农村合作金融机构的治理机制及其失灵

叶托 李金珊

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027）

农村合作金融机构的治理机制及其失灵

叶托 李金珊

（浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310027）

治理不善限制了农村合作金融机构在发展中国家的发展。合作社的性质决定了农村合作金融机构的治理结构。建立一个良好的农村合作金融机构治理，需要在遵循合作社性质的前提下，处理好利益相关者之间的关系、民主控制与专业化管理之间的关系以及成本问题。这些问题集中体现在成员与董事之间的委托代理机制，因而这一委托代理机制也是农村合作金融机构最重要的治理机制。由于其合作社性质，农村合作金融机构的委托代理机制存在诸多缺陷。

农村合作金融机构；治理；委托代理

一、前 言

世界各国的发展经验已经表明，一个广泛而活跃的农村金融市场有助于消除农村贫困，促进农业增长。例如，协助农民实施家庭风险管理和现金流管理，发挥稳定收入和鼓励生产性投资的作用；加快物质资本和人力资本的积累过程，有效防止“贫困陷阱”。然而，发展农村金融市场面临不少关键的制约因素。第一，农业经济发展水平低和农村人口密度小导致金融服务需求的分散化，而需求分散化所引起的高交易成本使得农村金融市场对商业金融机构的吸引力大大降低。第二，在农村，信贷资本的来源很少，非信贷服务的需求有限，这使金融机构在农村地区难以扩大融资。第三，土地是农民最有价值的信贷抵押品，但是很多国家的土地制度限制这种抵押行为。第四，农业本身的季节性、脆弱性和不确定性不仅降低了提供农村金融服务的利润率，还增加了风险性。

为了克服这些制约因素，不同于商业金融机构经营模式的农村合作金融应运而生。不过，大部分农村合作金融在发展过程中遇到了比较严重的问题，如管理不善、财务不当、投资不善以及成员和合作社的关系日益疏远等，这些问题通常是由农村合作金融机构的治理结构不完善、缺乏适合国情的规制框架和监督管理不力等原因造成的，限制了农村合作金融的发展[1]。我国的农村合作金融正处在一个重建的过程，也已经遇到了相似的困难[2]。因此，要促进农村合作金融的发展，实现其为农民服务的宗旨，我们就需要研究农村合作金融机构的治理（governance）、规制（regulation）和监督（supervision）。也由于缺乏这几方面的知识，很多发展中国家在建设本国金融系统时通常会忽视农村合作金融的潜力和作用[3]。本文将集中探讨其中的一个因素——农村合作金融机构的治理。

二、农村合作金融机构的治理机制

相对于企业治理理论的日趋成熟，学者对合作社治理的研究要薄弱得多，正如Cornforth所说“合作社治理方面的知识尚待理论化”①。同时，国际标准制定机构在从事治理标准制定时也没有虑及合作社治理的标准。OECD在2004年制定的《企业治理的OECD原则》针对的只是上市公司，而巴塞尔银行监督委员会2005年出台的一份关于银行治理的文件也仅仅针对商业银行。换言之，目前学界缺乏对农村合作金融机构治理的深入研究，而相关组织也忽视了农村合作金融机构治理的作用。这可能意味着农村合作金融机构存在潜在的治理风险。

（一）农村合作金融机构治理的特点

合作社的性质、宗旨和目标决定了农村合作金融机构的治理结构。根据国际合作同盟 1995年的经典定义，合作社是人们自愿联合、并通过共同所有和民主管理，满足社员共同的经济和社会需求的企业组织。相应的，农村合作金融机构的治理就是如何设计成员、管理层和雇员之间的关系，以及三者在决策过程的地位和作用，以确保其合作社性质和管理业绩。

1．成员

不同于商业企业的股东，农村合作金融机构成员的身份相当特殊。第一，农村合作金融机构成员所拥有的权利（如投票权、参选董事、成员大会发言等）只取决于其成员资格，与参股的份额无关。第二，农村合作金融机构成员不仅参与重大事项的决策，还经常参加农村合作金融机构的活动。

在农村合作金融机构中，成员既是农村合作金融机构的股东，也是它的消费者。一方面，成员在农村合作金融机构投资了份额有限的资金。作为投资者，他们并不指望获得高额的利润，但却希望农村合作金融机构运行良好，拥有一定的盈利能力。另一方面，成员也是农村合作金融机构提供服务的主要对象。作为消费者，他们的首要需求便是获得高品质的金融服务。从这个意义上说，消费者和农村合作金融机构的利益是一致的。

2．投票原则

民主是农村合作金融机构治理的基础。农村合作金融机构的规章一般都会明确规定“一人一票”的民主原则，并强调投票的权利属于个人，而非股票的份额。“一人一票”原则为所有农村合作金融机构成员的民主参与提供了最佳保障，赋予了所有成员影响组织决策的无差别权力，因而促使农村合作金融机构最大限度地满足成员的需求。

然而，现实中，这一原则往往被略加修改，例如，有些农村合作金融机构规定任何一个成员最多不能拥有五票，还有一些则规定任何一个成员的投票权力不能超过20%。但是，这样的修改是绝对不能以削弱民主为名。

3．资本回报

一般而言，认同有限的资本回报是加入农村合作金融机构的一个前提条件。农村合作金融机构会根据业绩，适当支付一定数量的股息。但是，红利分配是受到限制的，大部分的利润将被划入储备金用以追求更高的目标。

农村合作金融机构的股票不能在二级市场进行交易。成员自愿退出农村合作金融机构时，只能得到股票的票面价值，增值部分一般不予分配。即使农村合作金融机构因故解散，成员也只能得到股票的票面价值，剩余的资产将被转移到其它农村合作金融或者被用于资助慈善项目。

4．所有制结构

“一人一票”原则需要以相应的所有制结构为基础。通常，农村合作金融机构会限制成员认购的股票数量，保证成员对机构的资本贡献都是相近的。这样的规定可以避免农村合作金融机构出现不平衡的所有制结构，限制单一股东握有大量的股票，从而保证了农村合作金融机构的正常运行，防止所有成员民主参与的理念遭破坏。这一所有制结构决定了农村合作金融机构不存在企业控制权市场。换言之，农村合作金融机构的控制权不能通过收购股票的手段来获得。

（二）农村合作金融机构治理的主要任务

1．协调利益相关者之间的关系

农村合作金融机构治理存在两个主要的问题：一是储户和借款人之间的道德风险，二是股东（成员）和管理层之间的委托代理风险。前者主要体现为“借款人偏袒”（borrower bias）现象。有学者的研究表明，现实中存在大量可能导致“借款人偏袒”现象的因素[4]。避免“借款人偏袒”现象的主要手段就是防止管理层被借款人控制。在这一点上，道德风险和委托代理风险汇聚到了一起，两者的共振不可避免地导致了很多农村合作金融的失败。

委托代理风险产生于企业所有者（股东）和控制者（经理层）之间的分离，在农村合作金融机构，股东希望管理层能够最小化管理成本和最大化劳动付出，但是这两者均非管理者所要追求的利益。随着农村合作金融机构不断扩张，股东会变得越来越多，由于控制机制设计和实施的困难，日益分散的股东将被迫削弱对管理层的控制。此时，委托代理风险将更加突出。

2．平衡民主控制与专业化管理之间的关系

农村合作金融机构治理还面临一个重要的挑战，即如何平衡民主控制与专业化管理之间的关系。Cornforth认为，平衡民主控制与专业化管理之间的关系涉及到了农村合作金融机构日常运行中的三种紧张关系。[5]农村合作金融机构要生存和发展就必须重视其机构运行的效率问题，而这三种关系正是制约效率的关键要素。一是董事会与专家之间的紧张关系，董事会代表农村合作金融机构所有成员的意愿，而专家负责的是机构如何追求业绩最大化。二是董事会双重角色之间的紧张关系，既要尽力推动机构业绩的增长，又要慎重考虑成员会对机构决策的可接受性。三是控制管理层和支持管理层之间的紧张关系，这主要是由委托代理风险引起的。

3．控制治理成本

良好的农村合作金融机构治理还需要面对成本问题。尽管最大化股东的资本利润不是合作社的核心目标，但这并非意味合作社可以不计成本地运作，因为合作社必须为生存而盈利。只有以合理的成本提供多样化的金融服务，农村合作金融才具有可持续性的。

总之，建立一个良好的农村合作金融机构治理，需要处理好利益相关者之间的关系、民主控制与专业化管理之间的关系，以及成本问题。那么，如何衡量一个良好的农村合作金融机构治理呢？主要有四个指标：一是促进农村合作金融机构治理的效能；二是区分各利益主体在农村合作金融机构的角色和责任；三是提升农村合作金融机构治理的稳健性；四是提高农村合作金融机构的创新能力。我们也可以只用两个指标来衡量农村合作金融机构治理（见图1）。

三、农村合作金融机构的治理失灵

由于其合作社性质，农村合作金融机构的治理机制存在很多比较严重的缺陷。这些治理困境集中体现在农村合作金融机构的董事会制度上。正如世界信用合作社理事会(WOCCU)曾指出，“虽然影响组织治理的因素非常多，但是良好治理（good governance）始于董事会，也终于董事会”②。在农村合作金融机构，成员通过选举产生董事会董事，由董事代表成员进行日常管理，两者之间形成了委托代理关系。

第一，成员民主参与的积极性低，因此选举产生的董事会只具有有限的民主合法性。农村合作金融机构的董事是通过“一人一票”的民主选举产生的。成员都是自利的、理性的效用最大化者，其投票行为也是在理性地进行成本分析和收益分析后，才作出的选择或决定。如果农村合作金融机构的规模很大、成员很多，单个成员就会缺乏投票的动力，经常缺席成员大会，因为自己的“一票”对于结果可能没有明显的影响，而为投票却是实实在在地付出了成本。通常来说，成立的时间越长、成员的规模越大，成员的民主参与程度也越有限。[6]

第二，由于成员参与管理和决策的机制不多，精英可能成为农村合作金融机构的实际支配者，并利用机构的资源为自己服务。理论上成员可以在成员大会上参与农村合作金融机构的重大决策，实际上成员的投票对决策结果的影响并不大。由于信息不对称、无力决定会议议程、管理经验的欠缺等原因，成员难以有效地质询董事会提交的年度报告、预决算等，除非农村合作金融机构身陷危机或者董事会出现了显而易见的错误。以董事会选举为例，一般情况下，成员都会将票投给现有的董事，无结果争议的董事会选举可能在农村合作金融机构的成员大会中大行其道。

第三，董事会可能会偏袒特定的成员群体。在农村合作金融机构里，由于不同的成员和农村合作金融机构有着不同的利益关系，即成员从农村合作金融机构的政策中获得的利益大小是不一致的。因此，自身的利益与农村合作金融机构的政策有着特殊关联的成员会积极参加成员大会。一般而言，有两类成员很容易组成比较强大的利益集团：一类是员工成员，他们既是农村合作金融机构的成员，也是工作人员；另一类是（大额）借款人成员，他们既是农村合作金融机构的成员，也是借款人。如果员工成员在成员大会上的比例过高，那么农村合作金融机构的性质很容易转变为职工合作金融，而非原本的消费者合作金融。如果（大额）借款人成员在成员大会上的影响比较大，那么农村合作金融机构的政策就会偏向于借款人的利益。

第四，非执行董事（或监事会）可能缺乏有效监督执行董事（或管理层）的能力。在商业银行，非执行董事（或监事会）往往来自商界，因而具有丰富的商业经验、知识和人脉，但是农村合作金融机构的非执行董事（或监事会）一般不具备这样的背景，从而难以有效地支持或者监督执行董事（或管理层）。正如Silvertsen在研究合作社治理时论述的，“负责监督的董事会往往变成信息的被动接收者，组织也往往蜕变为管理者驱动（management driven）的组织。”③这一问题在农村合作金融机构显得尤为严重，因为金融活动的复杂性和专业性要远远超过一般的合作社。

第五，执行董事（或管理层）的绩效难以衡量。商业银行追求的价值很简单，就是为股东获取更多的利益，因此管理层的绩效可以通过一系列简单的定量指标来衡量。与之相比，由于农村合作金融机构追求多元化的价值目标，执行董事（或管理层）在决策时需要考虑不同群体的不同利益，从而导致了绩效衡量的指标及指标权重难以设定。

第六，农村合作金融机构难以吸引足够的管理人才。农村合作金融机构在雇佣职业经理人时很难吸引到高质量的经理人，因为它们的薪酬政策基本上不允许它们支付相应的市场价格。除了这一共同的原因外，规模不同的农村合作金融机构还存在不一样的障碍。对于规模较大的农村合作金融机构来说，缺少股权激励机制也是一个重要的原因；对于规模较小的农村合作金融机构来说，成员民主参与的积极性相对较高，这可能导致非专业的成员大量占据关键的管理岗位。就国外成功的经验来看，克服这些障碍的主要手段是为管理人员提供适当的培训和教育。

当然，不是只有农村合作金融机构的治理机制才出现失灵现象。在任何所有权和控制权相分离的组织中，治理机制必然存在一个的致命缺陷——“谁来监督监督者”。如果代理人和监督者相互勾结，治理机制就会失效。学者和实践者为了校正治理机制的失灵，设计出了不少辅助性的治理机制。不过，这些辅助性的治理机制是针对商业企业的特点而设计，因而在适用于农村合作金融机构时会出现“水土不服”。这里我们尝试分析四个重要的辅助性的治理机制，分别是企业控制权市场机制（marketforcorporatecontrol）、大股东机制（blockholders）、经理人报酬契约机制（executive compensation）。

首先，企业控制权市场机制发挥不了作用。HenryManne在1965年首次提出企业控制权市场理论，认为通过企业收购的控制权交易可以使那些经营不善、缺乏效率的企业管理层得到替换，从而减少代理成本，实现企业股价最大化，促进社会资源的优化配置。因此，尽管企业管理层在企业日常工作中拥有较大的自主权，但企业控制权市场对他们的行为施加了严格的限制，使其被迫忠于股东的利益。但是，合作社的所有制结构意味着农村合作金融机构的股份具有不可转让性，同时也排除农村合作金融机构被他人收购的可能性。

其次，大股东机制并不存在。在商业银行，大股东机制是十分重要的企业治理机制。由于企业业绩的好坏对于大股东的影响最大，大股东具有足够的激励投入大量的时间和精力来监督管理层，同时大股东自身的资源优势、投票权优势也将增强他们监督管理层的能力。企业业绩与大股东利益关系越紧密，该监督行为便越积极。基于成本和收益的考虑，小股东通常会选择“搭便车”，依靠大股东来维护全体股东的利益。但是，这种机制也存在缺陷。大股东往往首先考虑自己的利益，如果存在牺牲小股东的利益来换取自身的利益，大股东的治理机制也会失灵。然而，农村合作金融机构的治理机制中不存在大股东机制是因为其对成员能够认购的股票数量做出了严格的限制。

最后，难以设计有效地经理人报酬契约以绑定管理层和成员之间的利益。经理人报酬契约的目的是绑定管理层的利益与股东的利益。管理层不会主动寻求股东价值最大化，股东可以通过薪酬契约来激励管理层，促使他们实现股东价值最大化。但是，对于农村合作金融机构来说，设计有效地经理人报酬契约面临着很多困难。其一，合作社的理念和文化是与金钱激励不相容的。其二，合作社的基本制度排斥经理人报酬契约的某些内容，例如“成员认购股票的数量限制”导致股权激励型报酬(stock-based compensation)不可能在农村合作金融机构实施。其三，会员利益的多元化也增加了经理人报酬契约设计的困难。

四、结语

治理不善是农村合作金融机构消亡的主要原因之一，其核心问题是如何平衡民主控制和专业化管理之间的关系。任何一个农村合作金融机构都必须面对这一问题。我国的农村合作金融的发展尚处于起步阶段，不少新成立的农村合作金融机构往往照搬成功的农村合作金融机构的制度设计，甚至没有根据自身的实际情况对之进行实质性的改造。这种忽视治理的行为可能会让农村合作金融在发展和扩张的过程中遭遇严重的瓶颈。当然，成立初期的农村合作金融机构不可能“一步到位”地解决所有的治理失灵问题，但至少需要做到以下几点：建立一个公开的、简单的成员投票程序，不能以任何理由压制争议的声音；通过培训和教育使当选的董事充分认识到自己的职责，提高其管理或监督的能力；明确区分执行董事与非执行董事之间的权力和责任，形成有效地制约关系；定期进行内部审计和外部审计；积极引入可以促进信息交流、民主协商、民主控制的新手段以提高成员的民主参与度。

注释：

①Cornforth，Making Sense of Co-operative Governance：Competing Models and Tensions[J].Review of International Co-operation，2002，（1）：53。

②http://www.woccu.org/best_practices/index.php?sec_id_view=12。

③Silvertsen，Governance issues seen from a management perspective[J]，Review ofInternational Co-operation，1996，(4):35。

[1]Ajai Nair and Renate Kloeppinger-Todd.Reaching Rural Areas with Financial Services：Lessons from Financial Cooperatives in Brazil，Burkina Faso，Kenya，and Sri Lanka[M].The World Bank，2007.

[2]李金珊，叶托．农村合作金融的发展选择[J]．学习与实践，2008，(10)：136-143.

[3]Cuevas and Fischer.Cooperative FinancialInstitutions:Issues in Governance，Regulation，and Supervision [M].World Bank Working Papers，2005.

[4]Westley and Shaffer.Credit Union Policies and Performance in Latin America[J].Journal of Banking and Finance，1999，（9)：1303-1329.

[5]Cornforth.The governance of cooperatives and mutual associations：a paradox perspective[J].Annals of Public and Cooperative Economics，2004，（1):11-32.

[6]Roger Spear.Governance in Democratic Memberbased Organizations[J].Annals of Public and Cooperative Economics，2004，(1)：33-59.

（责任编辑 杨仙丽）

F832.35

A

1008-4479（2010）02-0058-05

2009-11-22

国家社会科学规划基金资助项目（09CZZ024）

叶 托（1985-），男，汉族，浙江温州人，浙江大学公共管理学院博士生，主要从事农村政策、地方治理研究；

李金珊（1962-），女，汉族，浙江温州人，浙江大学公共管理学院教授，博士生导师，主要从事公共经济、公共政策研究。