先富参政的困境与对策分析——以浙江省为例

王景玉

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

先富参政的困境与对策分析
——以浙江省为例

王景玉

（中共浙江省委党校，浙江杭州311121）

先富参政的发展已经被广泛认可，但其进一步发展却面临着诸如制度安排滞后、身份转换以及行为方式等方面的困境与挑战。不过这些困境与挑战可以通过法制规范、以德治村，以及自组织资源等形式得以疏解，使先富参政走向善治。

先富参政；身份转换；以德治村；自组织

先富能人参政已经被广大村民接受和认可，对其认可程度一般从两个指标来衡量：一是村民是否乐意选举先富能人成为村干部；二是先富能人做村干部的村子所占的比重。调查发现，在浙江，接受先富能人成为村干部的占受访群众的47.5%，不乐意的仅占10.8%，而持中间立场的村民占38.6%。另外，在受访的区域内，有先富能人做村支书或村主任的村子占65.5%，而没有这种情况的村子仅占受访村子的18.4%。由此可见，无论是人们的认可度还是先富能人村干部职位的占有率，都占有相当大的比重。①不过，在中国先富参政被深深地打上中国传统政治文化的烙印，因此先富参政的进一步发展无论在制度层面还是在行动者层面都会遇到这样那样的障碍。（见表1）

一、先富参政的制度困境

随着时间的推移，先富参政将会逐渐被制度化并纳入到政治体系以内。但是，在先富参政走向制度化过程中会存在两种可能：一是政治制度不能为新的社会势力参与政治提供渠道；二是迄今被排除在政治之外的社会势力渴望参与政治。②在国家层面，当制度创新呈现滞后状态时，先富参政的制度化过程就会被推迟。目前制约先富参政的制度因素主要体现在以下几个层面：

1．传统制度安排已经不能适应社会转型的需要。改革开放使中国进入了一个艰苦的社会转型期。与社会转型相伴而生的还有政治转型却相对滞后，而且发展不均衡。东部沿海地区政治发展程度远高于其他一些地区，新富阶层对政治权利的追求以及民主参与公共事务管理的积极性逐渐提高。调查显示，在浙江有80.3%的村民会参加村民委员会的选举，仅有14.8%的村民没有参加选举。（参见表2）动员成分已大大下降，自主成分不断上升。

但是，先富参政与政治制度的创新程度之间存在一定的不协调。一方面，改革开放促进了社会转型，社会转型要求制度创新具有同步性，这是社会转型中维持政治稳定的前提；另一方面，由于在改革开放过程中会遇到很多新问题，制度创新与时代变迁的速度不相协调。尽管如此，制度创新依然是必要而且是迫切的，其目的就是将先富阶层纳入到制度框架，维护社会稳定。如何解决传统制度安排与社会转型之间的张力，先富参政的制度化如何定位，如何以法律形式体现社会转型结果等问题，将成为制度创新的方向。

表1 先富村民担任村支书或村委会主任情况统计表

表2 有没有参加本次村民委员会选举

2．制度创新与先富参政的规范化之间存在一定的不协调。现实生活中，一种政治行为的规范化与社会转型之间存在一定的张力，因为社会转型需要在某种程度上打破制度域限，追求一种具有良性运转特质的社会环境。这样就出现了在制度创新与先富阶层政治追求之间的对立，从而使制度创新始终不能跟上社会转型步伐，更跟不上先富阶层参与政治热情的高涨，最终造成制度创新积极性不足与先富阶层政治参与行为亟需规范的矛盾，其直接后果就是社会不稳定。

3．先富参政与体现党的领导的困境。村党组织的活动是受到上级党委领导的，村支书的选拔任用，也是上级组织部门经过考核，参照村里党员大会的提议而决定的，因此在实现党的领导过程中比较容易操作。然而，在那些村支书是由先富能人担任的情况下，如何实现党组织的领导就成为亟待解决的问题。尽管这些党员在发展过程中，采取的程序与普通党员大体相当，但是其能够入党的先决条件并不是他们的理想与信念如何鉴定，而是其在经济发展中所做出的成绩。以绩效考核为入党标准与以理想信念为入党标准，其考核结果存在一定的差距。以经济发展绩效作为入党条件或标准，门槛太低，最根本的是缺少政治信仰，经济标准实际上降低了入党标准，党的思想领导就会失去吸引力。另外，在实际工作中，一些村里的党支书与村主任之间的关系并不是很融洽，经常出现各行其是、各自为政的局面，党的领导有被弱化的可能。

4．制度安排滞后使先富参政的发展充满不确定性。农村领导班子的合理配置关系到农村各项工作的落实以及新农村建设的成败，然而先富参政的进一步发展却受到制度安排滞后的影响。目前，两委班子遴选过程存在的主要问题是：候选人员是否具有代表性，选举制度与程序是否合法，选举结果是否体现公意等。如果这些问题能够较好地得到解决，开展工作就会比较顺畅。但事实上，在大多先富能人参加的选举中，上述问题比较突出。当前，能够促进农村选举制度化的规章条例还不健全，而且由于没有国家层次的立法给与权威保证，容易受到多方质疑，进而影响农村社会稳定。

先富能人参与村政过程中存在的问题需要在制度创新上下功夫，如果缺少制度创新，那么在先富参政过程中发生新的社会纠纷就很难避免。“没有一个充分的社会基础，自上而下推行的政治制度，民主只能变成统治阶级权力合法化的工具。”③目前由先富参政而促使政府制度创新是一种自下而上的制度变迁，政治体系要获得政治秩序，就必须加快制度创新步伐。

二、先富参政的行动者困境

先富能人参政能更好地发挥农村先富能人的“帮带”作用，加快农村脱贫步伐。但先富参政在发挥作用的过程中也面临诸多的困境。

1．宗族纷争、派系斗争与和谐共生目标之间的张力。在很多派系或宗族矛盾比较严重的乡村，先富参政在基层公共事务决策过程中往往扮演着不稳定的角色，主要诱因在于其间的利益冲突，其中乡村集体资源是宗族斗争的主要目标。一般而言，先富参政的主要目标是为公众造福，但是，在实际操作过程中，往往是在选举过程中，大量许愿，提供诸多利益，尽量淡化宗族成分；选举成功之后，在执行村政过程中逐渐表现出宗族倾向。在派系争斗激烈、选举政治性极强的情况下，通过一次选举而达到乡村社会和谐共生的目的似乎还不成熟，同时也成为先富参政留给乡村治理的隐患。

2．德“财”兼备的困境。先富群体具有村民身份，经合法的选民登记，在村民委员会选举中均具有选举权和被选举权。先富能人能够在基层成为群众致富的领导者，本身无可厚非，但致富遵循的是经济发展规律，而公共管理遵循的是科学规律，因此富人当政后能不能成为合格的治政者，还需要时间与实践的考验。调查显示，占被访人数的 48.0%的村民对先富能人参政最大的担心就是管理能力，对先富能人的假公济私以及服务私人取向的担心大致占22.8%和32.3%，总计55.1%（数据见下表3）。可见，人们对先富参政行为担心的焦点主要集中在管理能力与实际的治理效果方面。

两委成员既要有率领村民致富奔小康的能力，又要有执行国家大政方针，保一方平安的能力；既要有干事创业才能，又要有一定的德行基础。执政规律与经济规律是有一定的区别，不能简单地将经济发展规律换算为执政规律，如果将经济规律换算到执政过程中去，那么经济领域的优胜劣汰原则就会成为主导，而在农村发展中处于劣势的普通农民就会成为真正的弱者而被执政者所忽视，结果必然导致两极分化，这是与我们所正在进行和谐社会建设是背道而驰的。对基层执政者的选拔，应该德才并举，甚至“德”更重要。

在经济成就成为评价社会成员基本规则的时候，如何在基层治理中体现公平正义，已经成为当前基层政权建设的当务之急，而在先富参政过程中既能利用和体现能人才智，又能体现社会公平正义，真正实际操作起来还存在诸多的困难。

3．村务工作与经商办企业难以兼顾的困境。在浙江省乐清等地，由于民营经济的高度发展，外出经商办企业的村干部越来越多。2003年，乐清910个村中，连续外出3个月以上的村党支部书记有36名，支部委员223名，村委会主任46名，村委会委员208名。而这些外出的村干部又往往是村民心目中的能人，村民选他们担任村干部，就带来先富能人村官难理“村政”的问题。④在村务工作推进过程中就存在诸如参政行为不规范、施政决策短期化、兑现承诺不积极、履行职责不认真、自身要求不严格等问题。

表3 不愿选有钱村民当村干部的原因

此外，先富参政发展中还有其他困局，如村官选拔重人轻德、忽视政治素质，结果是动摇党在农村的主导地位。有些先富能人在做了村里主要领导以后，把持村务、干扰选举，奉行“有钱能使鬼推磨”的处世哲学，大量笼络族群甚至社会闲杂人员，逐渐成为称霸一方的黑恶势力或成为这种黑恶势力的保护伞，严重影响党在干部群众的形象。及时有效地引导先富参政，使其真正成为执政为民、勤政廉洁的执政团队，已经成为亟待解决的当务之急。

4．先富能人身份转换所面临的困境。“随着现代化的进展而衍生的分层体系的一个极为重要的层面就是精英与社会群体以及各种不同的精英之间日益产生分离。”⑤先富参政是经济精英向政治精英的转化过程。在现实生活中，经济精英到政治精英的转化受一定的社会、经济、政治等因素影响。⑥作为政治精英客观上要求有更多的社会管理经验，需要更多政治与社会生活的历练，需要更多社会统治技能。在具有政治统治智能的同时，经济精英只有成为政治精英并获得政治权力，才能够真正实现由经济精英向政治精英的转化。经济精英的热情是无可否认的，但是能否成为繁荣城乡经济的基层管理者还是需要实践来验证。另外，经济精英的低文化水平与参政积极性之间的矛盾为乡村政治发展带来了隐患。由于文化水平低，在从事管理工作的过程中视野相对狭窄，参政能力也会受到一定影响。⑦致富能力与参政能力的不协调也会为乡村民主带来了隐患。

先富能人在参政过程中能否摆脱“经济人”形象，成为一心为公的领导者；能否摆脱低素质形象，成为人们尊敬的致富领路人；能否成为既能带领人们脱贫致富，又能够维护基层政权平稳发展，体现基本公平正义，进而提高执政能力，就成为先富能人从经济精英向政治精英实现身份转换的关键。在现实生活中这种身份的转换即存在社会政治方面的困难，也存在文化与传统方面的障碍。而政治、经济、文化乃至传统的制约因素的转化需要一个比较漫长的过程，因为制度变迁、政治体制、社会认可以及文化包容绝不是在短时间内可以实现的。

三、走向善治的先富参政

从整体上看，先富能人参政作为一种典型的精英治村现象，已经产生了较好的效果。但如何通过教育和引导，进一步扬长避短，就成为当前促使乡村治理走向“善治”的迫切要求。

（一）引入激励机制，实现角色转变

第一，要正确认识先富参政现象，为他们开展工作营造良好的社会氛围。从基层治理以及民主政治发展的角度来看，先富参政符合基层民主发展的潮流。一方面经济发展为基层民主政治的发展创造了条件，农民政治参与的积极性在不断提高；另一方面，民间与官方交流的渠道是相对畅通的，官方对来自于基层的制度创新基本上是肯定的。先富参政有利于农民公共利益的表达，应积极支持，加强引导。

第二，要加强与富人村官的交流沟通，引导他们扬长避短创新业。对先富能人村官，乡镇党委应多肯定、多鼓励，在业务上多指导、多帮助，要鼓励他们创造条件发展经济。对一些素质高、工作好的先富能人村官，要考虑安排荣誉，参加各种评优评先等活动，引导带动其他村官积极向上。要从加强教育培训入手，提高村官队伍的总体素质。（1）抓好任前培训，增强岗位适应性。有针对性地加强农村基层组织建设、村级财务管理、村镇规划、农村信访等多方面知识的学习，使他们一上任就能迅速进入工作状态。（2）加强常规教育，提升他们驾驭村治工作的能力素养。通过集中培训、廉政谈话等形式，组织学习党的基本理论、有关政策和法律法规，打造一支干净干事、群众信任的农村基层干部队伍。

第三，要建立激励和约束机制，通过科学的考评制度奖优罚劣。对先富参政不利于和谐社会建设的现象，及时找出对策予以规范。对于任村官以后积极兑现选前承诺，真心提供服务的先富能人，应建立起相应的激励机制，不仅使他们在精神上受到鼓励，同时也应该在物质生活甚至在政治上予以体现。对于那些因为先富参政而引起的农村宗族纷争、派系斗争，对于当选后不积极兑现选前承诺，对于在任期间弄虚作假、不认真履行职责等现象，则应建立起相应的制度约束机制⑧和问责机制。例如，浙江省建立的“两推一选制度”，目的就在于切实保障党员的民主权利。

另外，要在农村建立基本的诚信制度。一方面对中华民族诚实守信的文化理念予以正面宣扬，在全社会营造诚实守信的良好氛围；另一方面建立诚信机制，对有不良征信记录的先富能人参选村官应予以严格把关；对已经是村官的先富能人由政府、村民代表以及村委会建立一个监督执行机构，及时有效地对先富能人的选前承诺进行监督、记录，对兑现与否以及兑现程度予以监控，对于不兑现的情况，记入个人诚信档案，并可以通过一定渠道对其行为予以提醒或督促；如果在督促情况下仍不能真正兑现，就要对其行为予以一定的惩罚，至少对他今后事业的发展造成一定的影响。推行“村官”述职制度，村党支部书记、村委会主任在党员大会和群众代表大会上述职，村民对他们在思想作风、廉政勤政尤其是对选前承诺兑现等方面进行评议，对不胜任者予以调整“走人”。

（二）疏堵集合，法制规范，推进依法治村

第一，坚持村务公开，扩大公共事务的透明度，发挥村民自治组织的监督作用。村民自治的核心在于“四民主，两公开”，⑨要通过村务公开等途径，充分发挥群众的力量，让先富能人村官施政过程变为群众监督的过程，使他们在群众监督下成为群众满意、组织放心的“贴心人”。

第二，健全规章制度，堵塞违规渠道。乡（镇）村两级要通过建立健全严格的规章制度，有效约束、规范先富能人村官履行村务的行为。加快成立工程招投标中心，将乡镇和村级的建设工程发包、集体资产经营承包租赁等统一纳入乡镇招投标中心运作，严格操作，推进廉政建设。

第三，发挥广大村民在先富参政过程中的监督作用。为使先富参政始终处于良性发展之中，减少先富参政带来的不良影响，除了在政府层面加强制度建设，努力使乡村治理走向善治以外，在民间动员层面要注重提高村民的民主参与水平，形成一种由广大村民承担并实施的长效监督机制，对先富参政行为与村治过程进行监督，防止先富参政为乡村治理带来负面影响。

（三）以德治村，促进基层治理走向善治

善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家和市民社会的一种新型关系。从全社会的范围看，善治离不开政府，更离不开公民，意味着国家与社会或政府与公民之间的良性互动，而目前情况下政府部门的当务之急主要表现在以下几个层面：

第一，针对先富参政带来的影响，有选择地予以规约。对于有利于公共治理的层面予以宣传鼓励；对于带来的负面影响，一方面加强立法与制度创新工作，将其负面影响力争降低到最低；另一方面，建立专家队伍，强化理论创新，将先富参政纳入到政府的管理与监控之中，而且又不与村民自治的制度安排构成冲突。

第二，为乡村由治理向善治转变创造条件。一般而言，善治包括安全保障，法律得到尊重，司法独立；进行有效的行政管理，实行责任制，信息灵通等。⑩为规范先富参政，实现乡村治理向善治的转化，政府首先应该以公共安全为先导，保障公民的民主权利；其次建立公共财政监督制度，以保证公共事务以民为先，村治发展为民所享；再次，建立村治事务问责制，对村官当政一段时间以内的公共事务进行问责，加强督导，防止干部有权而不履行职责；最后，建立健全村务公开制度，以便于全体村民参与公共决策，防止暗箱操作。

第三，促进村治管理由能人治村向以德治村与依法治村有效结合。先富能人治村实际上还是人治的一种，靠的是个人能力和经济冲动。先富能人的致富经验成为焦点，而其村治管理经验以及协调利益的能力却被忽视。事实上，村官的选拔应该由选拔能人向选拔德才兼备方面转化，而村治管理也应该逐步由人治走向法治，特别是要在村官的选拔上强调权力公共性的观念。在具体方式上，用法律规定村治管理的权力和责任，防止村治与私人利益之间纠缠不清。灵活运用各种经济法律的手段，以最低的成本求得最大效益的收获，实现村民公共利益的最大化，从而使村治管理符合“合法性、透明性、责任性、法制性、回应性、有效性”的善治特点。加强对先富能人村官的德性教育，使他们在村治过程中以自己遵纪守法的形象带动周边的群众树立法制观念；通过以理服人的说教，使我党的深入群众、了解民情呼声的传统得以真正回归；通过细致入微的思想政治工作，将民间纠纷就地解决，体现人民公仆的良好形象。总之，通过村官自身的品德修养，依靠扎实有效的群众工作，将农村社会的稳定真正落到实处，将以德治村贯彻到底，而不是以权压服，为害乡里，鱼肉百姓。

（四）利用自组织资源，走向真正意义的自治

所谓自组织是指“系统在演化过程中，在没有外部力量强行驱使的情况下，系统内部各成员协调动作，导致空间的、时间的、或功能上的联合行动，出现有序的活的结构。”自组织系统无需外界指令而自行组织、自行创生、自行演化，能够自主地从无序走向有序。由于自组织管理很好地反映了人本管理在理论与实践上的要求，因而具有强大的生命力。先富参政为基层自治提供了良好载体，但是在运行过程中由于缺乏监督与评估，使得先富参政行为不能得到有效监管。而自组织作为一种组织资源可以疏解先富参政过程中的部分难题。

1．联系各种利益群体，调节经济利益。农村自组织实质上就是使农民在自我组织力量支持和维护下，实现农民利益，进而改善农民弱势地位，促进利益分配自在、公平的组织形式。以先富群体为一方，以农村各种形式的自组织为另一方，以利益为纽带，活跃在广大的农村，表现形式诸如老年协会、合作组织等都属于自组织范畴。在进行集体利益分配过程中，各种利益群体之间相互交锋并逐步实现动态平衡。农村自组织是可以发挥利益调节功能的可利用资源之一，借助农村自组织资源可以平衡先富参政造成的财富与权力的向心力走向，最终实现基层利益分配基本公正，促进农村社会秩序由无序走向有序。

2．履行法律规范社会化的功能，促进先富参政走向法制化轨道。在先富参政情况下，农民与先富能人在管理村政财物过程中出现的涉及法律规范的纠纷与摩擦问题，此时自组织就可以履行向自组织成员提供免费的法律救济与援助的职能。不仅要在农民与先富群体之间发生纠纷时提供法律救济，而且也要实现与政府在法律上的沟通。个人之间的纠纷很可能会采取比较简单的方式去解决，但是，当农民个体参与到集体事务中出现自我力量不足等问题时，则可以借助农民自组织力量解决相应纠纷。政府部门对农民自发组织应给予一定的成长空间，一方面减轻政府管理的压力，节约运行成本；另一方面还可以借助该纽带加强与基层群众之间的联系，使基层问题在自组织的作用下得以解决。法律救济以及借助自组织资源维护合法权益的过程实际上就是一种法治社会化的过程，自组织本身法制意识的增强以及其本身发挥的独特作用，使得先富参政也不得不逐步走向法制化、规范化。

3．利用民间自组织形式，促进市民社会发展。农村自组织最终所要达到的目的是要加强农民与社会新生的先富阶层的沟通与联系，从而实现农民与现代市民社会的有机融合。自组织的完善与壮大，为市民社会的形成奠定了坚实的组织基础。在先富群体参政的地方，自组织一方面在先富群体与普通百姓之间发挥着纽带作用，另一方面还扮演着政府组织与村民自治组织之间桥梁的角色。自组织发挥着村民自治组织的作用，同时也是村民社会活动的中介组织，它可以使政府的声音通过自组织传播到千家万户，也可以将民间的呼声与要求通过自组织传送到基层政府，起到减压阀的作用；政府可以从日常的繁琐政务中解脱出来，集中力量解决人民群众经济与生活相关的重大问题。自组织是市民社会形成的有机载体，它们在农村基层建设的作用日渐显现，也就为市民社会的形成与发展奠定了坚实基础。

注释：

①浙江省民政厅的一项调查表明，在2002年该省第六届村委会换届选举中当选的村委会成员中，“先富群体”约占30%左右，在义乌、永康、瑞安、乐清等地比例甚至高达60%。《检察日报》2004年7月6日。

②[美]亨廷顿：《变动社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第268页。

③[美]奥斯特罗姆：《制度分析与发展的反思--问题与抉择》，商务印书馆1992年版，第61页。

④毛剑杰：《乐清试点外出村官代理制》，载《青年时报》2004年8月11日。

⑤[以]艾森斯塔特：《现代化：抗拒与变迁》，中国人民大学出版社1988年版，第10页。

⑥康晓光：《未来3-5年中国大陆政治稳定性分析》，载《战略与管理》2002年第3期。政治精英与经济精英的关系模式一般有四种：第一种，政治精英通过创造一个有利于企业经营的制度环境推动地区经济发展。第二种，政治精英就像企业家一样直接参与经济活动。第三种，政治精英利用手中的权力为自己的关系户谋取利益。第四种，政治精英仅仅是单纯的“掠夺者”，对经济精英进行掠夺。

⑦这种积极性是中国当代民主政治建设的基本成果，经过加工和不断实验，会总结出进行过程的经验与教训，会逐步成为中国民主政治建设的基础性推动力量。

⑧从2007年10月至12月，义乌市村民委员会进行了换届选举试点工作，2008年2月全面铺开，到4月中旬，全市775个村（居），除稠江街道10个因撤村改居未到届的居委会以外，其余765个村的换届选举工作取得圆满结束。在规范委托投票行为、明确不正当竞选当选为本届内无效、有序引导自荐人竞选、同步推选村民小组长和村民代表、合法增补村两委成员为村民代表、统一选举日及选举方式等方面有了较大的突破。《村民委员会换届选举办法》及组织竞选人的竞职活动公告，在全省得到推广。

⑨“四民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；“两公开”即村务公开、财务公开。

⑩俞可平主编：《治理与善治》，中国社会科学出版社2000年版，第9页。

（责任编辑 刘华安）

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1008-4479（2010）02-0027-06

2009-11-10

王景玉，河南鄢陵人，中共浙江省委党校政治学教研部副教授，政治学博士，主要研究方向为当代中国政治。