推进村级公共服务和社会建设的创新——以四川省新津县袁山社区为例

钟 勉

近年来，四川省在统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设中，以新村建设（新型农村社区）为平台，创新村级公共服务和社会建设，努力推进城乡公共服务均等化和社会建设一体化。这里，拟以成都市新津县袁山社区为例，对其特点、启示及其对农村公共服务和社会建设创新的借鉴作用作一分析。

一、袁山社区推进村级公共服务和社会建设的基本情况

新津县普兴镇袁山村辖6个村民小组，有农户371户，总人口1008人。过去，全村以发展传统种植业为主，分散居住，村民生产生活条件较差，2005年农民人均纯收入仅2160元，是一个典型的贫困村。2007年以来，新津县按照成都市的统一部署，以该村实施土地综合整治项目为抓手，在发展现代农业增加农民收入的同时，整合部门项目及资金，建设农民集中居住的新村（袁山社区），配套比较完善的基础设施和公共服务，推进社会建设创新。去年，袁山村人均纯收入达到7080元，比2005年增长2.3倍，由贫困村变为全省新农村建设示范村。如今，袁山社区已基本实现生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主，生产生活环境条件明显改善，卫生、就业、社保等公共服务延伸进入社区，基本形成了城乡均等化的公共服务和一体化的社会保障体系。

袁山社区推进村级公共服务和社会建设的创新主要有以下五个特点：

一是在新村规划中统筹建设公共设施。袁山社区规划建设分两期进行。2007年开始一期建设，在农民自愿基础上引导172户、458人集中居住；2009年下半年启动二期建设，引导167户、448人集中居住，建成后整个社区农户集中居住率达90%以上。袁山社区坚持公共服务和社会建设与新村建设同步规划、同步建设、同步投入运行，既做好农民住房建设规划设计，又同时考虑农民集中居住后社区公共服务功能和社会建设管理的需要，既配套建设社区道路、饮水、用电、供气、通信、治污等生活性基础设施，又配套建设文化、卫生、就业培训、社保服务、农技推广和党团活动、纠纷调解等公共服务、社会建设设施，建成了“四室（党团活动室、便民服务室、图书阅览室、警务室）、三站（劳动保障站、卫生服务站、留守学生服务站）、两店（农资放心店、放心商店）、一中心（信息服务中心）、一广场（文化健身广场），使农民集中居住区建设与公共服务和社会建设功能设施相协调。

二是在社区建设中跟进完善公共服务。袁山社区围绕农民生产生活需要，切实做好配套的公共服务和社会建设管理工作，在农民进入社区居住的同时，公共服务设施相应投入运行，相关从事公共服务工作力量到岗到位，公共服务和社会建设管理职能随之开始履行。社区所提供的公共服务，包括广播电视、电影放映、书刊阅览、文化娱乐等文体服务，卫生防疫、计划生育、医疗保险等医疗卫生服务，就业培训、养老保险、最低生活保障、“五保”供养、残疾关爱等就业社保服务，供水、供电、供气、治污等基础设施和环境建设服务，以及党团活动、纠纷调解、法律咨询等社会管理服务。目前，社区可以办理28项代办事项。村民享受到与城市市民同质的公共服务，“办事不出村，小病不出门”，生活方式实现了根本转变。这些延伸到社区的公共服务，每年可为村民节约路费、成本费近10万元。

三是在公共服务中积极引入市场力量。坚持政府主导原则，建立分类供给机制，按照“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的思路，合理界定政府、村级组织和市场主体分别在推进村级公共服务和社会建设中的职能职责和作用。能实行市场化方式运作的公共服务，采取政府引导，市场化配置，如水、电、气、光纤等生产生活用品实行市场提供；社区保洁、物业管理等可购买服务的事项，通过村民自主决策、社会机构承办等社会化服务方式解决；对公共设施维护、医疗卫生、就业培训、计划生育、救灾救助等事项，统一由政府组织实施。村级组织负责承担政府委托事项的落实和办理，履行提供社区公共服务和社会管理职能。

四是在基层治理中推进民主管理创新。2008年，袁山社区开展了农村新型基层治理机制试点工作，在原村党组织、村（居）民委员会基础上，新选举成立议事委员会（含村务监督小组）、村（社区）经合组织（公司），推行村党组织书记“公推直选”，完善民主议事、民主决策、民主监督、民主评议制度，建立了以党组织为领导核心、村民自治为基础、民主议事为保障、经合组织（或公司）为利益纽带的“2+2”基层治理结构新模式。发挥农民的主体作用，引导和组织农民参与村级公共服务和社会建设，特别是资金使用、项目管理和实施监督都由群众说了算，群众参与度、知晓度达100%、满意度达90%以上。

五是在教育引导中大力提升农民素质。袁山社区把提高农民素质作为提供公共服务和加强社会建设的重要内容，制定实施农民集中居住区管理办法，强化社区精神文明建设和群众日常教育引导，促进其转变传统生产生活方式，与社区化的现代生产生活方式相适应。利用社区网络室、图书阅览室等载体，通过举办农民培训班、专题讲座等方式，加强农民培训教育，不断提高农民素质。组织开展“五星文明户”、“文明社区”评比，引导集中居住的农民改变生活习惯、促进家庭邻里和睦、积极创业增收。积极开展健康有益的社区文化活动，通过组织社区文艺队、举办乡村文化节等方式，引导农民过上健康文明的新生活。

二、袁山社区推进村级公共服务和社会建设的几点启示

长期以来，农村公共服务和社会建设严重滞后，亟待加强。成都市在类似袁山社区这样的规划建设中，充分贯彻统筹城乡经济社会发展的理念和要求，以新村建设为载体，以改善民生为核心，以设施配套为基础，以民主管理为保障，对推进村级公共服务和社会建设进行创新探索，给我们提供了有益的启示。

第一，推进村级公共服务和社会建设，必须充分发挥新村建设的载体作用。长期以来，广大农户分散居住的现状导致村级公共服务配套建设成本高、推进慢、管理难、服务弱。袁山社区引导农户自愿集中居住，着力打造新型农村社区，为统一规划建设村内基础设施和公共服务设施创造了必要条件。因此，在社会主义新农村建设中，引导农民适当集中居住，大力推进新村建设，是完善、提升村级公共服务和加强社会建设的有效载体。抓好这个载体，才能为整合各种资源提供抓手和平台，不断提高村级公共服务和社会建设水平。

第二，推进村级公共服务和社会建设，必须充分发挥改善民生的导向作用。袁山社区建设中，围绕农民最关心、最直接、最现实的民生问题，抓好村级公共服务和社会建设项目的配套建设。社区把发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业摆在重要位置，明确了49项由政府“买单”的公共服务项目，促进城市公共服务向农村延伸，从而让广大农村居民共享改革发展成果。因此，必须始终坚持以改善民生为导向强化公共服务，以改善民生为重点推进社会建设，把一切工作的出发点和落脚点都真正落实到改善民生上。

第三，推进村级公共服务和社会建设，必须充分发挥设施建设的基础作用。袁山社区在村两委活动场所基础上，配套建设农技、文化体育、医疗卫生、就业、市场信息和各种社会管理等方面的村级服务设施；同时跟进生活性基础设施，兴建农村集中供水工程等生活设施，建设农民文化体育场所，完善物流配送体系，建设综合信息服务平台，发展农村商业网点。因此，推进村级公共服务和社会建设，应整合项目、资金，打捆使用、集中投入，推进相关设施建设，打牢硬件基础，为形成较为健全的村级公共服务体系创造条件。

第四，推进村级公共服务和社会建设，必须充分发挥民主管理的保障作用。袁山社区适应新型农村社区发展需要，因地制宜地建立和完善以民主管理为核心的基层治理结构，既充分发挥村党支部的领导核心作用，又突出村民的自治作用，还创新议事监督制度，构建了充满生机活力的新型农村基层治理机制。特别是规范公共服务和社会建设项目的民主决策、监督和评议程序，社区规划建设中，建什么、如何建、怎样管等重大问题由农民群众民主决策、民主管理、民主监督，既体现了群众意愿，又集中了群众智慧，还调动了群众力量。农民群众是村级公共服务的建设主体和受益主体，要通过基层治理结构的创新，搭建农民群众经常性参与村级事务的平台，保障和促进基层社区的和谐发展。

三、对推进村级公共服务和社会建设创新的几点思考

村级公共服务和社会建设，既是统筹城乡发展的重要基础工程，也是关系广大农民群众切身利益的民生工程，还是完善农村基层治理结构的系统工程。当前，我省正以更大力度成片推进社会主义新农村建设，并将把村级公共服务和社会建设放到更加突出的重要位置，统一规划，分类推进，分步实施。

第一，成片推进新村建设，促进农民居住方式由分散居住向进入新型社区的转变，这是推进村级公共服务和社会建设的重要抓手。去年我省全面启动实施新农村建设成片推进工作，今年以来更把新村建设摆在突出位置来抓，把基础设施建设和完善公共服务作为重要内容。要合理规划集中居住的新村，宣传动员农户自愿进入。要按照城乡基础设施一体化和城乡公共服务均等化的要求，对每个新村建设内容进行全面规划，配套完善的内外道路、集中供水、集中供气、广播电视、宽带网接入等设施条件，以及医疗、文化、体育、商业等公共服务，并综合考虑村落民居与产业发展、基础设施、公共服务总体配套协调问题，从整体上提升和改善农村生产生活条件，并与城镇化良性互动。

第二，推进公共服务中心建设，促进公共服务由单一功能向综合服务转变，这是推进村级公共服务和社会建设的重要途径。村级公共服务是涉及面宽、投入量大、群众期盼高的民心工程。要积极创新方式，推进“1+6”村级公共服务中心建设，即“村两委+便民服务中心、农民培训中心、文化体育中心、卫生计生中心、综治调解中心、农家购物中心”，使之成为便民、利民、为民的集中场所。在统筹建设新村公共服务设施的同时，更要统筹城乡公共服务体系建设，引导和支持公共服务网络由县乡延伸到村，延伸到新型社区，提供农技、文化、卫生、就业和社会管理等服务，促进城乡公共服务均等化，不断提高农村文明程度和农民生活质量水平。

第三，加大项目资金整合力度，促进到村项目由分散使用向综合投入转变，这是推进村级公共服务和社会建设的重要支撑。加强村级公共服务，成片推进新村建设，项目资金投入是关键。要注重抓好两个层面的整合：一是省级层面。推进涉农项目资金整合，探索“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个方向放水”的管理新模式，确保省级有关部门到村的项目资金集中投入，发挥综合效益。二是县级层面。县级党委、政府是新农村建设的责任主体，要从人力、物力、财力等方面加大对村级公共服务和社会建设的支持。要以县为平台，按照“整合项目、聚集资金、整体打造、综合示范、集中成片、整体推进”的思路，加强相关项目资金整合，大力支持村级公共服务和社会建设，提高财政资金绩效。

第四，加强基层治理机制建设，促进管理方式由“代民做主”向“村民自主”转变，这是推进村级公共服务和社会建设的重要保障。要结合农村基层实际，积极推广“三分离、两完善、一加强”的村级治理模式，即村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离；完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制；加强和改进农村党组织的领导，促进由直接管理向运用政治优势、组织优势组织引导村民依法自治转变，密切党群干群关系，促进农村社会和谐稳定。