国际视野下公共管理改革的困境与社会组织的前沿探析

吴 涛

（中国浦东干部学院，上海 201204）

国际视野下公共管理改革的困境与社会组织的前沿探析

吴 涛

（中国浦东干部学院，上海 201204）

在以提高政府效率，缩小政府规模和放松规制为特点的全球公共管理改革中，社会组织开始在这场全球化、信息化的改革中发挥越来越重要的作用。在国际视野中，就社会组织的进行前瞻性的探析，迫切需要将社会组织与国际视野下的公共管理改革联系起来，进行多角度与多路径的理论分析。包括民意沟通与提升公共性，培养现代公民的素质,激发社会与个体的潜能,推进组织的全面发展,强化公共政策能力,善用公共管理的交易成本等。

国际视野；公共管理改革；社会组织

在以提高政府效率，缩小政府规模和放松规制为特点的全球公共管理改革中，社会组织开始在这场全球化、信息化的改革中发挥越来越重要的作用。在国际视野中，就社会组织的进行前瞻性的探析，迫切需要将社会组织与国际视野下的公共管理改革联系起来，进行多角度与多路径的理论分析。本文拟在探讨国际视野下公共管理改革的困境上，追踪国外相关研究的最新发展，以资源整合、公民参与与公共政策为主线对公共管理改革视野下的社会组织的功能进行前瞻性的分析：包括民意沟通与提升公共性，培养现代公民的素质,激发社会与个体的潜能,推进组织的全面发展,强化公共政策能力,善用公共管理的交易成本等。

一、国际视野下公共管理改革的困境：资源整合、公民参与与公共政策

在传统的科层官僚体制向信息化、网络化、扁平化的现代管理过渡的历史进程中，单靠传统的行政资源和政治资源，依赖原来的管理方式已经不能维持有效的管理，公共管理本身面临着巨大的挑战。具体而言，公共管理改革主要面临着如下几个困境：

1.资源整合与网络沟通

现代公共管理的突出特征在于重视政府组织与社会组织之间的组织性构建关系，其目的就是使作为政策制定者的政府组织与作为政策对象的社会组织之间具有可以紧密联系的环境调适力。[1]（PP120-137）有学者认为，社会资源的整合无论是通过政府组织的内外机构，还是通过网络式的社会组织，从本质上需要建立组织性的互动关系。另一方面，基于信息交换的需求和资源交换的相互依赖，政府组织和施政对象之间存有强烈的诱因来构建互动性的网络状沟通渠道。[2]（P56-82）因此，从组织发展的角度来看，这种互动性的网络状沟通渠道是国家权力与社会权力者两大社会基础权力互动结果的延展和必然，在互动与沟通的过程中，靠着互动机制的建立，各类公共事务的参与主体可以通过有利于信息对称的务实参与，突破传统上公共管理的囚徒困境，达到资源的有效利用。

从传统的公共管理来看，高度官僚制的政府组织易导致僵化的协调沟通不良，信息滞后，不重视政府与民众之间的沟通与了解以争取政策对象的认同，更难以高度整合政治社会的资源，充分运用社会的力量因势利导，极易造成公共管理于公共政策过程中政府部门与社会组织的分割与分裂。另一方面，政府组织与社会组织在互动的过程中，立足于不同的利益考量和立场，以及对公共事务认知的差距，也极易造成政府组织与民众之间无法形成唇齿相依的工作团队。

2.组织文化的僵化与组织效率的下降

从组织文化的角度深入探讨，可以发现在传统官僚制的政府组织架构下，表面符合理性的要求，实质上却易出现违反政府功能和政府目的的悖论，西方公共管理学者曾从多个层面做过细致的分析，大致可以归纳有如下几点：[3]（P102-123）1.紧密组合：层级分明的决策体系是由极少数领导者决定组织的目标，由大多数下级人员执行目标，强调严密森严的等级制度，奖惩大权为上级掌握，下级严格依命令行事，容易发生信息传达及沟通的不畅，分散组织整体达到目标、解决问题、适应变局的能力。2.机械理性的工具化理念：政府组织的传统思维认为人是受组织控制、被动的对象，仅扮演相关行政法规所设定的角色和职务关系，易剥夺组织内个体内省创新的潜能，妨碍人员积极主动的学习能力。3.经济理性：传统的政府层级型组织将人视为经济理性人，组织视个人为达到组织目的的工具，忽略人作为个体的理想与追求，易导致组织内人与人间彼此只关注角色关系的互动，注重外在报酬的追求而忽略内在价值的重要，组织又无法为个体提供有效的归属感，将使人丧失人性道德的主体与自我反省的能力。由此可见，公共管理改革的过程中，面对传统政府组织所处的科技迅猛发展，挑战与问题凸显的现代环境，难以应对和有效解决层出不穷的现实问题。

3.公民素质的提升

从作为施政对象的最终个体——公民来看，学术意义上的公民探讨是将公民视为一个对其生活的社区、城市、国家有着强烈认同感的个体，从公共管理与公共政策的角度而言，一位积极的公民会主动地参与公共事务，乐意与他人建立友好的关系。也有学者论道，积极的公民认为在一个互助的体系中，帮助别人、为人服务就是帮助自己，在公共事务的处理上，他能提供有效率的、有创意的、弹性的、人性化的方式，虽然法律并未规定他负有这些义务，可是他坚持认为这就是他的责任。 也有学者进一步分析认为，[4]（P102－109）在自然的社会化状态中，从婴儿成长到成人的过程中，在社会中的人其发展的基本倾向是从被动到主动、从依赖到独立、从有限的行为范畴到较大的行为范畴、从志趣肤浅到志趣深刻、从短视近利到从长计议、从下属地位到平行地位或上级地位，这些人格的每一个侧面的发展，共同构成了更健全的成人人格的成长；相反的，在政府组织外在强压式的环境主导下，大多数组织中的个体对他们的工作都没什么自主权，他们被要求必须依赖、顺从，甚至他们的反应也受到限制。在这种环境中，个体正常的成长和发展机会受到束缚，这些挫折与苦闷对于个体的人格特质会产生负面的影响，影响良性的组织与个体互动。

4.公民参与的瓶颈与行政效率

一个成熟的政治体系是一个行政能力职业化、行政组织结构专业化、大众积极参与的体系。且这种参与还必须是主动的积极参与和对公共政策的理性回应。有学者认为，公民参与公共政策的制定过程，会增加民众对于政府政策的支持，但这些都必须建立在公民具备一定的热情与参政素质的基础上，必须促使社会可以培养出成熟理性、热忱积极、专业前瞻的个体，而这种因素的欠缺正是公共管理改革所必须面对的现实问题之一。

5.经济资源的弱化

从社会经济资源的创造者——企业的层面来看，单个企业与单个企业之间会形成资源丰富的网络群，单个社会组织的发展必须建立在组织之间界面整合的基础上。但问题在于实践中单个企业在互动的过程中，经常被认为彼此为其生存或发展的威胁，利润的导向与信息的失衡会使得企业领导层的协调难度增加，[5]（PP156-160）而此时传统意义上的政府组织却在市场中看不见的手的作用下倍感无从下手，丧失主动权。另一方面，激烈而无次序的竞争易导致企业之间实质的敌视与封闭，造成在环境变量不断变化的现实环境中丧失重要的商业机遇，弱化经济资本的社会整合。

二、公共管理改革视野下的社会组织的前沿探析

在公共管理改革面临着外部环境和内部结构的变化的过程中，社会组织作为一种传统行政管理主体之外的一种新的行政管理主体形式，成为公共管理改革的主要变量，在公共管理中发挥了越来越重要的作用。尤其是在我国经济体制转轨的背景下，公共管理改革呈现出以提高政府效率，缩小政府规模和放松规制为特点，社会组织等一些非政府的公共机构在公共管理改革中的作用尤其需要重视和研究。笔者认为，社会组织由于具有民间性、多元性、范围广泛性以及灵活性等特点，对从统治到治理的改革中，可以着重发挥以下六个方面的功能。

1.民意沟通与提升公共性

有效的社会组织和成熟的社会组织网络可以高效率地拉近政府与人民之间的距离，从而积极促使政府以更有效率和民主参与的精神来进行公共管理与公共政策活动。特别是社会组织提供了公共精神的创造与公共服务的途径，在与公共利益相关的活动上扮演了相当有效的媒介。西方现代公共管理的经验表明，一个社会能够透过社会组织持续的维护好公共利益，积极发展和达到公共目标，呈现出民意沟通的良性互动。[6]（PP39）尽管社会组织与公共部门相比，前者缺乏建立于公共权力之上的公权力支点，后者则依托于强大的公共权力基石，但两者的关系十分密切，从整个社会的角度而言，两者相辅相成的共同为促进社会福祉和公民生活的品质而分工合作，并在实践中既具有各自的独立性和自主性，又具有共同的公共性。

2.培养现代公民的素质

有学者曾经论述道，社会组织可以看做是人类的素质培育的媒介体，它的产品是治愈的病患、学到知识的小孩、和为自立、自强、自尊而努力的年轻人。从这个意义上讲，社会组织在公共管理改革中一个非常重要的基本功能就在于开发自我，或者可以理解为自我实现的营养剂。在公共管理改革的过程中，社会组织在实现开发自我的功能中，会形成公民自我成长社会化的现象。[7]（PP32－37）有学者进一步将其总结为，公民通过社会组织试着肯定和确定社会生活的各种角色，以成为受社会所接受的一个公民，并不断提升综合素质，努力实现自我。

具体而言，在参与社会组织的过程中，经由社会化的渐进过程，社会组织的成员把组织的价值观和规范内化于自我实现的过程之中，并学会了如何履行相应责任的组织内的义务。例如，现实生活中，在社会化的过程中，新成员逐渐地把自己和组织联系起来，并能区分成员与非成员，认识到在这一社会组织内组织成员资格的重要性，从而有效地达到组织价值的认同。这时，一种正式的批准成员资格的仪式，能增强个人对该团体及其价值观的认同和远景预期。值得指出的是，公共管理改革所必须面对的是公民人格的重新培育和塑造，公民责任及公民生活的建立，因此，在参与社会组织中的社会化过程中，社会组织能够有效地培养公民的综合素质和公民性人格。例如，社会组织中对于成员的培训、团体活动的一部分及日常团体成员的相互往来等等，都是社会组织对于个人人格、价值观、生活态度的社会化的过程。目前，全国上下都强调要建立学习型组织。所谓学习型组织，即是突出运用切实又符合需要的概念与方法，使得个人与组织通过这一概念和方法来增进双方都满意的成长与收获。学习型组织注重以人为本的基本导向，寻求建立人本人性的能够达到持续学习及终身学习目的的组织，使个人可在工作岗位上真正得到成长和自我实现。学习型组织中自我超越的修炼和理念，提供个人成长和学习的方法，随着自我超越的层次越高，个人越能持续地扩展其能力，在生活中去创造其真正想追求的目标。[8]（PP169－172）同样，在社会组织中的投入与学习，也具有上述的价值与功能，正如社会组织中能开放并时刻检视自我心智模式，视个人或组织的行动是探索情境的工具，并在个体具体的行动中着眼于未来再行动的反思，并在持续的学习与创新中，使个人的思考与行动合一，在各自分享远景的过程中以职业化的精神投入工作，以各种直接或间接的方式完成公民的人格素养与培育公民特质的社会化工程。由此可见，在公共管理改革的实践中，社会组织对培育现代公民的素质起着积极有效的推动作用。

3.激发社会与个体的潜能

从社会组织与企业等营利组织最显著不同点来看，营利组织所强调的优势往往着眼于比较优势，也就是说，企业等营利组织的优势在于与其它厂家生产的产品相比，更具有竞争或效率上的实质优势；[9]（P103－108）然而社会组织所强调的优势，则是一种与其它组织的价值观相比，更具有认同和价值感的优势。从激励的因素来看，成熟的社会组织中往往具有较为特殊的机制以吸引个体的加入和工作，这类激励因素不是单纯的薪水等直接的货币利益，或者说这种金钱的激励因素不是社会组织中主要的激励因素，他们是被一种自我实现和生活世界的动机或动力而吸引，这种动力与传统上市场经济中的金钱激励不同，在公共管理改革的过程中，这种动力可以称之为潜能性激励因素。

事实上，社会组织的一个重要的目标就在于不断优化社会大众的生活状况，提升公民社会的生活品质，因此，从这个意义上而言，作为社会组织的领导者，关键在于激发社会与个体的潜能，构建实现组织理想的原动力。具体而言，人因有理想而伟大，实现理想的过程也是最大化的激发社会与个体潜能的过程。投入于社会组织的各项工作中，可以使个人的潜能充分发挥，并且以个人潜能的发挥来促进社会的进步与提升。因为理想而激发出潜能可以使一个人在全神贯注中义无反顾地投入，其经验是开放性的，而非封闭性的，他较能清楚地感知个体内部或外在环境的任何刺激或影响，因此塑造出良好的认知能力和感受力。因此在公共管理改革的实践中，这类社会组织能够提供公民激发潜能、储备经验、实现理想的功能，有力地在协助个人激发潜能、实现理想的过程中培养出成熟、积极而充满活力的现代公民，从而达到进一步巩固公民社会并促使其持续健康发展的重要作用。

4.推进组织的全面发展

从社会组织整体发展的角度而言，社会组织的成员一般是基于共同的理想而结合，其互动行为是平等而民主的，对于外在环境的了解是深入的、彻底的，而社会组织的领导者往往更具民主式领导者的基本特征，在组织运行的过程中，组织成员对于领导者的指挥和工作安排是无条件的，是心悦诚服的，在这样的组织文化与氛围下，组织内的个体会自动自发地为组织目标去奉献，充分发挥社会组织小规模、人性化、地区性的功能，社会组织的这些特质与优点正可以有效地避免政府部门官僚体制的迟缓和低效，同时也对组织整体的全面发展产生深入而广泛的影响力。

从这个角度进行深入的探讨，可以进一步从资源依赖理论的观点来看社会组织的生存与发展，资源依赖理论的基本前提是组织并不是自给自足的，而是外力导向的体系，它必须从周边环境中获取生存所需的资源，进而与其互动交易的环境要素形成相互依赖的关系。[10]（PP62－65）因此， 组织的行为是受外在环境影响的，它必须能响应环境的某些要求。而所谓的组织环境，是由资源相互依赖的组织群体或团体所构成，处于此类组织中，一方面必须及时响应那些在环境中拥有重要资源的其它组织或团体的要求，其行为与活动处处受到外在组织权力发展状况的影响；另一方面，组织中的管理者也会试图运用各种策略来管理其与外在环境间的依赖关系，尽可能地减除环境影响中的不确定性，稳定其与外在环境之间的资源互换关系，以确保组织的持续发展，减少外在环境的负面冲击。

由此可见，如果以政府机构为代表的公共部门能够将社会组织纳入其公共政策运作的系统之中，社会组织可以扮演促进公共政策运作的多重角色，就公共政策的过程而言，从政策议题的挖掘与需求调研，到社会大众的广泛参与，充分讨论、政策规划、政策评估，社会组织都可以扮演公共政策的发掘者、公共服务提供者、公共政策的教育者、公共政策的倡导者、公共政策的执行者、公共政策的监督团体等广泛的角色。在公共管理改革的实践中，社会组织以上这些角色功能的发挥，在政府机构与社会组织等相辅相成的互动与整合运作中，正符合了资源依赖理论的内涵，可以充分运用各种策略来管理其与外在环境间的依赖关系，尽可能地减除环境的不确定性，进一步稳定其与外在环境间的资源互换关系，促使政府的公共服务职能得以有效的拓展和提升，优化公民社会中社会资源的整合能力。

5.强化公共政策能力

从对西方福利国家发展现状的反思来看，可以从一个崭新的角度思考社会组织如何取代国家官僚模式和市场竞争模式的福利供给角色，另一方面也可以从对民主政治本身的反思来思考社会组织在公共政策的过程中参与福利政策的制定与执行以及其所扮演的角色，我们在这其中都可以发现社会组织的积极功能，这一角度可以从社会组织形成的网络关系中展开分析。

因为社会组织的结社网络与公共参与不但提高了利益的汇集与表达的管道，同时灌输参与成员团结合作的习惯及公共的精神，塑造关心他人和积极互助的公民素质。在参与社会组织的生活的过程中，其成员的心灵在彼此互惠的影响下有效沟通。这一社会信任互助义务与互惠规范的公民习性的养成，正是强调社群主义的福利国家重要的文化与制度基础。

从另一方面而言，社会组织网络对于福利国家的重要性，不只是提供调解冲突、寻求双赢的公共参与空间，养成社会互助的公民习性；它也被认为能够改善当前福利国家所面对的效能问题。民间志愿组织，因为根植于具体的社会生活经验，对于社会的需求有较为详细的和正确的信息，因此如果他们能够介入参与政策形成与政策方案的规划，可以更有效的传达民众的确实需求。民间自愿组织所提供的信息是来自生活世界的实际知识，经验性的实际知识进入政策讨论的场域，可以改进决策的品质。政府与专家在拟定政策时，经常倾向技术性较强的观点。但是现代社会的管理牵涉到许多复杂的，相互关联的问题，专业性的知识有其局限性。来自日常生活的经验性知识，可以弥补专业知识的不足，使政策方案的效能，可以获得后适当的评估。另外，在社会服务的提供方面，由于其他民间志愿组织，比起客观上距离实际施政对象较远的政府官员，更能了解服务对象的特殊需要，而且，由于这些志愿组织本身就整合在社区的生活网络之中，他们更容易看到服务对象之间，以及不同需求之间的关联性。民间志愿组织的参与，使政府政策与福利服务更能贴近人民的日常生活需求，也使社区民众能在整合性的网络构成中，共同促进福利水准的提升。

实际上，以网络分析的研究方法源自人类学家对原始部落人际交往与权力关系的研究，而近年来已越来越多地被广泛的运用到组织研究的过程中。有学者认为，[11]（PP171－175）社会网络是指一群身份限定非常清晰的成员，透过一定的社会关系而联系在一起的组合。社会网络中强调许多人类的行为是在网络关系之中潜在的运行，在政策执行的过程中，政府机关要有良好的政策运送管道，这也是要依靠其对社会网络的掌握。政府机构如果能够善于运用在社会中的相关社会组织，形成一个有效的助力网络，将有助于政府政策运作及组织的强化。现代公私互动模式趋向于公私部门与民众共构生命的共同体。私部门不再只是依存于公部门之下的附合体，也不只是单纯地配合公部门，而是与公部门形成一种水平相容的互动关系。社会体制的经营由公部门与私部门相互主导，公私部门在整个社群的公共利益与公民社会的涵盖下，分别的担负起创造公益的责任。因此现代政府应该致力于助力网络的建构。即从个人的网络进入到团队、资源网络。因为在目前日新月异的社会条件下，没有一个组织能单独完成任务，即使能单独完成也可能没有效率，即使可能有效率，也可能完成的任务并不完全。

总的来看，除了对于社会组织在社会网络的助力功能之外，政府与民间机构过去的沟通经验也应该是考量的因素。换句话说，西方社会学家曾认为，社会组织可能不是只纯粹扮演前述制度失灵之中的补足角色，而可能在一个社会中有其特殊的、积极的定位与角色。因此社会组织纳入公共组织及社会体系之中不只对于公共管理改革和不断的完善有积极的推动作用，更在其它与之相配合的部门之间形成了一个润滑与制衡的角色，使整个社会达到更协调、更顺畅、整合力更强。

6.善用公共管理的交易成本

交易成本理论认为，组织的形成以及各种不同的组织形态，是因为受到交易成本的影响。从公共管理及其改革的层面分析，政府及其改革的意义也可以说就是为了要降低交易成本。[12]（P73－79）就这一理论层面的分析而言，政府等公共部门的工作也是通过与公民之间的交易契约完成。公共管理改革从这个角度与立场来看问题，公共部门所需要检讨的第一要务是：从事的公共管理与公共政策活动可不可能以更低的交易成本来完成。在政策的形成与执行中，牵涉到的各项交易成本与生产成本愈低，公共政策的形成与执行也愈容易成功。政府的许多政策之所以难有较大成效，交易成本是一个关键因素。为了创造一个低交易成本的交易环境，构建社会组织与政府协力运作的民主行政，充分结合政府与公民社会的力量，进一步提升政府的效率性与民主性，也有助于进一步降低公共政策过程中的交易成本。在这样一个讲求共赢、互惠互利、资源整合的时代，以政府为代表的公共部门必须具备高超的素质涵养及能力，跨出本部门的狭窄领域与思维，充分与社会组织结合，有效地将民间组织的资源，充分发挥其特色并加以整合运用，在资源整合中才能实现公共管理功能的超越，推动公共管理改革的深入开展。

[1]Alan C.Lsaak,1985 Scope and Methods of Political Science 4tb Edition[M]Homewood,IL:Dorsepress.

[2]Ancona,Deborah et al.1996 The “New” Organigation.In Managing for the Future:Organizational Behavior and Processes. [M]South-Western College Publishing

[3]Perry (ed.)1993 Public Management:The State of Art.[M]San Francisco:Jossey-Bass Publishers.

[4]Ancona,Deborah et al.1996 The“New” Organigation.In Managing for the Future:Organizational Behavior and Processes. [M]South-Western College Publishing.

[5]Alan C.Lsaak,1985 Scope and Methods of Political Science 4tb Edition[M]Homewood,IL:Dorsepress.

[6]Charles A.Lave and James&March 1975 An Introduction to Model in the Social Sci[M]New York:Jarper and Row.

[7]Denhardt Rosebloom.1993 Theories of Public Organization(2nd ed.)[M]CA:Brooks.cole..

[8]Kiel,DouglasL.1994 Managing Chaosand Complexity in Government:A New Paradigm for Managing Change,Innovation,and Organizational Renewal.[M]San Francisco,CA:Jossey-Bass,Inc,

[9]Bozeman ,B.1993 “Introduction: Two Concept of PublicManagement”,In J.L.Perry (ed.)PublicManagement:The State of Art.[M]San Francisco:Jossey-Bass Publishers.

[10]Denhardt,R..1993 Theory of Public Organization.2nd ed.,[M]CA:Brooks.Cole. CharlesA.Lave and James &March 1975 An Introduction to Model in the Social Sci New York:Jarper and Row.

[11]Alan C.Lsaak,1985 Scope and Methods of Political Science 4tb Edition[M]Homewood,IL:Dorsepress.

[12]Charles A.Lave and James&March 1975 An Introduction to Model in the Social Sci[M]New York:Jarper and Row.

[责任编辑 缪开金]

On the Public Administration Reform’s Difficulty and the Social Organization’s Front Search under the International Vision

WU Tao
（China Executive Leadership Academy Pudong，Shanghai 201204,China）

In raises the government efficiency,reduces the government scale and the relaxation rules and regulations for in the characteristic global public administration reform,the Social organization starts in this globalized,in the informationization reform to play more and more vital role.In the international vision,carries on forward-looking on the Social organization searches analyzes,urgent needs relates under the Social organization and the international field of vision public administration reform,carries on the multiple perspectives and the multi-way theoretical analysis.This article plans under the discussion international field of vision in the public administration reform difficult position,the tracing overseas related research’s most recent development,take the resources conformity,the citizen participation and the community policy carries on the forward-looking as under the master line to public administration reform field of vision Social organization’s function analysis:Including the public opinion communication and promotion public,raise the modern citizen’s quality,the stimulation society and the individual potential,the advancement organization’s full scale development,strengthened community policy ability,makes good use of the public administration the transaction cost and so on.

international vision;public administration reform;social organization

D035

A

1674-0955（2010）05-0097-06

2010-04-28

本文系国家社会科学基金项目《社会组织化发展与公共管理改革》阶段性研究成果

吴 涛（1981－），男，安徽合肥人，中国浦东干部学院研究室教师，华东师范大学博士生，上海市领导科学学会理事。