加强基层服务平台建设实现基本公共服务均等化——关于基层劳动就业社会保障公共服务平台建设的调查与思考

孙宝树

党中央、国务院高度重视以改善民生为核心的社会事业发展，做出相关重大战略部署，出台一系列政策措施。特别是近年来在劳动就业和社会保障方面，政策出台之密集、措施力度之大、群众受惠之多，是前所未有的。这是贯彻落实科学发展观的重要任务，是全面建设小康社会的迫切要求，也是转变经济发展方式的重要途径。落实好中央决策，关键在基层，重点是抓紧建立健全基层公共服务平台，为人民群众提供享受基本公共服务的路径和载体，努力实现面向城乡群众的基本公共服务均等化。胡锦涛总书记明确指出，要完善社会保障公共服务管理平台，加快推进公共服务设施和服务网络建设，早日实现社会保障全国一卡通﹝引自2009年5月22日胡锦涛总书记在中央政治局社会保障专题集体学习时的讲话﹞。温家宝总理强调，要加强基层就业服务平台和队伍建设，充分发挥对促进就业的积极作用﹝引自2009年6月3日，温家宝总理在国务院第67次常务会议上的讲话﹞。为贯彻

中央领导指示精神，去年以来，我牵头组织了一系列调查研究和专题研究活动，并组织了全系统的调查统计，基本上摸清了底数，发现了存在的问题，初步形成了加强基层劳动就业社会保障公共服务平台建设的思路。总体感觉是：基层劳动就业社会保障公共服务平台在保障和改善民生方面正在发挥不可或缺的重要作用，但制约其发挥作用的问题仍然突出，切实加强基层劳动就业社会保障公共服务平台建设刻不容缓。

一、基层劳动就业社会保障公共服务平台正在发挥着越来越重要的作用

经过多年的发展，基层劳动就业社会保障公共服务体系已初步形成。根据调查统计，2009年全国县级以下（不含县级）街道（社区）、乡镇（村）劳动就业和社会保障综合性服务机构，共有19.7万个，实有工作人员37.6万人。其中，街道机构8800个，占全国街道总数的92%；乡镇机构3.1万个，占乡镇总数的89%。同时，在社区和行政村，少数还设立了工作点，多数聘用工作人员开展了相关服务工作。目前，聘用工作人员的社区4.6万个，占全国社区总数的78%；聘用工作人员的行政村11.2万个，占行政村总数的36%。近年来，基层服务平台认真履行职责，树立以人为本的服务理念，坚决落实党和政府的各项就业和社会保障政策，为完成中央确定的就业再就业目标任务、保持就业局势的基本稳定、加快推进社会保障事业发展发挥了不可替代的重要作用，奋战在基层一线的劳动就业社会保障服务工作者已经成为一支保障和改善民生的重要队伍。主要表现在：

（一）促进城乡劳动者实现就业

基层服务平台承担着提供就业信息、开展就业创业服务、实施就业援助等重要工作。近年来，各地街道（社区）服务机构认真贯彻促进和扶持就业的各项政策措施，普遍开展了创建充分就业社区活动，通过摸清居民就业状况，开发公益性岗位，落实税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等政策，帮助困难群众实现了就业。在援助下岗失业人员、“4050”人员和零就业家庭方面，建立了动态管理、动态援助的工作机制，使他们充分体会到党和政府惠民政策的温暖。每年都有100多万就业困难人员通过街道 （社区）服务机构的努力获得就业岗位。截至2009年底，全国已累计援助零就业家庭106.6万户。乡镇（村）服务机构在转移农村富余劳动力，为农民工服务方面发挥了重要作用。特别是去年以来，为应对国际金融危机影响，乡镇和村级服务平台积极落实促进农民工就业的政策措施，收集和发布岗位信息，大力开展有组织的外出就业和就地就近就业，协助开展职业培训工作，确保了返乡农民工的基本稳定。同时，还对返乡农民工进行大规模摸底调查，及时提供了第一手统计数据，为党和国家进行科学的宏观调控提供了依据。2009年，在受到国际金融危机严重冲击的情况下，全国新增城镇就业人数超过1100万人，高校毕业生当年就业率达到86%，城镇登记失业率控制在4.3%以内。稳住了就业局势，就为“保增长、保民生、保稳定”的大局作出了重要贡献。预计到2010年末，五年内全国将实现新增城镇就业5000万人﹝“十一五”规划提出五年内全国新增城镇就业人数指标为4500万人﹞，农村富余劳动力转移就业4500万人，城镇登记失业率控制在4.3%以下，从而全面完成“十一五”规划提出的发展目标。这些闪亮的成就，无不浸透着基层公共服务平台工作人员的辛劳和汗水。

（二）社会保障服务功能日益增强

近年来，各地基层服务机构认真落实国家社会保障政策，开展社会保障服务，有力地推动了社会保障覆盖范围的迅速扩大、基金收入的持续增长和待遇水平的稳步提高。截至2009年底，五项社会保险参保接近10亿人次。其中，城镇医疗保险参保超过4亿人，当年新增8000多万人，提前一年实现基本医保制度对城乡居民的全覆盖。街道社区服务平台具体承担了居民医保的政策宣传、参保登记等大量基础性工作，保证了居民医保的全面启动和实施。乡镇（村）服务机构和工作人员具体承担了新农保经办工作。在开展新农保试点的地方，基层工作人员加班加点，为参保农民提供方便快捷的服务，确保符合条件的农民按时足额拿到养老金。目前，在全国320个试点县和4个直辖市，已有1314万农村老人按月领取养老金，参保缴费人数达到3620万人﹝截至2010年2月份统计数据﹞。此外，城市社区服务机构还具体承担了3879万企业退休人员纳入社区管理服务工作，社会化管理率达到75.2%﹝截至2009年末统计数据﹞，服务水平稳步提高，减轻了企业的社会事务负担。

（三）协调劳动关系功能逐步显现

2007年以来，一些地区将劳动关系协调工作推进到街道（社区）、乡镇，以基层劳动就业社会保障公共服务平台为依托，扩展协调劳动关系职能。据不完全统计，全国约16%的街道乡镇设立了劳动保障监察机构，配备专兼职监察员、协管员、联络员约2000万人。建立乡镇街道劳动争议调解组织1.6万个，有专兼职劳动争议调解工作人员3.1万人。基层服务机构通过进百家门、知百家情，了解中小企业劳动用工情况，指导企业与职工签订劳动合同，开展劳动用工备案，调解劳动纠纷，协助开展劳动保障监察。特别是在开展全国整治非法用工打击违法犯罪、清理整顿人力资源市场秩序、农民工工资支付情况等专项检查中，劳动保障监察协管员发挥贴近基层、贴近企业，熟悉辖区情况的优势，配合专职监察员深入辖区内各类用人单位，对非法用工、非法职介、不签订劳动合同、拖欠工资等违法行为进行了及时有效的处理。劳动争议基层调解组织注重发挥预防疏导作用，柔性处理了大量劳动争议，已成为解决劳动纠纷的重要力量。“十一五”时期的前4年，全国各级劳动争议仲裁机构共受理劳动争议案件达204万件，涉及劳动者354万人；劳动保障监察机构检查用人单位644万户次，查处各类涉及劳动保障的违法案件170万件，为2800多万劳动者追讨工资292亿元，会同相关部门取缔非法职业中介3.1万户。这其中，基层公共服务平台及其工作人员做出了很大的贡献。

（四）积极开展政策宣传

基层服务机构贴近群众、覆盖面广，是开展就业和社会保障政策宣传咨询的重要载体，也是群众了解政策的重要渠道。近年来，各地积极发挥窗口作用，采取多种方式，宣传有关政策和办事流程，方便群众办事，使党和国家的劳动就业社会保障政策进家入户、深入人心，有力地推动了政策的贯彻落实。2009年底养老保险关系转续办法出台，沿海地区基层服务机构在极短的时间内作了大量宣传、说明、解释工作，保证了新政策平稳顺利实施。许多基层服务机构通过设置多媒体查询机、播放政策宣传光盘、印发政策宣传册、张贴宣传画等，通过耐心细致地宣讲政策，答疑释惑，使群众更加了解并支持、配合做好工作，自觉维护自己的权益。通过开展主题宣传、文艺表演、宣传车巡游、公益广告、街头宣传、悬挂横幅标语等多种方式，积极开展群众喜闻乐见的宣传活动，提高了宣传的吸引力和感染力。

二、制约基层公共服务平台发展的问题依然突出

随着劳动就业社会保障工作业务领域逐步扩大，特别是在就业方式多样化和劳动关系复杂化的情况下，就业服务和社保经办服务面临许多新情况新问题，新的职责任务不断增加，基层公共服务工作范围日益扩展、工作任务逐年加重。近年来，灵活就业人员参保、城镇居民医保等工作全面铺开，困难群众就业难度日益加大，社保参保人数成倍增长，就业服务项目不断增多。随着养老、医疗保险关系转续政策的实施，对基层服务机构的管理深度也提出了新要求。面对这些情况，基层公共服务体系建设相对滞后的矛盾更加突出，多数地区的基层服务工作明显不适应，成为制约事业发展的瓶颈。

（一）部分地区基层劳动就业社会保障服务机构缺失

目前基层服务机构不健全的问题仍然十分突出，10%左右的街道和乡镇至今未建立劳动就业社会保障机构，没有机构管事，服务工作无从开展。特别是在社区和村一级，仍有20%以上的社区、60%以上的行政村尚未建立工作点，未聘用相关工作人员，没有人负责办事。这些地区已成为劳动就业社会保障公共服务的盲点，国家的政策难以得到较好的落实，群众的权益得不到有效保障。

（二）机构性质定位和管理体制尚不明确

已有的乡镇街道管理服务机构，相当一部分没有确定机构性质，它们既不是事业单位，也不是企业，处于定位模糊状态。工作人员配置中，既有公务员，也有事业单位编制人员，但大多数为编制外聘用人员。在管理体制方面，多数采用属地管理，也有相当部分属于县级派出机构。社区和行政村多数采用聘用专兼职协管员的方式开展工作。与此相联系，日常工作经费和工作人员的工资往往没有正常的列支渠道，工资待遇整体偏低，队伍不稳定，人员流失现象较多，工作积极性受到影响。

（三）基层工作人员数量和素质不适应要求

近年来，基层服务对象规模不断扩大，任务不断增加，从2003年起，落实就业政策、开展就业援助、实施就业统计的大量工作都由街道（乡镇）、社区两级承担；养老保险参保人数从1.16亿人增加到2.4亿人，医疗保险从1.1亿人增加到4亿人；服务方式也发生了很大变化，从主要面对用人单位和企业职工逐步转向为面对城乡所有居民服务。今后一个时期，新农保试点工作将逐步扩大，服务对象将大规模增加。上述就业和社会保障工作必须进家入户，做到每一个人头。任务越来越重，压力越来越大，但是，长期以来，基层劳动就业社会保障工作力量增长缓慢，工作人员超负荷工作，疲于应付。在中西部许多地方，不管任务增加了多少，街道和乡镇长期只有2-3个工作人员，社区和村也就1个人，而且身兼数职的情况比较普遍。同时，基层多数工作人员都不具备接受专业训练的经历，文化素质也不高。最近，各地在准备新农保试点过程中，由于多数地区乡镇机构社保服务力量薄弱，面对大量的基础性工作，开展工作非常困难。

（四）服务手段落后

面对频繁流动的就业群体，数以亿计、时常变动的参保个人，而且还要保证终生准确记录和结算支付，现有的管理服务手段和能力都明显不足，不适应为群众提供高效便捷服务的需要。由于信息系统覆盖有限，一些地区社会保险信息网络尚未连接到街道，连接到乡镇的更少。就业服务系统网络也只覆盖不到一半的街道，社区、乡镇基本未覆盖，行政村几乎没有联网。在这种情况下，这些地区基层的业务办理仍然依靠手工操作，难以掌握和上传动态信息，不仅工作量大、效率低，而且准确性差、监管难，实时服务跟不上，许多事务都集中到县里甚至市里，群众只得多跑腿，用人单位和群众的意见都比较大。同时，许多基层机构还没有固定的公共服务和办公场所（其中，街道约20%、乡镇约30%、社区约20%、行政村50%）。不少机构也只有一间20平米左右的房间，还与其他服务项目混同使用，档案资料管理比较乱，丢失资料时有发生，连自身的日常办公都成问题，也就更难以做到为群众提供有效服务。

（五）劳动关系协调、劳动保障监察和劳动争议调解力量薄弱

当前，一些用人单位尤其是在城乡结合部和乡镇的中小企业存在违反劳动保障法律法规的行为，劳动者的利益受到侵害，由此引发的群体性突发事件时有发生，影响了社会的和谐稳定。街道（社区）和乡镇是中小企业的集聚地，是发展和谐劳动关系的前沿阵地。但是，目前各地多数基层服务机构没有劳动关系协调职能，更缺乏协调劳动关系的工作力量，不利于从源头上预防和化解劳动关系矛盾和纠纷。同时，由于劳动关系协调、劳动监察执法和劳动争议调解仲裁力量主要集中在县级以上，极不适应在基层协调和化解劳动关系矛盾的新要求。基层劳动关系协调力量和劳动保障监察执法力量与监管的用工单位和劳动者的数量严重不相匹配，监管的触角难以延伸到社会组织的最末端，致使基层一些违法行为得不到及时发现和有效纠正，常被媒体和公众指责其“不作为”。面对不断上升的劳动争议案件，由于基层调解组织数量少、正规化程度低，致使大量的劳动争议转化为县级以上的仲裁办案，仲裁机构不堪重负，许多案件久拖不决，个别的矛盾激化，演变为群体性事件。

三、加快基层劳动就业社会保障服务平台建设的思考和建议

结合调查研究情况，对于加强基层劳动就业和社会保障公共服务平台建设，主要有以下几点思考和建议：

（一）加强机构建设

建议编制部门专题研究基层劳动就业社会保障公共服务机构建设，明确街道和乡镇工作人员配备原则和标准，合理确定人员编制，明确机构的社会公益服务事业单位性质，纳入全额预算事业单位管理。

（二）整合资源，强化服务功能

已经建立街道、乡镇公共服务平台的地区，要进一步整合资源，强化服务功能，逐步增加和健全劳动关系协调、劳动争议调解、劳动保障监察、人事人才、失业登记、职业培训、劳务输出、农民工维权等服务功能，并进一步规范服务流程，提高服务水平。有条件的地区，还可以增加计划生育等方面的服务功能。尚未建立街道、乡镇公共服务平台的地区，要抓紧推进，并在建设过程中注意整体设计，统一推进。社区和行政村主要通过政府购买服务等方式，建立健全服务站点。

（三）纳入国家规划项目

建议国家发展改革部门将基层劳动就业社会保障公共服务体系建设纳入国家“十二五”规划纲要，作为国家统一组织实施的基本建设项目，统一规划设计、统一组织建设，主要由由省级财政安排建设资金，中央对中西部地区给予60%的资金补助。同时，在制定和实施金保工程﹝即全国劳动就业社会保障信息系统的总称，包括社会保险和劳动力市场两大主要系统，由市、省、中央三层数据分布和网络管理结构组成，具备业务经办、公共服务、基金监管、决策支持四大功能﹞二期项目过程中，增加投资规模，加大对基层信息化建设的支持力度。

（四）建立经费保障机制

建议各地财政部门将基层就业服务、社会保险、劳动关系协调、劳动保障监察、劳动争议仲裁等方面的工作经费、人员经费等全额纳入同级财政预算，保证经费来源。同时，中央财政给予一定的资金扶持，支持基层通过政府购买服务等方式公开招聘社区和行政村所需的工作人员。

（五）加强考核评估

建议各级政府将基层劳动就业社会保障公共服务体系纳入重要议事日程，制定工作方案，明确工作职责，量化目标要求，纳入政绩考核，切实落实责任。各级人力资源和社会保障部门，特别是县级人力资源和社会保障部门，要切实加强对基层公共服务平台及其工作人员的业务指导，加大岗位培训力度，不断提高工作人员业务素质、操作技能和服务水平。深入开展创建优质服务窗口活动，加强基础管理，规范工作人员行为，强化服务意识。建立考核奖励机制，发挥先进典型的示范带动作用，激发工作人员的积极性。