“三农”问题现象、危害及其解决方案

周 毅,徐 静

(1.中国科学院,北京 100088;2.中央社会主义学院,北京 100081)

“三农”问题现象、危害及其解决方案

周 毅1,徐 静2

(1.中国科学院,北京 100088;2.中央社会主义学院,北京 100081)

“三农问题”特指中国的农村、农业和农民问题,核心问题是农民问题,具体表现在农民利益严重受损、农业生产效率低下、农村面貌落后。这既是国际超级难题,又是中国城市化首要问题,后果危害严重。解决“三农”问题的有效途径是,进行体制创新,合理调整结构,推进城乡统筹发展,走城乡一体化的人口城市化道路,完善“农民工”社会养老保险制度,建立公正、公平的法制秩序,倡导“民生”、“民权”、“民主”。

“三农”问题;现象;危害;解决方案

一、“三农”问题的含义和现象

“三农”指农村、农业和农民。“三农问题”特指中国的农村、农业和农民问题,集中表现为“农民贫困、农村凋敝、农业萎缩”导致的社会问题。解决“三农问题”,其实质是解决农民增收、农业增长、农村稳定,是关系我国近 14亿人口的国计民生大问题。“三农问题”表现具体描述如下。

(一)农民利益严重受损

农民问题是“三农问题”的核心问题。

第一,农民收入增长缓慢。不合理的户籍制度产生人身依附关系,忽视农民利益,排斥农民分享城市改革成果。美国农民人均年收入 10万美元,高于国内人均 5万美元水平;1997年至 2009年,中国农民人均纯收入年均仅增长 4.0%,比 1979年至 1996年年均增长 16.0%回落 12%,呈逐年下降趋势,远低于全国平均水平。

第二,“三无”农民处境艰难。农民难以同城市居民享受平等的基本公共产品。例如,城里孩子接受义务教育由国家承担经费,而农村却由农民自己承担经费,不公平的政策导致中国的文盲、半文盲主要分布在农村,使得农民就业更加困难。再如,大中城市随意扩大面积,征用农村土地,农民被迫失去赖以生存的田地,沦为公开失业。目前,我国失地农民逾2000万。全国享受最低生活保障线的群体中,约有20%是失地农民,成为“种田无地,上班无岗,低保无份”的“三无”人员,生活处境艰难。在国债资金使用方面,对比城市与农村:近五年国家在 6600亿元的国债中,仅为农、林、水等安排建设资金 2800亿元,而其中真正用于农业、农村的资金则更少。农产品价格持续下跌,乡镇企业吸纳劳动力能力下降,农民收入增速下滑。

第三,“农民工”边缘化。“农民工”是一个带有歧视性的自相矛盾的称谓,是指有农村户口和承包的土地,但离开户籍所在地,带着“黑户”身份从事非农产业的“边缘人”,是一个权益容易受到侵害的弱势群体。“农民工问题”是指农民进城从事非农工作,为所向往的城市作出贡献,却未被城市认同接纳改变农民身份,游离于产业边缘、城乡边缘、体制边缘和主流社会之外,由此所产生一系列的社会问题[1]。在城乡二元格局下,“农民工”与市民的劳动就业及社会保障制度界限分明,“农民工”具有城乡双重属性,虽然实现职业转变和地域转移,但缺乏身份、生活方式和市民素质的转变,只是“准城市(化)人口”。“农民工”多集中于劳动密集型行业,所从事的往往是脏、累、险、重粗活,工作量大,强度高,劳动时间长,环境艰苦,流动性强,安全条件差。工资低,拖欠现象严重;职业病和工伤事故多;培训就业、子女上学、生活居住等方面困难重重;经济、政治、文化权益缺乏社会保障,易引发社会矛盾。

(二)农业生产效率低下

农业问题集中表现为农民种田效益低,产业化程度低,农产品短缺,劳动资源严重浪费,农民权利难以保障。

第一,农业生产疲软局面积重难返。农业资源流失,农村市场份额下降,农产品不适应市场需求矛盾突出。自中国加入世界贸易组织后,农业面临更加严峻的压力与挑战。中国农业就业人口约占全部就业人数的 50%,生产产值约占国内 GDP的 15%～17%;美国农业劳动力仅有 350多万,占全部就业人数的 3%,生产产值约占美国国内 GDP的 10%。中国人均可耕地远低于美国,用稀缺的土地资源生产价值不高的产品值得商榷。

第二,农业生产方式及其组织形式落后。随着经济和社会持续变革,家庭联产承包责任制越来越不适应现代化大生产的需要,其自身缺陷和弱点不断暴露。一是组织形式松散,产业结构调整缺乏刚性。二是资源配置分散,生产资料浪费严重。三是信息流转不畅,农产品科技含量低。四是集体经济薄弱,基础设施建设滞后。

第三,生产力及其农业要素结构落后。一是劳动手段落后。传统农业生产工具沿袭至今,仍占据主体地位,现代化农业机械普及率低。二是劳动对象落后。土地产权不明晰,不能按比较优势实现自由转移,使农业难以在土地优化重组基础上规模经营。三是农民在工业化和城市化过程中,没有合理补偿的合法权利,农民利益受到侵害,以土地为基础和依托的农业发展受到土地产权限制。四是农业劳动者素质较低。

(三)农村面貌落后

农村问题集中表现为农村面貌落后,经济贫困,卫生环境差,社会治安乱,文化教育条件差,农村公共产品总量不足、结构失衡、渠道分散等问题突出。农村落后于城市的局面仍未得到根本改观,城乡差距扩大,对整个国民经济负面影响深重,与建设和谐社会目标不相适应,主要表现在四个“错位”[2]。

第一,贡献与受益错位。据统计,仅 2004年至2009年,农业各税为国家财政累计增加收入 8058.9亿元。但由于公共产品供给上的城乡差别政策,农村公共产品主要靠农民自筹解决,造成城乡公共产品供给水平的巨大差异。占全国总人口近 60%的农村居民仅享用 20%左右的医疗卫生资源,农村中学生享受到的国家中学教育经费仅占 38%,城乡社会保障覆盖率之比高达 22∶1。

第二,需求与供给错位。农村公共产品的供给,大多由各级政府按照自己的意愿提供,农民缺少实质性参与,导致供给与需求脱节,严重影响供给效益。2008年,农村居民消费支出中增幅最大的是交通和通讯,其次是医疗卫生。这说明,农民对交通道路、医疗卫生的公共产品需求增长很快。但在实际供给中,在全国 104.3万公里的沙石路面、土路面及无路面土路中,农村竟占有 88.5%的比重;农村每千人拥有的病床数仅为城市的 32.9%。

第三,财权与事权错位。农村中本应由政府提供的公共产品,往往以农民为主承担。乡镇财政不堪重负,村级负担过重。

第四,政府职能与市场功能错位。部门分割、职能交叉的格局未得到根本改变,重经济管理、轻社会服务的思想严重,公共服务职能尚未全面履行,政府越位与缺位并存。

二、“三农”问题的危害

“三农”问题既是国际超级难题,又是中国城市化的首要问题。其危害严重:造成农业危机,铸酿社会问题,影响政治稳定,引起社会动荡,扩大城乡贫富悬殊,加重就业压力,延缓城市化进程,制约和谐社会建设。

(一)国际难题

“三农”问题,并非中国特有的历史难题,是世界上发展中国家、新兴工业化国家甚至发达国家都面临的国际难题。我国作为发展中的农业大国问题更多,解决难度更大。近半个世纪以来,由于普遍的“工业和城市”倾向,使原本属于弱势产业和弱势群体的“三农”问题更为棘手,甚至酿成农业危机。印度就曾在高速推进工业化中同时发动“绿色革命”,采取扶持小农政策,以解决农业和粮食不足问题,在甘地总理任期内卓有成效。韩国曾大力推行“新农村发展运动”,日本和法国的农业高补贴也尽人皆知。中国多年来为解决“三农”问题苦心积虑,从大搞农田基本建设、推广水稻杂交到“农业八字宪法”,不断调整生产关系,由互助组到合作社,再到人民公社,然而收效甚微。

(二)影响政治稳定

历代封建王朝都是由农民起义推翻的,当代一些落后国家政权不稳大都与“三农”问题、吃饭问题直接相关。“三农”问题过去是中国革命的根本问题,现在也是现代化建设的根本问题。由于农村人口占中国总人口的 3/4,因此,其生活状况体现全国总体人口生活状况,农业发展直接影响国民经济发展,是实现现代化的最大挑战。

(三)导致社会问题

自改革开放以来,农村实行统分结合的家庭联产承包责任制,推动了农村产业化进程,同时,中国农业产品开始面对外国农业大国竞争,单一的家庭生产单位无力进行市场竞争,第一次出现农民“手里有粮卖不出”的现象。邓小平南巡讲话后,中国经济起飞,与同期总体经济发展相比,第一产业发展程度远不及第二、第三产业的发展。农业人口过多导致生产能力过剩,农民种田效益低,投入减少,农业生产积极性下降,商品化需求不足,人均占有资源过少,制约收入增长,加剧土地兼并,迫使大量农民工群体为了谋生向城市流动、聚集,引发“民工潮”。但城市难以提供足够的就业岗位,人口基数庞大导致沉重的财政压力,形成恶性循环,从而使“三农问题”扩大为全国性社会问题。一波未平,一波又起。“民工潮”尚未平息,“民工荒”问题又在 21世纪初期浮出水面。

(四)扩大城乡贫富悬殊

据国家统计局等 11个部委抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构 16个,158人,超过正常编制 3倍;平均每个乡镇下属单位 19个,290余人。严重超编的吃饭人头给农民带来沉重压力,一部分政府机关背上沉重债务,入不敷出,是农村滥收费的根源之一。另据国家统计局公报,2008年中国大陆城镇居民人均可支配收入 15800元,农村人均纯收入 4700元,二者比例为3.33:1(2006年为 3.28:1);而 1985年城镇居民人均工资 690元,农村人均纯收入 397元,二者差距为1.74:1, 24年间城乡收入差距扩大 85%。农村基尼系数由1978年的 0.2124扩大到 2009年的 0.3361,增幅过快,远远大于城市的增幅(0.16～0.295)。

(五)加重就业压力

据测算,中国的土地最多只需要 1亿农业劳动力,而目前农村劳动力约有 5.5亿,以吸收 1.2亿计,依旧有近 3亿剩余劳动力。以目前人口增长速度和提供的劳动机会来计算,至少在 40年后,依然面临劳动力过剩、就业压力沉重的问题。农村无法消化众多的劳动力,只能向城镇转移,因此,如何解决 3亿农业剩余劳动力与日俱增的就业压力问题,成为中国人口城市化面临的难题。

(六)动摇经济基础

“三农”问题是制约国民经济全局性的问题。农业仍是我国国民经济基础,也是工业化和人口城市化的基础,马克思指出:“超越于劳动者个人需要的农业劳动生产率,是一切社会的基础。”[3]显然,如果农业和农村不能提供足够粮食、棉花等基本生活资料,那么,工人无法做工,城市居民也难以从事非农产业,工业化和人口城市化则是空谈。

(七)延缓城市化进程

农业问题是改革开放前制约人口城市化的基本因素。一方面,粮食及其他农产品短缺限制农业人口转化和城镇人口增长;另一方面,通过工农产品“剪刀差”,农业为工业化提供资金积累,农业剩余多寡影响到工业投入和工业化进程,进而影响城市化进程。自1958年开始的三年“大跃进”,工业和城市膨胀,接着三年自然灾害,农业减产欠收,工业立即下马,整个经济负增长,城市人口“上山下乡”,五年缓不过劲,教训深刻。改革开放后,农业对城市化制约因素减弱,农业快速增长是 20世纪 80年代以来城市化快速推进的动因,特别是 20世纪 90年代后,中国经济发展阶段发生变化,工业化依靠工业自身积累,人口城市化由此走出农业发展制约阶段。用占世界 7%的耕地养活占世界21%的人口,30年间中国人口增加2.7亿,人均粮食占有量却从 300千克增加到 400千克,解决了近 14亿人口的温饱问题,而且保证工业发展。如果没有农业支撑,工业化和城市化则难以发展。

(八)制约和谐社会建设

我国农业生产力落后,劳动生产率低,农民收入偏少,农村购买力弱,国内需求不足,“三农”问题和农业基础问题远未解决。必须清醒地认识到,没有农民的和谐,就没有全国人民的和谐;没有农村现代化,就没有国家现代化。“三农”问题是建设和谐社会的重点和难点。

三、“三农”问题的解决方案

打破城乡二元体制,摒弃城乡分割的发展思路,突破就城市化论城市化、就“三农”论“三农”的片面做法,将加快城市化进程和解决“三农”问题有机结合,走城乡一体化的人口城市化道路,实施农村工业化和城市 (镇)化,使农业和农村剩余劳动力转向城镇和城市及第二、第三产业。从制度和结构两个层面入手,推进制度再造和结构转变,建立公正、公平的法制秩序。

(一)推进城乡一体化的人口城市化道路

第一,城乡一体化既非推行城乡一样化,也不是把所有农村都变成城市,更不是使城市再恢复为农村,而是要逐步改变城乡二元结构,使广大农村地区的群众与城市居民共享现代文明成果,改善环境,提高生活质量。

第二,城乡一体化是人口城市化发展的高级阶段,不可能一蹴而就。城市发展不平衡,农村发展也不平衡。发达地区的城市和农村,其现代化程度高于欠发达地区。如珠江三角洲和长江三角洲就是城乡一体化的范例。目前,上海郊区国内生产总值占到上海的1/3,工业产值更占到 1/2左右。张江高科技园区、安亭汽车城、宝钢及漕泾化学工业区等上海四大工业基地,都布局在郊区。效区的城、镇、村交叉其间,城市贴进农村,农村紧靠城市,形成城乡一体化格局。广州有 193个“城中村”,“村文化”与“都市文明”相融。小城镇的城乡一体化,更为生动和具体。浙江省义乌市,以小商品城闻名于世。1988年设义乌市,到 2009年,城区已发展到 40万人,构成一个中心和三个副中心的网络式城镇体系。1998年至 2009年,义乌市每年投入城市基础设施建设资金 20多亿元。建成中心城区至各镇、镇与镇之间的快速通道,形成“十分钟经济圈”,城市辐射功能日益增强,城市化已形成由点到面、由城区向农村扩展的趋势。

第三,城乡一体化的人口城市化道路,是以城乡协调发展为目标,以体制和政策的城乡统筹为基础,切实纠正城市偏向和财政偏向,给农民以公平的国民待遇、自由的发展空间,建立地位平等、共同进步的城乡社会经济发展新格局。“三农”发展与城市发展结合的城乡互动、城乡交融的人口城市化进程,是大量农民变市民、人民收入不断提高、生活质量日益改善的过程,也是城乡互动的现代化过程。

(二)合理调整结构

逐步调整产业结构、就业结构和城乡结构。伴随产业结构变化,农业在整个国家经济中所占比重越来越小;伴随就业结构变化,农民在整个社会劳动者总量中所占比重也越来越少,从非农产业中取得的收入与日俱增;伴随社会结构变化,农村社区日益向城镇社区转变。

第一,大力推动城市建设,加快城市经济结构调整,优化非农业经济产业结构,实现资源优化配置。

第二,引导农村剩余劳动力合理有序流动,加快集中向城镇和第二、第三产业转移,从创造有效的就业岗位和农村人均资源占有量两个方面提高收入。推动农村土地相对集中,为农业专业化和规模化经营提供基本条件,从而降低农业生产成本,提高农业劳动生产率。

第三,扩大城市对农产品需求,为农产品提供广阔市场,拉动农业向商品化和市场化发展,促进自给性农业向市场性农业转化,推动农产品生产优质化,促进农业生产结构高级化。一是推进农业结构调整,发展优势产业。二是增加对农业和农村投入,包括良种基地建设、农田水利投入、农业科技成果推广、农民技术培养等,降低加入世贸后农业风险。三是深化粮棉流通体制改革,积极推行“公司 +农户”模式,农民按订单安心生产,公司负责销售。

(三)进行体制创新

第一,深化户籍制度改革,淡化户籍影响,彻底取消农业与非农业户口之分,剥离各种不合理的户籍制度规定,消除户籍制度所产生的人身依附以及对进城农民的各种歧视。

第二,改革劳动就业制度,打破进城农村劳动力与市民在劳动就业制度上的界限,建立城乡统一就业制度,健全统一、开放、竞争、有序的城乡一体化劳动力市场。

第三,变革土地农转非制度,使失地农民分享土地开发带来的部分收益,顺利转为市民,减少城镇建设中的城乡利益摩擦。

(四)完善“农民工”社会养老保险制度

第一,“农民工”是一个权益容易受到侵害的弱势群体,解决“农民工”问题是加快人口城市化的战略任务。在工业化、城市化加快发展阶段,越来越多的富余劳动力将逐渐转移出来。大量“农民工”在城乡之间流动的就业现象在我国将长期存在,“农民工”生活工作面临的一系列问题也将长期存在。

第二,完善“农民工”社会养老保险制度,既有利于社会结构转型,也有利于推进农业规模化经营,实现农业低效率向高效率转变,为解决“三农”问题创造条件。

第三,改变“土地是农民保障”的片面认识,有效区分农民工、农村人口和城镇职工的社会养老保险。针对农民工社会养老保险参保率低、退保率高的“一低一高”现象,根据不同农民工群体,分步骤、分阶段、分类别、分层次推进与城市化水平相适应的社会养老保险体制改革,逐步建立健全农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的包括养老保险、失业保险和医疗保险及最低生活保障等在内的社会保障体系。

(五)建立公正、公平的法制秩序

第一,在全社会建立保障穷人基本生存的“安全网”。在城乡普遍建立医疗保障制度,对穷人就医提供保障性补贴。

第二,改革农村教育投资体制,改变教育投入渠道。改变农村教育由乡镇财政负担局面,将农村教育费用列为省级或中央政府财政支出范围,并在农村率先推行九年制义务教育制度。制订针对低收入者培训计划,免费提供专业技能培训,帮助低收入者提高就业和自我创收能力。

第三,启动和利用财税经济杠杆调整利益格局,建立农村公共财政体制。调整财政税收政策和收支结构,消除城乡不平等的二元税制结构,实行城乡统一税收制度和统一个人所得税征收政策,免除全国特别是中西部地区和贫困地区的农业各税,给农民以休养生息的机会。

第四,力争农民有更多的发言权和决策权。把“农民”首先认定是国家“公民”,是社会的“人”、社会的“民”,而不单纯是农业、农村的“农”。要从根本上解决农民“民生”问题,必先维护农民的“民权”;要维护农民权利,必先争取农民的“民主”。“求民生”、“维民权”、“争民主”,是解决“三农”问题的关键所在。

第五,以绝大多数人的权利为基础建立法律制度。一是在政治上要有发言权,完善选举法,体现绝大多数人的意志和选择,即民主政治;二是经济上财产有保障,每增加公民一分钱税收,政府花任何一分钱都必须经过讨论;三是追求人身自由,不受随意监禁,即倡导“民生”、“民权”、“民主”。

[1]宋林飞.城市化进程中农民工问题研究[J].江苏社会科学,2006, (2).

[2]董峻,姚润丰.农村落后于城市源于四个“错位”[N].大连日报, 2006-07-05.

[3]马克思恩格斯全集(第 1卷)[M].北京:人民出版社,1972.

责任编辑:王文京

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1002-0519(2010)02-0104-05

2010-02-21

周毅,男,中国科学院城市环境研究所教授,博士生导师,兰州大学经济学院在读博士;徐静,女,中央社会主义学院教务处处长。