长江三角洲地区环境保护协同机制研究

徐光华

（南京理工大学 经济管理学院，江苏 南京210094）

长江三角洲地区环境保护协同机制研究

徐光华

（南京理工大学 经济管理学院，江苏 南京210094）

在长三角区域经济高速发展过程中，所形成的环境质量急剧恶化，必须引起该区域两省一市环保部门的高度重视，并应尽快采取有力措施遏制和扭转这一状况的继续发展甚至蔓延。但目前仍然存在诸多问题，诸如缺乏相对统一的区域环境准入和污染物排放标准、缺乏区域环境信息共享与发布制度、缺乏区域环境监管与应急联动机制和缺乏区域环境保护相关法律规范。为此，必须树立共生共赢、互利互惠、科学发展的理念，倡导循环经济模式，制定区域环境保护中长期规划，统一区域环境准入和污染物排放标准，实行区域环境信息共享与发布制度，共同推进太湖流域水环境综合治理，建立蓝藻预警和打捞机制，建立区域环境监管和应急联动机制，联合开展跨界应急演练，加快区际环境保护相关法律规范的研究，制定和改革GDP核算体系，实行SGDP核算试点等，以此建立长三角环境保护协同机制，促进该区域经济、社会长期、稳定和可持续发展，进而为其他地区的发展提供经验借鉴。

长三角；环境保护；协同机制

一、引言

1962年美国生物学家蕾切尔·卡逊出版了一本名为《寂静的春天》的书，书中阐释了农药杀虫剂DDT对环境的污染和破坏作用。由于该书的警示，美国政府开始对剧毒杀虫剂问题进行调查，并于1970年成立了环境保护局，各州也相继通过禁止生产和使用剧毒杀虫剂的法律，该书被认为是20世纪环境生态学的标志性起点。1972年6月5日至16日由联合国发起，在瑞典斯德哥尔摩召开的“第一届联合国人类环境会议”上，提出了著名的《人类环境宣言》，自此环境保护事业正式引起世界各国政府的重视。

环境保护就是通过采取行政的、法律的、经济的、科学技术等多方面的措施，保护人类生存的环境不受污染和破坏，并依据人类的意愿，保护和改善环境，使它更好地适合于人类劳动和生活以及自然界生物的生存，消除那些破坏环境并危及人类生活和生存的不利因素。环境保护所要解决的问题大致包括两个方面的内容：一是保护和改善环境质量，保护人类身心的健康，防止机体在环境的影响下变异和退化；二是合理利用自然资源，减少或消除有害物质进入环境，以及保护自然资源（包括生物资源）的恢复和扩大再生产，以利于人类生命活动。

长江三角洲地区（以下简称长三角）是中国经济最发达的地区，也是人口密度最大的地区之一，是中国最大、世界第六大城市群，在我国乃至世界经济格局中都具有举足轻重的地位。但是随着经济的发展和人口的增长，该地区人口、资源、环境与经济发展间的矛盾日益突出，一旦发展和恶化到一定程度，将会出现严重的公害和社会危机。 因此，在加快长三角经济发展的同时，必须密切关注和高度重视该地区的环境保护问题。

但是作为一个一体化发展的地区，其环境保护如何打破行政区划的分割，构建一体化的地区环境保护协同机制，将是解决长三角地区环境保护问题、进而推动地区经济可持续发展的重要课题。

二、现状与问题

关于长三角地区的含义，目前有三种概念：一是指传统意义上“上海经济区”的概念，二是指江苏、浙江和上海两省一市目前各自所辖行政地区的概念，三是在江苏、浙江和上海两省一市的基础上再加上安徽的“泛长三角”概念。本文所指长三角为第二种概念，即两省一市所辖行政地区。

长三角地处太平洋西岸中纬度地区，气候温和湿润，土地平坦肥沃，水系相当发育，兼具江河湖海之利，光、热、水资源匹配较好，十分适宜于人类的生产和生活，尤其为农业生产和水运的发展提供了良好的自然基础。区内土地自然承载力高，因此聚集了大量的人口和工农业生产活动，形成了较发达的经济和文化，同时也给这里的自然资源和生态环境造成很大压力，人均资源拥有量较少，人地矛盾较为突出。特别是改革开放以来，该地区经济迅猛发展，但是由于其经济增长模式基本上以粗放型的外延式扩张为主，资源利用率较低，污染物排放率较高，使得这里的自然资源相对比较短缺，环境污染日益严重。随着工业化、城市化进程的加快，该地区人口、资源、环境与经济发展之间的矛盾将越来越突出，日益加剧的土地资源匮乏、水资源紧缺、环境污染、生态破坏和地质灾害频发等问题正困扰着该地区的发展，并将对全国的经济社会可持续发展构成严重的负面影响。

最为突出的是水环境的污染。由于大量工业和生活污水的排放，水环境质量普遍恶化，特别是地表径流已难以找到可供生活与工业生产安全使用的水源。据调查，流域面积仅占全国0.38%的太湖流域，工业废水和城市生活污水总排放量为全国的10%，大大超过了环境的承载能力。污水经江河或直接排入大海，使长江口及杭州湾海域成为中国近海污染最严重的海区。地表水受到污染而不可利用后，人们又转向大量开采地下水，成为该地区地面沉降的主要诱因。由于长三角江河流域纵横交错，水污染必然在省际、市际之间相互扩散，引起省市间的矛盾和纠纷。处于上游的一些工业企业污水不加处理而直接排入河湖，使得处于下游的地区渔业蒙受重大损失，并影响正常生活用水。从整个长三角地区来说，水环境继续恶化的趋势尚未得到有效遏制。

目前，构建长三角地区环境保护协同机制存在的主要问题表现在以下几个方面：

1.缺乏相对统一的区域环境准入和污染物排放标准。虽然两省一市都有各自的环境准入和污染物排放标准，但由于种种原因标准不一，这给该区域的环保协调工作带来了诸多问题，诸如对化学制浆造纸、制革、酿造、染料、印染、电镀以及其他排放含磷、氮等污染物的企业和项目的准入与排放标准就存在不统一的问题。

2.缺乏区域环境信息共享与发布制度。随着计算机网络系统的普及和迅速发展，充分利用计算机网络新系统构建环境保护管理信息系统平台已迫在眉睫。但是目前长三角地区水和大气环境自动监测网络尚未形成，区域环境监测信息共享平台尚未建立，环境监测数据的互通和共享尚未实现。

3.缺乏区域环境监管与应急联动机制。由于行政区划的阻隔，区域内缺乏项目转移环境信息通报制度，对产业转移项目，迁入地环保部门无法取得迁出地环保部门提供的企业环保守法、污染物达标排放等情况和信息，导致一些重污染项目向经济欠发达地区转移。此外对危险废物转移联单制度执行不够严格，没有形成区域危险废物管理信息系统，使得区域危险废物转移审批及监管效率低下。缺乏跨界水、大气、核与辐射等环境预警和应急机制，没有实现监测仪器、应急车辆等环境应急设施的紧急共享。

4.缺乏区域环境保护相关法律规范。虽然在联合国环境规划署发布的统一行动纲领下，中国政府及各级地方政府颁布了各项关于环境保护和生态安全的法律、法规和行政命令，而且长三角的两省一市也出台了一些环境保护法律，但对整个长三角区域环境保护进行相关立法，目前仍然处于探索和研究阶段。在长三角确立准区际统一资源环境保护法和区际可持续发展立法框架是国家实现国际法中可持续发展承诺的组成部分，也是本区域经济、社会和人文可持续发展的根本条件。

三、设想与对策

（一）树立共生共赢、互利互惠、科学发展的理念

“共生（Symbiosis）”一词源于希腊语，德国真菌学家德贝里（Anton de Bary）在1879年首先提出共生的概念。他将共生定义为：“不同的生物生活在一起。”德贝里之后，众多的生物学家对生物之间的共生进行了深入的研究。柯勒瑞（Caullery）在1952年和刘威斯（Leweils）在1973年分别清楚地提出共生、互惠共生、同住现象、寄生和其他有关不同物种生物体间关系的概念，丰富了共生研究，并注入了超出生物学领域更深刻的社会历史意义。20世纪五六十年代以来，共生的思想和概念已不再为生物学家所独享，一些源于生物界的共生概念和方法理论逐步被人类学家、社会学家、经济学家、管理学家甚至政治学家初步应用。

改革开放以来，长三角地区的经济高速增长，备受世人瞩目。但是，经济的快速发展也使该地区正面临着前所未有的环境压力。目前，太湖流域、长江下游段、钱塘江某些河段等水体都受到了不同程度的污染，东海近岸海域富营养化明显，整个地区的酸雨污染非常严重，各种生态问题逐渐显露，长三角已经成为我国新的生态环境脆弱带；这个昔日的鱼米之乡正面临着生存危机，这些问题在一定程度上制约着整个地区经济社会的可持续发展。因此，以共生理论和科学发展观为理论指导，对长三角地区环境保护协同机制进行研究和探讨，对最终实现长三角地区互惠互利、可持续发展的目标具有独特而重要的意义。

（二）倡导循环经济模式，制定区域环境保护中长期规划

循环经济（cyclic economy）即物质闭环流动型经济，是指在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统依赖资源消耗的线形增长的经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。它是以资源的高效利用和循环利用为目标，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以物质闭路循环和能量梯次使用为特征，按照自然生态系统物质循环和能量流动方式运行的经济模式。它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，其目的是通过资源高效和循环利用，实现污染的低排放甚至零排放，保护环境，实现社会、经济与环境的可持续发展。循环经济是把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体的经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。

循环经济，是按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环的过程中，建立起一种新形态的经济。它是在共生共赢、可持续发展的思想指导下，按照清洁生产的方式，对能源及其废弃物实行综合利用的生产活动过程。它要求把经济活动组成一个”资源-产品-再生资源”的反馈式流程；其特征是低开采，高利用，低排放。

原国家环保总局于2005年6月召集江浙沪环保局，召开了“长江三角洲区域环境建设与保护规划编制座谈会”，但4年过去，至今未见规划出台。因此，希望两省一市环保部门尽快协商制定区域环境保护中长期规划，以利于统筹区域环境保护工作。

（三）统一区域环境准入和污染物排放标准，实行区域环境信息共享与发布制度

1.制定更加严格、相对统一的建设项目环境准入和主要污染物排放标准，促进区域产业结构调整和优化升级。今后，除城镇生活污水处理项目外，在太湖流域禁止新建、改建和扩建化学制浆造纸、制革、酿造、燃料、印染、电镀以及其他排放含磷、氮等污染物的企业和项目。严格按照太湖流域国家水污染物特别排放限值，全面推行企业提标改造工作。分批制定禁止建设排放致癌、致畸、致突变物质和恶臭气体的项目名录。

2.深化户籍资源价格改革，在长三角地区逐步推行统一的污水处理费和企业排污费征收标准，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的环境资源价格机制。大力推行排污权有偿分批和交易制度，在太湖流域先行开展COD排放指标有偿分批和交易试点，建设排污权交易平台，培育成熟有序的交易市场。完善区域“绿色信贷”政策，制定《长三角地区环境行为信息评级标准》，向社会公布“绿色”和“黑色”企业名单，并将有关信息及时提供给金融机构，纳入银行征信管理系统。

3.编制实施《长三角区域环境监测网络规划》，整合资源，合理布点，建设并完善长三角地区水和大气环境自动监测网络，合作开发区域环境信息共享平台，尽快实现环境监测数据的互通和共享。尽快建设长三角城市空气质量发布系统，通过环保部门网站向社会统一发布长三角城市每日空气环境质量，定期发布两省一市拥有环评、污染治理设施运营等资质的环保中介机构信息，打破地区壁垒，促进环保服务市场的开放。

4.大力削减二氧化硫排放总量，上海世博会前，全面完成燃煤电厂脱硫工程建设。优化区域火电布局，在国家二氧化硫控制区划酸雨控制区内，除已经列入“十一五”规划的新建电力、热电联产和资源综合利用项目外，严格控制新建火电厂。全面实施国家第三阶段机动车尾气排放标准，有条件的地区提前实施第四阶段排放标准。在区域各大城市总部推行机动车环保分类标志管理制度，两省一市实现标志互认。两省一市可联合组织机动车尾气排放现状调查，选择部分城市进行灰霾天气监测试点。共同研制上海世博会空气质量保障措施，为成功举办世博会提供环保保障。

（四）共同推进太湖流域水环境综合治理，建立蓝藻预警和打捞机制

“这次太湖蓝藻事件给江苏造成的损失是巨大的。”这是2007年太湖蓝藻事件发生后时任江苏省委书记的李源潮在江苏省太湖水污染治理工作会议上的一番话。应该说2007年太湖蓝藻事件不仅给江苏、也给整个长三角地区乃至全国，敲响了环境保护的警钟。为此，在2008年4月，国务院常务会议审议通过《太湖流域水环境综合治理总体方案》，要求到2012年，太湖湖泊富营养化趋势得到遏制，湖体水质有所改善，主要饮用水水源地水质基本达到三类。因此，必须认真落实国务院《太湖流域水环境综合治理总体方案》，共同实施一批工业污染源治理、城镇生活污水处理设施建设、生态清淤、围网养殖清理等重点治污工程，切实加强太浦和、吴淞江、淀山湖、江南运河等跨界河流的综合整治，建立蓝藻预警和打捞机制，促进太湖水质的根本好转。进一步完善跨界水污染防治中的联合办公、监测预警和信息共享等制度，强化联合执法检查，共同打击环境违法行为，减少污染纠纷行为。实施《长江口及毗邻海域碧海行动计划》，开展长江沿岸及杭州湾地区的污染综合治理，切实加强崇明岛生态建设和近岸海域环境保护。

（五）建立区域环境监管和应急联动机制，联合开展跨界应急演练

“君住长江头，我住长江尾，虽然日日不见君，用君污染水。”一首被修改的著名古诗，反映了频频发生在江河流域的“跨界污染”的现状。2004年6月18日在杭州举行的“区域环境合作高层国际论坛”上，来自国内外的数百名专家学者深入剖析“跨界污染”的根源，倡议在中国经济最发达的地区之一——长江三角洲率先打破行政边界，开展区域环境合作，打造绿色长三角。然而，5年过去了，长三角地区跨界合作才刚刚有了一点实质性的起步。因此，必须建立区域项目转移环境信息通报制度，对产业转移项目，迁入地环保部门可商请迁出地环保部门提供该企业环保守法和污染物达标排放等信息，防止重污染项目向经济欠发达地区转移。严格执行国家环保总局《危险废物转移联单管理办法》，尽快建立区域危险废物管理信息系统，进一步提高区域危险废物转移审批和监管效率。建立和完善区域跨界水、大气、核与辐射等环境预警和应急机制，联合开展跨界环境突发事件的应急演练，实行监测仪器、应急车辆等环境应急设施的紧急共享，提高区域环境保护的应急水平。

（六）加快区际环境保护相关法律规范的研究和制定

1972年联合国环境规划署在斯德哥尔摩召开了国际环境会议，形成了《人类环境宣言》,并对全球和世界各国的环境与发展问题提出了国际标准。紧接着的《内罗毕宣言》、《北京宣言》、《约翰内斯堡宣言》等一系列环境保护和可持续发展的行动纲领，促使世界各国按照国际环境和生态保护标准规划本国的经济和社会发展目标。

在联合国环境规划署发布的统一行动纲领下，中国政府及各级地方政府颁布了各项关于环境保护和生态安全的法律、法规和行政命令。尽管位于长三角的两省一市出台了本省和直辖市的环境保护法律，但长三角地区的污染状态仍不容乐观。目前，我国的区际私法正在完善之中。

中国政府自在国际上签署了“中国实现可持续发展的承诺”以来,就积极从国家发展的整体规划上进行了部署，中国签署的国际公约是中国作为国际法主体在国际法律行为中的积极表现。长三角区域是中国进入全球经济竞争中一个经济区域，要使该区域能够长足地进入并立足于全球经济竞争的行列，其中十分重要的一个方面取决于区域内的自然资源和能源的节约型生产、环境保护和环境核算的优势型生产、废弃物处理和利用的循环型生产，在本区域内实现我国政府签署的可持续发展的承诺。可持续发展是经济持久稳定发展的基本，在长三角确立准区际统一资源环境保护法和区际可持续发展立法框架是国家实现国际法中可持续发展承诺的组成部分，也是本区域进入全球经济竞争所需要的法律组成部分。

（七）改革GDP核算体系，实行SGDP核算试点

SGDP （Sustainable Gross Domestic Product），即“可持续国内生产总值”的英文简称，是现行GDP总量扣除环境资源成本、环境资源保护服务费用以及生产事故等损失后所剩下的部分。其计算公式可以表达为：

SGDP=GDP总量-（环境资源成本+环境资源保护服务费用+生产事故等损失）

与此相似的另一概念是绿色GDP，但绿色GDP核算只涉及自然意义上的可持续发展，包括环境损害成本、自然资源的净消耗量。这只是狭义的绿色GDP，应该把与社会意义上的可持续发展有关的指标纳入GDP核算体系。因此，在GDP的核算中，必须扣除安全生产事故造成的GDP损失，以及处理这些事故的支出；扣除社会上各种突发事件造成的GDP损失，以及处理这些事件的支出；扣除为了防范和处理市场不公正、腐败造成的损失。

SGDP是一个国家或地区在考虑了自然资源（主要包括土地、森林、矿产、水和海洋）与环境因素（包括生态环境、自然环境、人文环境等）以及安全生产事故等影响之后经济活动的最终成果，实质上代表了国民经济增长的净正效应。SGDP占GDP的比重 （简称SGDPR）越高，表明国民经济增长的正面效应越高，负面效应越低，反之亦然。

从20世纪70年代开始，联合国和世界银行等国际组织在绿色GDP的研究和推广方面做了大量工作。上世纪90年代初，只有挪威要求在财会年报中披露企业对环境的影响及其采用的计量方法。然而不到10年，许多国家已非常重视绿色GDP的实施，即从GDP中挤出水分——环境污染负债、生态赤字和资源损耗等，如建设一个工厂需砍掉一片森林，那必须在另外一处种活同一片森林，才允许开工。我国在国务院的统一规划和组织下，近年开始了大面积退耕还林、还草和生态移民等工作，同样属于生态补偿的一种形式。

近年来，我国也在积极开展绿色GDP核算的研究。2004年，国家统计局、国家环保总局正式联合开展了中国环境与经济核算绿色GDP研究工作。但SGDP的研究尚未真正开始，其中涉及到几个基本概念有：资源成本、环境成本和生产事故成本。

资源成本。资源成本又称自然资源耗减成本，是指在经济活动中被利用消耗的价值。根据自然资源的特征，有些自然资源具有一次消耗性质，如不可再生的矿产资源、部分可再生的森林资源（用材林）和北方及西部的水资源，这些资源的使用为资源耗减成本，具有中间消耗的性质。有些自然资源具有多次消耗性，如土地资源、部分可再生的森林资源（特用林、防护林等）和南方的水资源，这些资源多次消耗的使用类似于固定资产使用的性质，其资源耗减具有“固定资产折旧”的性质。

环境成本。环境成本又称环境降级成本，是指由于经济活动造成环境污染而使环境服务功能质量下降的代价。环境降级成本分为环境保护支出和环境退化成本，环境保护支出指为保护环境而实际支付的价值，环境退化成本指环境污染损失的价值和为保护环境应该支付的价值。自然环境主要提供生存空间和生态效能，具有长期、多次使用的特征，也类似于固定资产使用特征。这样，由经济活动的污染造成环境质量下降的代价即环境降级成本，也就具有“固定资产折旧”的性质。

生产事故成本。到目前为止，绿色GDP核算只涉及自然意义上的可持续发展，包括环境损害成本、自然资源的净消耗量，而没有把社会意义上的可持续发展相关的指标纳入GDP核算体系。因此，在SGDP的核算中，必须扣除安全生产事故造成的GDP损失，以及处理这些事故的支出；扣除社会上各种突发事件造成的GDP损失，以及处理这些事件的支出；扣除为了防范和处理市场不公正、腐败造成的损失。

综上所述，在长三角区域经济高速发展过程中，所形成的环境质量急剧恶化，必须引起该区域两省一市环保部门的高度重视，并应尽快采取有力措施遏制和扭转这一状况的继续发展甚至蔓延。但目前仍然存在诸多问题，诸如缺乏相对统一的区域环境准入和污染物排放标准、缺乏区域环境信息共享与发布制度、缺乏区域环境监管与应急联动机制和缺乏区域环境保护相关法律规范。为此，必须树立共生共赢、互利互惠、科学发展的理念，倡导循环经济模式，制定区域环境保护中长期规划，统一区域环境准入和污染物排放标准，实行区域环境信息共享与发布制度，共同推进太湖流域水环境综合治理，建立蓝藻预警和打捞机制，建立区域环境监管和应急联动机制，联合开展跨界应急演练，加快区际环境保护相关法律规范的研究，制定和改革GDP核算体系，实行SGDP核算试点等，以此建立长三角环境保护协同机制，促进该区域经济、社会长期、稳定和可持续发展，进而为其他地区的发展提供经验借鉴。

[1]吴飞驰.企业的共生理论[M].北京：人民出版社，2006.

[2]李忱，王春和.可持续发展的协同机制研究[J].中国软科学，2004,(3).

[3]徐光华.基于共生理论的企业战略绩效评价研究[M].北京：经济科学出版社，2007.

[4]江伟钰.长江三角洲准区际统一资源环境保护立法框架研究[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2006,（9）.

[5]董宪军.长江三角洲地区资源开发与环境保护一体化构想与对策[J].华东理工大学学报（社会科学版），2005,(1).

[6]安树伟.资源环境约束下的长江三角洲地区工业发展 [J].资源与产业，2007,(4).

[7]江浙沪环保厅.长江三角洲地区环境保护工作合作协议[Z].2009.

[责任编辑 闫明]

Research of Yangtze River Delta Region Environment Protection Coordination Mechanism

XU Guang-hua
（School of Economics and Management,Nanjing University of Science and Technology,Nanjing 210094,Jiangsu,China）

In high-speed economic development process of the Yangtze River Delta Region,the environment quality which forms has deteriorated.This must make the Environmental Protection Department of two provinces and one city in this region to take seriously,and effective measures should taken to curb and reverse this condition to continue the development and even spread.But,at present there is still lack of the relative unification standard of the region environment admittance and the pollutant discharge,the system of the region environmental information sharing and issuing,the region environment supervision and the emergency linkage mechanism and correlative laws and regulations for environmental protection.Therefore,we must set up the concept of paragenesis altogether to win and the scientific development,work out the region environmental protection medium and long-term plan,unify the standard of region environment admittance and the pollutant discharge,implement region environmental information sharing and the releasing system,advance the Tai Lake basin water environment comprehensive management,establish the blue-green alga early warning and salvage mechanism and regional environmental supervision and emergency linkage mechanism,accelerate the relevant research on regional environmental protection laws,reform the GDP calculation system,implement SGDP to calculate and so on.By doing this,we can establish the long triangle environmental protection and coordination mechanism,promote this regional economies and society long-term and the sustainable development.And then this provides the experience for other area’s development.

Yangtze delta;environmental protection;coordination mechanism

F127

A

1674-0955（2010）02-0015-06

2009-12-22

徐光华（1963-），男，江苏常州人，管理学博士，教授，南京理工大学经济管理学院会计学系主任。