协调视角下的中国社会救助立法*

杨思斌

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

协调视角下的中国社会救助立法*

杨思斌

(中国劳动关系学院 公共管理系,北京 100048)

《社会救助法》要实现立法宗旨,需要体现协调的理念,运用协调原则指导法律制度的构建。我国社会救助立法需要协调与民事法律的关系,与劳动法律的关系,与社会保障其他法律的关系以及《社会救助法》内部各项救助制度的关系。

社会救助;民事法律;劳动法律;社会保险法;慈善法

社会救助是社会成员在陷入生存危机或无法维持最低限度的生活状况时,由国家和社会按照法定程序和标准向其提供满足最低生活需求的物质帮助和服务援助的社会保障制度。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》,标志着我国城市低保制度走上了法制化道路。2007年 7月,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,最低生活保障制度在农村全面展开,我国社会救助进入了一个以城乡统筹为目标的制度化、体系化发展的新阶段。为了有效地保护公民的社会救助权,实现社会救助工作的有法可依,我国开始制定社会救助法。2008年 8月 15日,国务院法制办公室将《中华人民共和国社会救助法》 (草案)公之于众,征求社会各界意见。《社会救助法》是中国特色社会主义法律体系中非常重要的一部法律,该法要实现立法宗旨,具有科学性和可操作性,需要体现协调的理念,运用协调原则指导社会救助法律体系的构建。

从语义上讲,“协调”中的“协”和“调”同义,都具有和谐、统筹、均衡等富有理想色彩的哲学含义。“协调”即“配合得适当”,即尊重客观规律,强调事物间的联系,坚持对立统一。“协调”既包括事物间关系的理想状态,也包括实现这种理想状态的过程。在系统论中,协调是为实现系统总体演进的目标,两种或两种以上相互关联的系统或系统要素之间相互协作、配合得当、互为促进的一种良性循环态势及其控制过程。借用系统论中协调的含义,社会救助立法的协调问题是指社会救助法律体系内部及其与国家整个法律体系之间的相互依存、相互支持和相互配合的关系,社会救助立法需要坚持协调原则,以确保社会救助法律体系内部及其与国家法律体系之间的有序性与和谐性。

社会救助立法首先要以宪法为基础,体现宪法的原则和精神。平等原则是我国宪法确立的一项基本原则,平等权利是公民的基本权利。这就要求我国社会救助立法体现城乡居民一体平等保护的原则,以法律的权威打破固有的城乡分割,将最低生活保障等社会救助制度扩展到农村,使保障范围覆盖于所有生活在最低生活水平线以下的城乡贫困人口,健全和完善全国统一的居民最低生活救助制度,从法律上保障所有的公民在陷入贫困时,有获得国家提供的社会救助的权利。在体现宪法原则的同时,社会救助立法还需协调好与民事法律的关系,与劳动法律的关系,与社会保障其他法律的关系以及《社会救助法》内部各项救助制度的关系。

一、《社会救助法》与民事法律的协调

民法是调整平等主体之间财产关系与人身关系的法律,社会救助法与民法关联最紧密的是民事法律中的婚姻制度及监护制度。社会救助立法需要通过与婚姻法、民法等民事法律的衔接,协调家庭保障、监护制度与社会救助的关系。

国外的社会救助法律充分考虑了社会救助法与其他与被救助人抚养或赡养义务有关法律 (即民事法律)的协调。如日本的《生活保护法》第 4条第 1项规定:“保护措施是在生活贫困者满足了有效地运用其所有的财产、拥有的劳动能力的前提下予以实施的。”第 4条第 2项规定:“民法规定的抚养义务人的抚养和其他法律所规定的扶助措施必须在此法律执行前优先执行。”也就是说日本的生活保护法强调有抚养义务的抚养或其他法律所规定的扶助措施必须优先执行。在执行了该项措施后,仍不能保障生活贫困者基本生活需要的,国家才承担生活保护的责任。我国的民法有关于监护制度的规定,而关于家庭成员之间抚养或赡养义务的规定则体现于《婚姻法》中。按照我国现行《婚姻法》的规定,家庭成员之间有相互抚养和赡养的责任和义务,当家庭成员有抚养或赡养能力时,应当由家庭成员来承担无生活来源者的抚养和赡养义务,家庭承担的抚养赡养义务是首要的,只有当有抚养能力或赡养义务的人失去负担能力时,才由国家或社会承担责任,实行社会救助。这种“家庭保障”优先的制度安排,有其合理性,既体现了中华民族的传统美德,又兼顾了家庭保障的亲情性、情感性、个性化,容易满足被保障人的情感和心理需求。中国的社会救助法需要继续坚持家庭保障的合理性。但是,随着家庭结构的变迁,家庭社会保障功能也呈现出不断弱化的趋势。家庭保障也需要社会救助进行弥补甚至需要以社会保障为基础。

流浪儿童救助是《社会救助法》需要直面的问题,儿童流浪的一个重要原因是失去监护的未成年人往往无人关心和照顾,致使其流浪乞讨度日。我国《民法通则》对未成年人监护规定得比较完备。依据法律规定,未成年人在法定监护人缺失的情况下,其所在单位、居民委员会和村民委员会以及民政部门都可以担任监护人。但是在市场经济条件下,单位与职工的关系仅仅为劳动关系,其担任监护人已经不切实际,居民委员会和村民委员会由于经费和人员等所限,也很难履行监护职责。民政部门特别是儿童福利机构应该而且可以成为适格的监护人。但是,我国法律并没有规定民政部门担任监护人的具体条件,也没有规定执行机构及相应的责任。对于流浪儿童,如果社会救助机构能够找到其父母或监护人并将其送回其父母或监护人处,而监护人不履行职责或侵犯被监护人权益的,应该将儿童的监护权强制性转移至儿童福利机构。这就需要社会救助在立法时与民事法律中的监护制度等做好对接,增加对儿童监护权转移的具体规定,在遵循其一般法律原则和制度的前提下,弥补其制度缺失。

二、《社会救助法》与劳动法律的协调

劳动就业是公民的生存之本,《社会救助法》作为公民生存权保障的法律,自然要处理好与劳动就业法律法规的关系。近年来,发达国家社会救助制度变革的一个重要趋势是《社会救助法》与促进就业的法律与政策紧密结合。英国规定,不满 60岁者,除残疾或有不满 16岁子女的单亲父母外,必须正在寻找工作,才能申请救助。在美国,政府倡导“谁有劳动能力,谁就有义务工作”。1996年,克林顿总统签署一项社会法案,把联邦政府从帮助穷人的义务中解脱出来。同时规定,发给社会救助期限为 2年,几乎毫无例外地取决于穷人的良好表现和从事工作的诚意。布什政府通过《为自立而工作法案》,该法案确立的基本目标是帮助每一个家庭达到最高程度的自立和自足。为此,新法案一方面对福利救济金领取者采取了严格的时间和工作小时等限制,要求成年领受者在获益两年内须积极工作,而领受期限也限定为 5年。这使社会救助从原先的无限制终身福利转变为一种有限制的临时福利;另一方面,大幅度减少用于直接资助贫困家庭的资金补助的比例,同时大力增加鼓励和帮助人们参加工作,自谋生路的资金比例[1]。发达国家在社会救助立法方面总的趋势是,让社会救助对象与劳动力市场保持紧密联系,即把劳动与享受待遇结合起来,促进救助对象尽快就业,鼓励参加非全日制工作,并允许在一定时期内,参加工作仍能领取一定数额的救济金,鼓励通过就业改善收入状况,帮助被救助者融入社会,实现自立。“最好的福祉政策就是提供就业机会,创造社会雇佣”。[2]社会贫困群体的社会救助归根结底还是一种收入保障,而使有劳动能力的劳动者通过就业获得必要的劳动收入是收入保障的最有效途径。同时,劳动就业活动还有帮助被救助者提高自立能力、融入主流社会的功能。我国社会救助立法中需要适当引入促进被救助人员就业的机制,为有意愿有能力就业的人员提供必要的条件。社会救助立法需要考虑与《劳动法》、《就业促进法》、《劳动合同法》等劳动法律的协调。

三、《社会救助法》与社会保障其他法律的协调

《社会救助法》与其他社会保障制度协调是保障社会救助法律有效运行的重要条件。现代社会保障制度主要由社会救助、社会保险和社会福利三大制度构成。其中社会救助是居于基础地位的子系统,旨在保障社会贫困群体的最基本生活,其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全;社会保险是居于主体地位的子系统,旨在化解劳动者面临的各种风险,其功能在于对于劳动者基本生活的保障和劳动风险的防范;社会福利则是更高层次的子系统,旨在提升全体国民的生活质量。这三大系统应该协调发展,不能顾此失彼,也不能厚此薄彼,否则会影响社会保障体系整体功能的发挥,甚至会激发社会成员的矛盾。[3]

首先是《社会救助法》与《社会保险法》的协调。社会救助是最早的社会保障形式,其他社会保障形式是社会救助发展的结果或者从社会救助中衍生而出的。二战结束后,西方发达国家都把社会保险制度作为社会保障体系的主体地位加以突出。随着经济的发展和就业率的提高,当时甚至有人预言,社会救助将会被社会保险完全替代。但是,很快人们就认识到社会救助制度的不可替代性,因为,就人们的保障需求而言,社会保险毕竟有它鞭长莫及的边缘区域,在这些地方它的长处恰恰成了短处。如一个人如果终身无劳动能力,那么他就不可能参加社会保险;又如,在养老保险计划开始实施时,总有那么一部分人已经或者即将进入老龄阶段,已经无法达到最低的投保年限;还有,由于通货膨胀的影响可能有部分人光靠社会保险津贴仍不敷家用。因此,社会救助作为社会保障制度体系中最稳定的组成部分,虽然随着社会保险制度的发展其历史地位有所下降,但因其担负着解决特别脆弱社会成员的基本生存权利的重任,在现代社会保障体系中始终居于不可替代、不可或缺的基础性地位。1965年美国出版的《社会工作百科全书》指出:“社会救助是社会保险的补充,当个人或家庭生计断绝急需救助时,乃给予生活上的扶助,是在整个社会保障制度体系中,最富有弹性而不受拘束的一种计划。”社会救助是社会保险的补充,但是不可取代社会保险。那种认为社会救助可以将有限的资源集中用到最需要的人身上,中国在社会转型时期应该重点发展社会救助,没有必要也没有能力发展社会保险的观点,其实是没有从协调的原则考虑社会救助和社会保险的关系。“从社会保障的发展看,社会救助与社会保险具有互补性,当社会保险制度发展完善后,社会救助的功能相对减弱,各国的经验表明,当社会保险制度日益发展和扩充时,社会救助的范围和经费有减少的趋势。也就是说越来越多的人已经被纳入到社会保险的范围,由社会保险提供了更多的保障,这部分人对社会救助的需求就会降低”[4]。反之,如果没有社会保险制度的发展,劳动者面临的老龄、疾病、工伤、失业、生育等社会风险无法得到有效化解,越来越多的人会因此而会陷入需要社会救助的境地,社会救助将不堪重负,难以实现可持续发展。所以,社会救助立法必须妥善处理社会保险与社会救助的关系。比如,随着农村经济发展和养老保险制度的日益健全,农村的五保供养将会转化为社会养老保险问题。“随着城乡医疗保险的全覆盖,实行医疗救助和医疗保险相衔接,医疗救助的对象将转变为无医疗保险的贫困群体和有医疗保险但难以承受个人费用支出并造成暂时贫困的人群。”[5]还有,就业援助与失业保险的也应该保持协调,对于符合失业保险给付条件的有劳动能力的失业者,应该有配套的职业培训、就业指导等劳动与就业政策相衔接,以实现既有利于失业保险促进就业功能的发挥,又有利于实现《社会救助法》促进受救助者走向自立,融入社会的立法宗旨。

其次是《社会救助法》与《慈善法》等社会福利法的协调。传统的社会福利与慈善事业和济贫救助相同,都只是面向少数人的。20世纪,社会福利才在国家干预下作为一种社会化的行为,与社会救助分开,成为面向国民的社会政策。社会福利与社会救助也存在一种相互依存、相互补充的关系。一个社会福利水平低、覆盖范围小、全体国民的生活质量停留在一个较低的水平,抗风险能力差的社会弱势群体对社会救助的需求就会增加。如果社会福利比较完善,国民的生活质量得以提高,社会弱势群体的抗风险能力和反贫困能力增强,他们陷入贫困的概率就会降低,进而会缓解社会救助的压力。因此,社会救助立法需要和慈善法、残疾人权益保障法、妇女权益保障法、未成年人保护法等有关社会福利的规范相衔接,以实现社会救助制度与社会福利制度的协调发展,发挥两者对保障国民社会福利权的整体功能。

四、《社会救助法》内部各救助制度的协调

社会救助体系各项目的协调是实现社会救助法立法宗旨、保证社会救助法律有效性的前提。社会救助的内容及标准与人们对贫困的理解紧密相联。而贫困是一个发展的动态概念。“贫困不仅仅意味着低收入和低消费,也意味着缺少受教育的机会,营养不良,健康状况差;在对贫困的进一步思考中甚至还包含了无权、‘无发言权’、脆弱和恐惧的内容。”[6]传统社会救济的范围是非常狭小的,仅仅限于贫困者的生活救助。现代社会救助的内容不仅包括生活救助,而且已经延伸到生活救助之外的其他救助。不仅保障公民的生存权,而且还有公民发展权的考量。根据我国社会救助的制度实践和有关国际公约的规定,公民获得社会救助至少应保证其最低生活水准。为了达到最低生活水准,充足的食物、适当的住房和医疗服务等是必不可少的。随着经济的发展和社会的进步,社会救助作为公民的一项基本权利的内容和标准也会随之扩大和提高。现代社会救助权利体系应该是一个包含生活救助、灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助、法律救助、临时救助等内容丰富复杂的体系并且随着社会经济的发展而日益丰富。

社会救助要想获得良好的效果,必须注重各项目的整合与协调。比如,我国在社会救助的实践中,就没有处理好生活救助 (即低保)与专项救助的关系,有的地方把生活救助与专项救助捆绑实施,使得专项救助成为附加在生活救助之上,以生活救助为基础的制度。这就导致低保的附加价值过高,造成对边缘低保人群的相对剥夺感,当边缘低保人群确实需要专项救助时,他们就会想方设法进入低保制度内,于是想利用低保制度的人越来越多,低保制度设置的初衷和社会救助的公平原则受到挑战。“本来旨在促进社会公平与和谐的政策却带来了相对不公平和不和谐,是因为没有考虑到各救助项目的协调发展”。[7]其实,社会救助制度中的各个不同的项目有着不同的目的与功能,各种救助的对象不能完全重合。生活救助的目的是保障贫困人口的基本生活问题,具有保障公民生存权的功能;医疗救助的目的是解决贫困人口的医疗救治问题,具有保障公民生命权和健康权的功能;教育救助的目的是解决适龄贫困人口因贫失学问题,具有保障公民受教育权的功能;住房救助的目的是解决城市低收入家庭的住房困难问题,具有保障住房困难的低收入家庭的居住权的功能;法律救助即法律救助和司法救助是解决贫困人口利用司法资源问题,具有保障公民的法律帮助权和诉讼权利的功能;临时救助的目的是为了解决低收入家庭遇到的临时性、突发性困难。根据各项社会救助的特点,确定各自救助的对象,避免社会救助的重叠、无序,使各个项目协调发展,是保证社会救助制度更加有效的前提,也是社会救助立法的重要任务。

[1]张锐 .美国式的贫困与反贫困 [J].中国社会导刊,2007,(11).

[2]何平,等 .城市贫困群体社会保障政策与措施研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2006:152.

[3]郑功成 .社会保障学[M].北京:商务印书馆,2000:159.

[4]林嘉 .社会保障法的理念、实践与创新 [M].北京:中国人民大学出版社,2002:44.

[5]林闽纲 .中国社会救助体系的整合 [J].学海,2010,(4).

[6]穆怀中 .社会保障国际比较 [M].北京:中国劳动社会保障出版社,2001:325.

[7]张浩淼 .协调视角下的社会救助 [J].社会科学研究,2007,(2).

To View the Social Assistance Law in the Perspective of Coordination

Yang Sibin
(China Institute of Industrial Relations,Beijing100048,China)

We should draft the SocialAssistance Law based on the principle of coordination and polish China’s legal social relief system.China’s market economy development challenges the social assistance legislation,which must be coordinated with civil law,labor law,other social security law and each relief system in the social assistance law.

social assistance;civil law;labor law;social security law;charities act

D632.1

A

1673-2375(2010)06-0001-04

2010-10-11

杨思斌 (1967—),男,安徽六安人,法学博士,中国劳动关系学院公共管理系副教授,主要从事劳动法与社会保障法的研究。

本文是教育部人文社会科学研究规划基金项目《中国社会救助法的原则、制度和规范的研究》 (批准号:09YJA820078)和中国劳动关系学院 2010年级科研项目《慈善事业法律制度研究》(编号 10YYA007)的阶段性成果。

[责任编辑:凤 声]