宁夏水土保持预防监督工作探讨

马 斌

(宁夏水利厅水土保持局，宁夏 银川 750001)

经过多年坚持不懈的努力，宁夏水土保持预防监督工作取得了显著成效，全民的水土保持意识和法制观念普遍增强，执法环境明显改善，“一方治理，多方破坏”的局面有所改变，初步形成了水行政主管部门行业监督管理、有关部门各负其责、共同防治水土流失的局面。当然，还有不少方面与贯彻落实科学发展观和水土保持法的要求不相适应，如监督管理机构和人员配置还没有完全到位，监督管理人员的法律素养和执法水平还有待提高等。水土保持预防监督工作要取得新的突破和进展，必须坚持成功的经验，同时要适应新形势，努力探索，调整思路，采取新的对策。

1 宁夏水土保持预防监督工作的主要做法

1.1 全面开展水土保持法宣传，提高全社会的水土保持意识

水土保持法颁布实施以来，全区各市县每年都开展全方位、多层次的宣传活动，特别是利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体对水土保持法律法规进行宣传和报道，收到了很好的效果。全社会的水土保持意识和法制观念显著提高，营造了良好的社会氛围和执法环境;社会各界关心、重视、支持和参与水土保持的程度不断提高，各级政府和领导更加重视、支持水土保持工作;开发建设单位自觉遵守水土保持法律法规，主动编报水土保持方案、履行水土保持义务、接受水土保持部门监督管理的意识明显增强。

1.2 创造良好执法环境，为监督执法提供基本保证

为深入贯彻实施水土保持法及其实施条例，进一步规范和加强水土保持监督管理工作，提高执法效率，加大执法力度，巩固和发展执法成果，按照法制化、规范化、制度化的要求，全区开展了水土保持监督管理规范化建设。通过精心组织、扎实工作，建立健全了水土保持法律法规、监督执法、技术服务三大体系，推动了全区水土保持预防监督工作的深入开展，使水土保持监督管理走上了规范化轨道，保证执法有制度、有标准、有程序。

一是完善了水土保持法律法规体系。贯彻落实水土保持法，关键在于有一套健全的法律法规体系和监督执法体系。经过不懈努力，我区先后出台了一系列水土保持配套法规和规范性文件，建立健全了水土保持法律法规体系，形成了严格的有关立案、调查、处理、送达、复议、执行等环节的案件查处制度，规范了开发建设项目水土保持方案编制、报批、实施、检查、验收的程序，显著增强了法律的可操作性，切实保障了开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实。

二是建立健全了水土保持执法体系。通过水土保持预防监督规范化建设，区、地、县三级监督执法体系基本形成，保证了执法主体合法化和监督工作各项制度的落实。为了建立稳定、高效、廉洁的执法队伍，通过举办监督执法培训班、水土保持方案编制培训班，开展预防监督论文征集，向基层分发案例学习资料等方式，充实了监督执法人员的水土保持和行政执法基础知识，提高了监督执法人员的综合素质、业务能力和执法水平，规范了执法行为。

三是强化了水土保持技术服务体系。近年来，我区有经自治区审核上报水利部批准的各类水土保持资质单位共 9家;有经自治区水利厅审核颁发水土保持方案编制单位资格证书的单位 22家，其中乙级 4家、丙级18家。通过水利部与自治区培训获得各类水土保持资格上岗证书的达150余人。举办水土保持监督执法、监测预报、方案编制等培训班15期，培训技术人员 808人次。通过严格审查、加强管理、及时培训，水土保持方案编制、监测预报、监理咨询等技术服务水平有了明显提高，保证了我区预防监督工作科学、有序、优质、高效地进行。

1.3 寻求人大支持，攻克执法难点

为了推动全区水土保持监督执法工作的全面开展，1998年自治区水利厅紧紧抓住全国人大常委会开展水土保持法执法检查的有利时机，及时提请自治区人大常委会对我区贯彻执行水土保持法及宁夏实施水土保持法办法进行检查。自治区人大常委会随后把我区贯彻执行水土保持法情况列入人大监督工作重点，开创了自治区人大执法检查史上连续 5年对一部法律进行执法检查的先例。在连续 5年的执法检查中，自治区人大始终坚持 “发现问题，扭住不放，直至解决”的工作思路，先后深入全区16个市、县(区)，对36个生产建设项目和24个水土保持综合治理区进行了130多项次的执法检查和考察。在每次深入各市、县及生产建设单位实地了解情况，听取当地政府及有关部门、单位、企业关于水土保持工作的汇报后，自治区人大还专门组织自治区政府及水利、环保、林业、农业、交通、电力、国土、矿产、城建等部门召开汇报会，听取和审议政府及各部门贯彻落实水土保持法情况，并将审议意见转送自治区政府及各部门，监督整改。自治区人大的连续执法检查，不仅有力地支持和推动了全区水土保持监督执法工作的开展，而且对于各级政府及其相关部门，尤其是开发建设单位了解和认识水土保持与国民经济发展的关系、水土保持生态建设和监督保护对实施可持续发展战略的重要性，增强全社会的水土保持意识和法制观念起到了重大作用，引起了各级人大、政府及其有关部门对水土保持工作的高度重视。

1.4 严格履行职责，全面推动预防监督工作

我区各级水行政主管部门在监督执法过程中，在坚持有法必依、执法必严、违法必究的同时，注重调查研究，讲求方法策略，不断完善工作思路和改进工作方法，采取有力措施推动了预防监督工作的开展。面对不守法的建设单位和个人，为了维护法律的尊严，监督执法人员知难而进，主动上门宣传有关法律，真诚服务，帮助建设单位和个人认真落实水土保持防治责任。对拒不履行义务的，不管单位有多大、阻力有多大，都要一查到底，绝不手软。从这些年的执法情况看，各级监督执法队伍在执法中发挥了重要作用，绝大多数严重违法案件得到查处，制止了破坏水土资源的行为，保护了国家利益和生态安全，树立了水土保持监督执法的权威，确立了水土保持监督执法工作在保护生态环境、促进经济社会可持续发展中的地位。

1.5 规范执法行为，强化监督管理

为了严格按照行政许可法的要求认真履行水土保持监督职责，做到有权必有责、用权受监督，在规范监督行为方面，把规范行为作为贯彻实施法律法规的前提，建立了完善、严格的执法程序、执法文书体系和档案管理制度，使所有行政管理和监督执法活动都有法可依。在强化监督管理方面，把水土保持方案的编报作为依法监督的重点来抓，从方案的编制资质到方案的审批、实施、验收进行全过程关注，从严要求，从严管理，认真落实水土保持“三同时”制度。目前，我区大中型建设项目水土保持方案编报率达 90%以上，小型生产建设项目水土保持方案编报率也达到了 50%以上，已开工建设的各类开发建设项目基本按照批复的水土保持方案进行了实施。

1.6 加强协作，理顺关系

水土保持监督执法面对的生产及开发建设单位来自各行各业，牵涉面很广，而且预防监督工作本身需要各有关部门的合作和配合。为此，我们逐步理顺同各行业主管部门的关系，加强同相关部门的合作，努力改善水土保持执法环境。在自治区人大连续 5年对水保法进行执法检查、为水土保持监督执法创造良好执法环境的基础上，全区推行了“政府防治水土流失目标责任制”和“政府向同级人大报告水土保持工作制”，加大了水土保持委员会的工作力度，基本形成了发改委严把立项审批关，环保部门严把方案关，国土资源部门严把手续关，各主管部门密切配合、齐抓共管的良好局面。

2 宁夏水土保持预防监督发展思路

按照《全国水土保持预防监督纲要》的主要精神及《宁夏水土保持综合治理规划(2006—2025年)》，将当前和今后一个时期宁夏水土保持预防监督工作的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务及措施体系分述如下。

2.1 指导思想

全面实施水土保持法，坚持保护资源和保护环境的基本国策，坚持预防为主、保护优先，大力推进分区防治战略，强化预防监督，落实管护责任，遏制水土流失及生态环境恶化的趋势，以坚决控制人为水土流失和维护国家生态安全为目标，不断提高人民群众的生活质量，促进人与自然和谐。

2.2 基本原则

全面加强预防保护工作，依法保护和合理利用水土资源;坚持“分类指导，分区防治”的原则，依法划定重点预防保护区、监督区、治理区，健全分区防治、分级负责的管理体制;坚持“依法行政，管理规范”的原则，依法建立健全监督机制，实现管理工作规范化;坚持“监测先行，科学管理”的原则，加强监测预报工作，提高水土保持工作的科学性和针对性;坚持“谁开发谁保护，谁造成水土流失谁负责治理”的原则，依法落实人为水土流失防治责任和水土保持“三同时”制度。

2.3 近期工作目标

到2015年，建立完善配套的水土保持法规体系，健全执法机构，提高执法队伍素质，规范技术服务工作，全面落实水土保持“三同时”制度，落实管护责任，有效控制人为因素产生的水土流失，从根本上扭转生态环境恶化的趋势，建立水土保持监测系统并定期公告水土流失动态。

2.4 主要任务

加强对生态环境良好区域保护工作的力度，制止人为破坏，充分发挥其应有的生态效益和社会效益;有效保护综合治理的成果，落实管护责任，使其经济效益、生态效益和社会效益得到持续发挥;水土保持生态修复工程全面展开并取得实质性进展，通过自然修复，使大范围的植被覆盖率得到恢复和提高，水土流失程度大幅度减轻;加强“四荒”资源开发的管理工作，规范“四荒”开发方式，在“四荒”开发中落实水土保持“三同时”制度，有效保护天然植被和自然生态景观;开发建设项目水土保持“三同时”制度得到全面落实，特别要加强对开山采石等小型开发建设项目的监督管理力度，开发建设与水土流失防治同步，水土保持方案报批率达到90%以上，使 80%以上的弃土石渣得到拦挡和防护，水土保持功能得到恢复，生态环境更加良好;有效控制城市开发建设中的水土流失，使多数城市(镇)人居环境有较大改善，人与自然更加和谐，生态良好、环境优美;建立宁夏水土保持监测系统;结合宁夏防汛信息系统建设，充分利用现有水文站网，合理布设监测点位，全面提高数据采集、传输的质量;在宁南重点治理区、宁东能源基地、盐池风沙区等重点区域建立动态监测体系;每年对重点项目水土流失动态进行公告，每5年公告一次重点地区水土流失状况，每10年公告一次全区水土流失状况。

2.5 预防监督措施体系

(1)建立水土保持重点预防保护区。在贺兰山、六盘山、罗山、云雾山、南华山山地植被保护区，盐池、灵武草原植被保护区，沙湖、小西湖、鸣翠湖等湿地保护区，沙坡头自然沙生植物与人工植被区和白芨滩天然柠条母树林与沙生植被区，建立重点预防保护区。

采取的主要措施有:加大对现有植被的保护力度，严格限制森林砍伐，禁止毁林毁草开荒，在 25°以上耕地实施退耕还林、退牧还草;坚决制止一切人为破坏现象，减少人为因素对自然生态系统的干扰;推行以电代柴、以煤代柴，发展沼气，逐步改变燃料结构，发挥林草植被的生态功能。

(2)划定水土保持生态修复区。在贺兰山东麓洪积扇、盐灵台地、六盘山与南华山水源保护区等地广人稀、生态脆弱的地区，建立重点生态修复区。

采取的主要措施有:全面实施生态自我修复，加强监督和管理，改变粗放落后的生产经营方式，禁止乱采滥挖、过度放牧;科学合理安排生态用水，恢复植被，保护绿洲和湿地;实行舍饲养殖、轮封轮牧、生态移民、封禁育林育草、退耕还牧、休牧还草，通过生态自我修复，恢复其生态功能;开展牧区水利工程建设，建设高质量的饲草料基地，发展集约化、可持续发展的畜牧业。

(3)加强对各类资源开发和建设项目的监督管理。对宁东能源化工基地开发区、石嘴山煤矿与有色金属开发区、贺兰山东麓采砂石区、盐池与灵武石油天然气开发区、沙坡头库区以及自治区重点建设的高速公路、铁路、电厂、煤矿等重点工程，加强监督管理。

采取的主要措施有:加强宣传教育，增强开发建设单位和施工人员的水土保持意识;严格依法行政，强化监管，认真落实水土保持“三同时”制度;科学制定防治方案和治理措施，有效保护生态环境，对工程建设中的各类开挖面、边坡采取护坡措施，把弃土弃渣放置在规定的场地并设置拦挡措施，在裸露面恢复林草植被，对施工场地进行综合整治;落实水土保持设施的施工管理、监理、监测工作，并严把水土保持设施验收关。

(4)加强对重点治理工程的管护和维护。对国家投资的黄河生态重点支流固原茹河项目区、黄土高原淤地坝建设项目区、国家农业综合开发水土保持项目区以及退耕还林、草原封育、天然林保护、水源涵养林等重点治理成果区，落实管护责任，加强管护。

采取的主要措施有:制定保护成果的相关政策，调动治理区群众积极性，按谁治理、谁受益、谁管护的原则，落实成果管护责任，制定管护制度;设立管护标志，建设管护设施，定期报告管护区情况;实行集体、个人、专业队等管护方式，明晰产权和使用权;治理成果允许拍卖、承包、继承、转让，同时要明确管护责任;严禁随意占用和破坏治理成果;水行政主管部门加强检查、监督，对破坏治理成果的要依法严厉查处。

(5)加强城市水土保持及城镇化过程中的水土保持工作。在石嘴山、银川、吴忠、中卫和固原 5市，开展水土保持示范城市工作。各地根据本地实际抓好代表不同类型区域的县级水土保持示范城市工作和乡级水土保持示范城镇工作。

采取的主要措施有:保护城市自然地貌植被，严格控制开山采石，实施裸岩裸地治理;对开发区的建设实施严格管理，控制和减少建设过程中的水土流失;对城市水系进行综合整治，提高水系绿化指数和城市雨洪调蓄能力;增加城市绿地面积，恢复和提高城市生态系统功能，改善人居环境;对城市郊区实施水土保持综合治理，建设集普及科学知识、开展试验研究、供市民观光休闲于一体的水土保持示范小流域。

(6)加强水土保持监测系统建设。自治区建立监测总站，石嘴山、银川、吴忠、中卫和固原 5市建立监测分站，在彭阳王洼、西吉大坪、海原树台和盐池刘窑头等地建立监测站点，形成布局合理、覆盖全区的水土保持监测网络。对全区水土流失状况实施及时、准确、持续监测，形成标准统一、定量准确、技术先进、时效性强的水土保持监测系统，并建立水土保持定期公告制度。

采取的主要措施有:建立健全各级水土保持监测机构，培育专业水土保持监测技术人才，实现监测机构和监测人员资质管理，引进先进技术和设备，建立严格、规范的监测制度。

3 近期应加强的几项工作

3.1 进一步加强三大体系建设

完善水土保持法律法规体系，把水土流失防治工作真正纳入法制化轨道。根据水土保持法的规定和水土保持工作的新情况新变化，制定可操作性强的配套法规、规章等。加强监督执法体系建设，提高执法队伍的执法能力和执法水平。加强技术服务体系建设，完善技术规程规范和监督管理措施。水土保持监督要向主动服务方面转变，提高服务的技术水平，提供科学、合理的水土流失防治方案，不断探索成功、先进的技术路线和理念，加强与建设单位信息沟通、交流及定期培训。总体来说就是要增强服务，减少查处，取得开发建设单位的理解和支持，调动他们自觉执行法律的积极性。

3.2 进一步加强对方案的规范管理

加强对开发建设项目水土保持方案的规范管理，严格按规定实行方案分级审批，杜绝越级审批。评审论证的程序要规范，明确责任，分级负责。开发建设项目按照分级管理的原则，在继续管理好大中型项目的同时，特别要抓好小煤窑、小矿山、挖砂采石等小项目的管理。

3.3 进一步加强方案监督落实

要寻求人大、政协、政府的支持，寻求部门之间的合作和协作，加强执法检查和方案审批后的监督落实。要发挥群众、舆论的监督作用，充分利用新闻媒体对违法行为进行曝光。切实加大对水土保持方案落实情况的监督检查，做好水土保持设施变更设计的审查审批工作和水土保持设施的竣工验收工作。

3.4 进一步加强示范和宣传工作

建设一批开发建设项目水土保持示范工程，通过抓典型，带动全面发展。通过广泛宣传，使各级政府和领导更加重视、支持水土保持执法工作，使开发建设单位积极做好水土保持工作，进一步增强全社会的水土保持意识和法制观念。在宣传中，注意平常宣传和集中宣传相结合;坚持“三个面向”，即面向群众、面向领导、面向开发建设单位;坚持“四个结合”，即深度和广度结合，对内和对外结合，经常和集中结合，一般和重点结合;坚持在执法中宣传，在宣传中执法。

3.5 加强高新技术在水土保持预防监督工作中的应用

当前，计算机科学、信息科学、生物科学、材料科学等迅速发展，在水土保持预防监督工作中有着广阔的应用前景。要通过加强科技合作，吸收和消化国内外水土保持科技的先进理论与先进技术，如植被快速恢复技术、网络技术、遥感技术、地理信息系统和全球定位系统等先进技术的应用，提高水土流失防治、方案编制、监测、监理等工作的科技含量。