宁夏水土保持现状与发展对策

王立明，张 宁

(宁夏水利厅水土保持局，宁夏 银川 750001)

1 水土保持生态建设概况

宁夏是我国水土流失最为严重的省区之一，水土流失面积达3.69万km2。就全区来说，南部山区黄土丘陵沟壑区沟壑纵横，水力侵蚀严重;中北部受腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、毛乌素沙地三面夹击，气候干旱少雨，植被稀疏，风蚀沙化严重。全区每年因水土流失而输入黄河的泥沙约1亿 t，严重的水土流失已成为区内头号环境问题，水土流失导致区内中部及南部山区生态环境恶化、区域经济落后、人民生活贫困，同时也严重制约了全区经济社会的快速发展。

多年来，我区水土保持工作坚持政府引导、项目带动、社会参与，采取政策引导、资金扶持、技术服务、监督指导等多种措施，大力开展了水土保持生态建设，使全区水土保持工作呈现出全面推进、蓬勃发展，生态、社会、经济效益显著的良好局面。针对我区土地面积小但水土流失类型复杂多样的实际，自治区水利水保部门在认真贯彻落实党和国家有关水土保持生态建设的方针政策、法律法规的同时，通过积极探索与实践，以科学发展观为指导，按照水土保持法所赋予的权力和使命，提出了“南部以综合治理为主，中部以生态修复为主，北部以预防监督为主”的水土保持工作新思路。围绕这一工作思路，近年来，我区各级水利水保部门改变了过去单一治理的做法，大力开展水土保持生态建设，形成了与我区经济社会发展相适应的防治体系，目前已初步形成预防监督、生态修复、综合治理、监测预报四大布局，即:在北部贺兰山东麓、宁东及太阳山等工业产业带和自治区经济热点地区，以预防监督、控制人为水土流失为主;在中部干旱草原区人口密度小的区域尽量减少人为生产活动，主要依靠大自然的自我修复功能恢复生态;南部黄土丘陵沟壑区水土流失严重、人口密度大，是我区水土流失治理的重点，实行以大支流为骨干、以县域为单位、以小流域为单元，进行山水田林草路综合治理、集中连片规模治理，大力推广“彭阳经验”;在开发建设项目集中的工业区和水土保持生态建设大项目区开展水土保持监测，及时掌握区内水土流失的动态变化，准确预报水土流失，为政府科学决策提供依据。实践证明，“南部以综合治理为主，中部以生态修复为主，北部以预防监督为主”的水土保持工作新思路符合我区实际，也符合我区当前经济社会发展对生态建设的要求，对我区今后一个时期的水土流失防治工作具有重要的指导意义。

2 水土保持生态建设的主要做法

2.1 政府重视，政策支持，典型带动

认真贯彻实施水土保持法及其相关的法律法规，从战略的高度认识水土保持生态建设的重要性和紧迫性。1999年自治区政府印发了《宁夏回族自治区人民政府关于实行水土流失防治目标责任制的通知》，区人民政府与各市县人民政府签订了水土流失防治目标责任书和退耕还林还草责任状。从 2002年开始，自治区水土保持委员会对各市、县落实水土流失防治目标责任制情况进行了全面考核。在全区范围内推广了彭阳县“县委决策，政府导演，水保搭台，各部门唱戏，水保立县”、“一届接着一届干，一张蓝图干到底”的水土保持工作经验。固原、吴忠两市每年组织其下属各县市相互观摩，开展比学赶帮活动，不断推进水土保持工作向深度和广度发展。

2.2 加强管理，因地制宜，分类指导，综合治理

自治区先后制定了“宁夏水土流失防治目标责任制考核办法”、“宁夏水土保持生态建设管理办法”、“宁夏水土保持治沟骨干工程建设管理办法”等，进一步明确了各级管理部门的职责和前期工作程序及内容。从 2001年开始，我区对小流域综合治理全面实行监理制，在水保治沟骨干工程建设中严格按照基本建设程序进行管理，全面实行了基本建设“三项制度”、项目公示制和报账制。针对我区南北区域自然条件差异大、生态系统及水土流失类型多样的实际，在治理工作中坚持因地制宜、分类指导、以小流域为单元的综合治理。经过不断地探索与实践，建立了以彭阳县为代表的小流域综合治理、以盐池县为代表的坝系建设与封禁自然修复相结合、西吉县的库坝池窖联合高效利用水资源发展高效经济型流域、海原县沟坝地建设等一大批治理规模大、标准高、速度快、效益好的不同类型综合治理的示范区，走出了一条治山治水、建设生态、脱贫致富、发展经济的成功之路，为治理起到了有效的示范、带动作用，有力地推动了全区水土保持生态建设工作的快速发展。

2.3 坚持以基本农田建设为基础促进退耕还林还草和生态建设

多年的实践使我们认识到，在水土流失区农业基本生产条件还没有得到有效改善、群众温饱问题没有得到稳定解决的情况下，确保人均0.2hm2稳产保收的基本农田，不仅是稳定解决群众温饱的需要，是促进退耕还林还草和确保“退得下、稳得住、不反弹”的根本保证，同时也是确保退耕还林还草和封山禁牧工作顺利实施的重大举措。因此，近年来我区将以坡改梯和淤地坝为主要内容的农田基本建设作为水土保持的重要措施，精心组织，统筹安排，常抓不懈，采取民办公助的形式给予农机补贴，将建设基本农田的补助标准由1200元/hm2提高到1800元。在黄土丘陵沟壑区投入1500多台推土机常年修建基本农田，在中北部干旱带上大力建设水土保持治沟骨干工程和淤地坝，使我区水平梯田、坝地、压砂地和小片水地等基本农田每年以 2万～2.33万hm2的速度发展。

2.4 加强沟道治理，大力开展淤地坝建设

针对我区水资源十分短缺的实际，我们在坚持抓好综合治理的同时，加快了以水保治沟骨干工程为主要内容的淤地坝建设，先后建成了西吉县黄家川和聂家河、隆德县筛子河、海原县蒿川、同心县长沙河、灵武市水洞沟、盐池县亚木沟等一批具有代表性的淤地坝系。据调查，我区坝地单位面积粮食产量可达2100k g/hm2，年可增产粮食 2.5万t，增收3500万元。淤地坝建设不仅是群众脱贫致富的根本途径，也是实现“林草上山，粮田下山”的保障措施。

自 2003年黄土高原地区淤地坝试点工程启动实施以来，我区已开工建设17条小流域淤地坝坝系工程，项目批复总投资2.72亿元、建设淤地坝 593座，目前已下达投资 2.1亿元、建成淤地坝376座。

2.5 坚持人工治理与生态修复相结合，加快水土流失综合治理步伐

我区水土流失面广量大，全面实施人工治理困难较大，因此在水土流失治理中必须根据各地实际，因地制宜，将人工治理与生态修复有机地结合起来。在南部的黄土丘陵沟壑区，坚持以小流域为单元的综合治理，加大淤地坝工程、集雨节灌工程、小型水利水保工程的建设力度，并在开展基本农田建设、改善治理区农业生产条件、发展高效农业的基础上，大力推广种草养畜，发展草产业，以解决群众温饱、增加群众收入，进而推动退耕还林还草和封育保护;干旱草原区和黄土丘陵沟壑区第五副区地广人稀，是依靠大自然的力量开展生态自我修复的最佳区域，修复中通过合理利用浅层地下水建立高效饲草基地，在大力推行舍饲圈养的同时，对草场进行围栏封育和补播改良，以快速恢复植被，从而推动生态修复、封禁保护、退耕还林还草等工作，加快水土流失治理步伐，促进水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护。2002年以来，根据水利部的安排，我区各级水利水保部门加强了封育保护，先后在11个县市开展了水土保持生态修复试点工作，共完成封禁治理面积 784km2。

2.6 拓宽投入渠道，动员社会力量办水保

自治区人民政府要求各部门按照“集中资金，统一计划，统一补助标准，渠道不乱，责任不变，各交其账，各记其功”的原则开展水土保持生态建设，形成了全社会办水保的局面。自治区有关部门积极参与水土保持生态建设，使得治理速度明显加快，治理效果显著。各地县按照“谁治理、谁管护、谁受益，允许转让、允许继承”的政策，制定了有关优惠政策，吸引企业、集体、个人治理水土流失、保护开发水土资源、建设生态环境，使农村“四荒”资源开发利用成为发动千家万户治理千沟万壑、加快治理步伐的有效措施。目前，一个以国家投入为主，企业、集体、个人共同投入搞水土保持生态建设的多元化投入机制已经形成，有力地推动了我区水土保持生态建设进程。

2.7 依法监督，遏制新的人为水土流失

为了更好地贯彻落实水土保持法律法规，自治区人大、政府先后颁布实施了《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、《宁夏回族自治区生产建设项目水土保持方案报批管理规定》和《宁夏回族自治区水土保持设施补偿费、水土流失防治费收缴、管理和使用规定》等地方性水土保持法规及配套管理办法，从法律和政策上为水土保持监督执法创造了有利条件。全区水利部门建立健全了区、市、县、乡四级水土保持监督网络，加强了监督执法，区、市、县各级水利水保部门坚持每年对在建的开发建设生产项目进行一次全面的督查。在连续 5年对我区贯彻执行水土保持法情况进行监督检查的基础上，2006年自治区人大常委会 2位副主任带队对我区各级政府执行水保法情况和重点生产建设项目水土流失防治情况进行了检查，对发现的问题抓住不放，直至彻底整改，极大地促进了各级政府更加重视水土保持工作，有力地推动了水土保持工作的全面开展。

3 水土保持生态建设存在的主要问题

3.1 治理任务艰巨，投入严重不足

近年来，国家加大了对水土保持生态建设的投入，但由于投入的资金十分有限，致使我区的水土流失治理速度远远不能满足生产实践的需要，严重制约了我区生态建设和经济社会的跨越式发展。目前，我区还有近 2万km2的水土流失面积急需治理，按近年来年均治理1000km2的速度计算，我区初步完成水土流失治理还需要 20年，还需要几代人付出艰辛的努力。近年来，随着国债项目的淡出和退耕还林还草项目进入后期政策兑现阶段，我区水土流失治理速度已经放慢，同时由于我区开展的国家水土保持重点建设项目地方配套资金难以落实，给我区争取国家投资和工程建设项目带来了困难，这就影响了全区水保生态建设的发展。

3.2 “彭阳经验”的推广力度亟待加大

实践证明，我区的水土保持生态建设，必须在各级党委、政府的领导下，紧紧依靠各涉农部门及广大农民群众通力合作、齐心协力，才能加快发展、科学发展，这就要求我们大力推广“彭阳经验”。“彭阳经验”的核心与实质就是 “县委决策，政府导演，水保搭台，各部门唱戏，水保立县”、“一届接着一届干，一张蓝图干到底”的水土保持工作经验和良好的协作机制。但是，由于近年来部门领导交流频繁，党委、政府对水土保持工作的重视程度下降，业务部门宣传力度不够，导致政府导演、各涉农部门协作办水保的局面和机制呈现衰减态势，水土保持工作仅成为水保部门唱独角戏，这就严重制约了水土保持生态建设进程。可见，在我区进一步加大推广“彭阳经验”意义重大。

3.3 工程建后管理滞后，工程效益不能充分发挥

水土保持工程建后管护工作十分薄弱，加重了地方水保部门的负担。一是部分县(区)建后管护工作的责权利不落实，产权与使用权不明晰，造成了有人建、没人管的现象，直接影响了工程建设成效。二是由于地方财力薄弱，运行管理费缺乏。20世纪80年代和90年代初所建的工程年久失修、老化加剧，安全性降低，效益严重衰减，由于需要投入的维修费用较高，使水保部门管护维修负担加重。三是地方各级政府没有真正承担起工程建后运行管理的职责，造成管理改革滞后，管护机构的经费、责任不落实。

3.4 监督执法体系建设滞后

一是现有专职执法人员少、兼职多，削弱了水土保持监督执法力量，致使采石、挖沙、烧砖瓦等中小型建设项目监管不到位，影响了执法效果。二是一些地方的领导对水土保持预防监督工作的重要性和艰巨性认识不足，部分地区水行政主管部门对水土保持监督工作重视不够，重治理轻监督的现象比较普遍，热衷于抢项目、抓投资，致使预防监督工作疏于领导，执法工作不能有效开展。

4 加快水土保持生态建设的对策

4.1 加强组织领导，落实目标责任

要把水土保持生态建设纳入我区国民经济和社会发展规划，大力推广“彭阳经验”，完善行政领导任期内的水土保持工作目标责任制，落实领导责任和部门责任，进一步加强自治区水保委员会对各市、县落实水土流失防治目标责任制情况进行考核等的管理工作。

4.2 坚持预防为主，强化监督执法工作

坚持预防为主，加强水土保持监督执法机构和队伍建设，不断提高监督执法水平。以贺兰山东麓、宁东能源化工基地、太阳山工业园区等生产建设项目为重点，加大监督执法和为企业提供优良技术服务的力度，规范开发建设项目水土保持行为，全面落实开发建设项目水土保持“三同时”制度，推动水土保持监督执法工作不断向纵深发展。

4.3 加大资金投入，实行项目带动战略，巩固和扩大水保生态建设成果

以淤地坝、农发水保和黄河水保重点防治工程等项目为重点，推动全区水土保持生态建设健康发展;加大农田水利基本建设力度，尽早在南部山区实现人均0.2hm2高标准基本农田的建设目标;坚持封山禁牧不动摇，稳步推进退耕还林和退牧还草工程，巩固和扩大水保生态建设成果。

4.4 加强建设管理，创新工作机制

一是进一步建立和完善水土保持多元化投资机制，实行国家、集体和个人投入相结合，吸引更多的社会资金用于水土保持生态建设。二是建立起以县为实施单位的由政府统一领导组织协调、各部门分工协作的项目资金整合的工作机制，提高资金的使用效率。三是全面落实基本建设项目管理制度，加强和规范工程建设管理，确保工程建设的质量、进度和效益。四是积极探索产权制度改革，大力推行小型水利水保工程产权制度改革，建立起产权明晰、责权利相统一的良性运行机制。

4.5 做好水土保持监测工作，为生态建设决策提供科学依据

建立健全全区水土保持监测网络和信息管理系统，不断提高监测技术水平，做好重点项目和重要区域的水土流失监测工作，定期向社会公告全区水土流失情况。

5 结 语

实践证明，水土保持生态建设是水土流失严重地区经济社会可持续发展的基础和全面实现建设小康社会目标的关键，是山区改善农业生产和生活条件的一项根本措施。近年来，我区在水土流失防治和生态建设中取得了一些成绩，但目前全区生态环境依然十分脆弱，水土流失面积仍然很大，现有的治理速度还不能满足经济社会发展和群众对提高生产生活环境质量的要求。为此，建议上级部门与自治区人民政府加大全区水土流失防治投入力度，尽早实现山川秀美、生态文明的宏伟目标，努力将宁夏构建成为祖国西部的生态屏障。