固原市小流域综合治理存在的问题与对策

王建斌，王立明

(1.固原市水务局，宁夏 固原 756000;2.宁夏水利厅水土保持局，宁夏 银川 750001)

固原市位于宁夏南部山区，下辖原州区和西吉、隆德、泾源、彭阳 4县，总面积10537.52km2，总人口145.6万人。属黄土丘陵沟壑区，是宁夏乃至全国水土流失最严重的地区之一，水土流失面积 8008km2，占全市总面积的 76%。长期的水土流失是制约固原市经济社会发展的瓶颈。新中国成立后，特别是 20世纪80年代以来，固原市坚持科学发展观，抢抓机遇，开拓创新，有力地推动了水土流失治理工作。

1 小流域综合治理基本情况及成效

固原市自1982年掀起以小流域为单元，以基本农田建设为重点，工程、生物措施相结合的水土保持综合治理热潮以来，通过 20多年不懈的努力，共综合治理小流域 283条，完成水土流失治理面积 2658.8km2，其中:修水平梯田 85985.3hm2，营造水保林106662.7hm2，种草38115.8hm2，封禁治理35116.6hm2，建成水保治沟骨干工程 238座、中小型淤地坝355座、小型水保工程 6.9万座。经过综合治理的小流域，农业生产条件、生态环境得到改善，经济发展水平有了显著的提高。

一是生态环境明显改善。据统计，全市水土流失治理程度由1983年的17%增加到2008年的 66%，年减少土壤侵蚀量约2200万t。经过治理的小流域水土流失治理程度均达到70%以上，逐步恢复了生物的多样性。昔日的光山秃岭、不毛之地如今已被郁郁葱葱的林草和层层叠叠的梯田所替代，沟道内碧波荡漾。经过治理的小流域基本具备了洪水不成灾、泥沙不出沟的综合防护功能。

二是改善了农业生产条件，促进了农业增产和农民增收。通过重点治理的小流域人均高标准基本农田达到0.2hm2以上，加之沟道内水资源的合理开发利用，农业生产条件得到了有效改善，促进了农业增产和农民增收，达到了“治理一方水土，发展一方经济，造福一方群众”的目的，实现了由贫困转向温饱进而向小康迈进的历史性跨越(表1)。

三是社会效益显著。小流域综合治理成为封山禁牧、退耕还林还草的前提和保证，是生态建设的主体。综合治理扩大了生态环境容量，有效地整合了自然资源，使土地利用结构得到调整，实现了农业增长方式的转变。随着农村、农业基础条件的改善，加快了农业生产的发展。立体、复合型的现代高效农业，把农民从繁重的体力劳动中解放出来，不仅发展了商品经济，而且促进了农民对健康、教育、科技的追求，推动了农村精神文明的发展。

表1 固原市人均产粮和人均纯收入情况

2 固原市小流域综合治理的主要做法和经验

一是坚持以小流域为单元的综合开发治理技术路线。以小流域为单元，坚持“山、水、田、林、草、路”统筹规划，把生物、工程和耕作措施相结合，沟坡兼治、综合治理，把治理和开发融为一体，既符合自然规律，也符合经济规律，深得群众拥护，带动了小流域治理向高层次转变。

二是加强组织领导，把小流域治理的各项措施落到实处。固原市委、市政府 20多年间连续开展小流域综合治理，特别是从 2000年开始，自治区政府与市、县(区)政府签订了水土流失防治责任书，各级党委、政府把水土保持工作列入重要议事日程，下属各部门各司其职、各负其责、通力合作，有力地推动了小流域综合治理工作的开展，有效地改变了农业生态环境，促进了山区农民脱贫致富。

三是部门协作，拼盘治理。我市在小流域综合治理方面建立了“水保统一规划，政府统一领导，部门协调配合，群众广泛参与”的建设管理体制。按照各项目总体规划的要求，由政府统筹各涉农部门的相关项目和资金，统一安排、统一协调。在整个项目区本着以水定产、宜林则林、宜草则草、宜封则封、山水田林草路综合治理的原则，实行项目拼盘、部门联动，各司其职、各负其责，使小流域综合治理投资一次到位，治理措施一次建成、一次通过验收，加快了治理进度、提高了治理标准。

四是以基本农田为突破口，解决了群众的生计问题。固原市在小流域治理过程中，坚持科学、合理地划分和安排生产用地和生态用地，以基本农田为突破口，改善农业生产条件，使粗耕简作、广种薄收的生产方式得到了根本性转变。全市 24万hm2高标准旱作基本农田，在近年持续干旱、大旱的情况下，粮食产量稳步递增，从根本上解决了群众的吃饭问题。

五是加大了科技创新力度，提高了治理效益。彭阳县针对县域内气候干旱、造林成活率低的问题，总结探索出了“88542”造林整地技术，使造林成活率和苗木生长量显著提高，该技术现在本市各县(区)广泛使用;西吉县在聂家河示范小流域试验总结出了“坝、窖、池联用”灌溉模式，现在全市范围推广，取得了很好的开发治理效果;原州区在其北部干旱、人口密度小的地区大面积推广隔坡梯田，有效地利用了坡面径流，提高了梯田的粮食产量。

3 小流域综合治理存在的问题和对策

3.1 小流域综合治理存在的问题

(1)水保项目投资小。一是国家对水保项目的投资标准低;二是农村实行税费改革并逐步取消劳动积累工后，农村水保投入形式发生了较大的变化;三是地方财力紧张，不能按照农村税费改革政策的要求，将必要的水保基础设施建设纳入地方基建计划，致使投入锐减，不但严重影响水保项目建设，而且影响水保前期工作的开展。

(2)前期工作质量不高。由于对水保项目前期工作缺乏必要的认识，加之近年来市县(区)所承担的项目建设任务相对较重等原因，致使前期工作调查研究不够，在底数不清、资料不充分的情况下，所做的一些项目建议书、规划和可行性研究缺乏科学性、准确性，深度不够，经不起专家审查，给项目的立项带来严重影响。

(3)“三制”执行不严格。受经济利益和急功近利思想的影响，加之一些行政领导重视不够、责任心不强、法制意识淡薄，管理体制不完善，制约手段缺乏等原因，“三制”在一些项目的某些环节上执行不力，流于形式，没有充分发挥其在水保工程建设管理中的作用。

(4)沟道治理环节薄弱。近年来，尽管我市对沟道治理进行了一些有益的研究和探索，但由于沟道密度大、环境复杂、治理工作技术性强、成本高等原因，沟道治理仍然是一个薄弱环节，这也是目前我市小流域治理中普遍存在的问题。

(5)水保工程水利化程度低。十年九旱的固原市，水是群众生产生活和经济社会发展的首要制约因素。但目前有 50%以上的水土保持治沟骨干工程、塘坝涝池中的水资源得不到充分利用，水面闲置、浪费严重。

(6)各地小流域综合治理工作发展不平衡。主要表现在个别县对小流域综合治理工作认识不足、重视不够，技术服务滞后，不但完不成年度治理任务而且治理标准低，影响我市小流域治理工作的整体推进。

(7)建后监管工作不力。由于小型水保工程管理体制改革步伐缓慢，生产建设项目“三同时”制度仍得不到全面落实，致使大部分水保工程出现“重建轻管”或“只建不管”的现象，一边治理一边破坏的现象时有发生，造成工程效益锐减，资金浪费。

3.2 小流域综合治理工作对策

(1)把握政策，创新投资机制。充分把握新时期国家水利水保工作的方针、政策和投资重点，确保建设项目的合理性和可靠性，在争取国家投资、提高投资标准的前提下，加强地方政府的统筹、协调力度，继续实行项目拼盘，整合资金、集中治理，弥补地方配套资金的不足;对于小型水保工程，实行村级“一事一议”制度，大力引导农民投资投劳。

(2)加强对项目前期工作的领导，强化责任。市县(区)党政部门要继续把水保生态建设作为山区经济发展的主线来抓，切实加强领导，高度重视水保工程前期工作，鼓励和支持水保部门采取各种有力措施抓好项目的规划和论证，要求地方财政适当列支水保项目前期工作经费，搞好项目贮备。水保部门要统一思想、提高认识、强化责任，形成保质量、创信誉的工作环境。特别是规划设计单位，更应该在提高工作效率、保证工作质量和信誉度方面下功夫、上台阶。

(3)加强和完善建设项目的管理机制。项目建设单位要切实担负起法人应有的责任，不仅要对项目建设的全过程负责，还要对主管部门负责。监理单位不但要对工程实施进行监理，而且要对项目的前期工作和招投标等全过程进行监理。项目主管部门要对建设项目的前期工作、招投标的全过程进行严格审查，对项目实施要配合质量监督部门进行监督检查，每个环节都要各负其责、各司其职，一旦发现某环节上出现问题或漏洞，依法进行严肃查处。

(4)加大沟道治理力度。随着小流域综合治理工作的逐步推进和坡面治理措施的不断完善，沟道将成为小流域综合治理的主要对象。今后要结合小型水保工程和淤地坝系建设，加强对沟道治理技术和投资机制的探索研究，在继续营造好沟坡防护林和沟底防冲林的基础上，着重突出堵、蓄。堵，就是建土谷坊或柳谷坊，将泥沙就地拦蓄起来，抬高侵蚀基准面，栽植防冲林;蓄，就是在沟道内节节建坝，层层拦蓄，将地表径流拦蓄在沟道内，基本实现“洪水不成灾，泥沙不出沟”。

(5)充分发挥水利在水土保持生态建设中的作用。树立水利为水土保持生态建设服务的思想，在坚持综合治理的同时，实现水保工程水利化，优化配置、合理开发、高效利用水资源，协调好生产、生活和生态用水。配套提水设施发展小片灌溉或将水引到涝池、水窖中，解决人畜饮水及发展高效节水灌溉农业，提高水资源的利用率，全面推进小流域综合治理工作。

(6)健全奖罚机制，确保各项目区治理工作同步发展。在严格执行目标责任制的前提下，对治理成绩突出的单位、个人进行奖励;个人奖励可与职称晋升、年度考核、提拔任用挂起钩来;对于完不成治理任务或工作责任心不强的单位、个人要进行严格惩罚。

(7)进一步完善小流域治理项目的运行管理体制。小流域治理竣工验收合格后，要明确管护主体，全面推行“谁治理、谁经营、谁受益”的管理体制，实行产权和受益权双到户。对骨干坝和淤地坝工程，要结合产权制度改革，明确使用权，研究和制定可持续发展基金积累制度，保证工程效益的持续发挥。同时，切实发挥地方人大对水保执法的监督检查作用，加大水土保持法的贯彻力度，加强预防监督，保护治理成果。