文成县小水电纠纷成因及解决机制

潘理胜

（浙江省文成县水利局，325300，文成）

一、小水电建设情况

浙江省文成县水资源丰富，其中流域面积200 km2以上的河流有3条，水资源总量达16.29亿m3，水能资源理论蕴藏量50万kW，可开发装机容量42.29万kW （其中小水电资源22.29万kW），居温州市第 1位，浙江省第5位。文成县小水电建设过程大体经历了3个发展阶段。

1.公有体制阶段（1957—1993年）

这一阶段投资主体比较单纯，电站不是国有的就是集体的，主要是解决农村生活照明和农业生产用电问题，实行的是“自建、自管、自用”和“以电养电”的政策。到1993年，全县小水电装机容量4.85万kW，年发电量为1.20亿kWh。

2.股份发展阶段（1994—2002年）

1993 年，浙政发〔1993〕267 号《关于加快水利改革和促进水利发展的通知》发出后，吹响了小水电允许股份制发展的号角，文成县政府也相继制定出台了《关于加快开发我县小水电资源的意见》《关于加快发展我县小水电事业的若干规定》《关于调整小水电上网电价的通知》等一系列优惠政策，推行多渠道、多层次、多形式股份制办电的办法，实行“谁投资、谁所有、谁受益”的政策。到2002年，全县比1993年增加装机容量8.69万kW，增长179.2%，增加年发电量1.92亿kWh，增长160%，实现总产值1.35亿元。这一阶段，小水电的发展在促进脱贫和经济社会发展中起到了重要作用，但由于一些业主法制意识淡薄，在私利的驱使下，违规建设了一批“四无”（无设计、无审批、无验收、无管理）电站，既存在不同程度的安全隐患，也给各类农村纠纷埋下了“伏笔”。

3.规范提高阶段（2003年至今）

从2003年开始，对小水电建设秩序开展了大整顿，恢复了立项、可研、初设、开工报告批准等4个审批程序，重视水资源论证、环境影响评估和水土保持工作，认真实施了《文成县水电农村电气化规划》《文成县“十五”期间及2010年小水电代燃料生态保护工程规划》《文成县再生能源可持续发展工程规划》，注重小水电质的提升和健康发展。截至2007年年底，全县投资12.1亿元，已建成电站87座（不包括珊溪电站），总装机容量17.7万kW，设计年发电量4.3亿kWh，产值2.1亿元，年上交税费约3 100万元。

二、小水电纠纷原因分析

小水电纠纷具有利益性、复杂性、敏感性、历史性和相关性等特点。小水电纠纷产生的大背景是，1993年浙江省小水电向私人开放投资后，初期配套政策并不完善，是探索性的，私人对水能这种公共资源的无偿占有以及集体电站由私人承包等带来的利润丰厚。同时投资人与电站管理者利益享受上的不平等性，也使投资人的不满感日益递增。随着改革的深入和市场的开放，历史遗留问题和经济发展转型过程中引发的矛盾进一步暴露。

1.审批手续不办理

按规定，兴建小水电需经水利、电力、环保、发改、林业、规划建设、国土资源、卫生、公安等10多个部门审核批准，从规划到验收涉及多道审批手续。但在小水电开发市场化初期，不少电站无任何审批手续就破土动工，一度出现了“失管”状态，导致文成县出现很多“四无”电站，水利部门经过摸底清查后，发现“九五”以来全县有35座“四无“电站。

2.政策处理不彻底

水电工程建设与村民涉及的土地征用补偿费用及发电用水与生活灌溉用水矛盾等问题，电站业主未及时有效处理，甚至有些建设业主对待土地政策处理问题采取隐瞒、避重就轻、少批多建等方法，使政策处理留有尾巴。有的是电站业主根据当时的政策将征地款补偿给农民，但因为土地审批手续的滞后性，土地征地价格提高引发纠纷。

3.审批文件不执行

个别电站业主减少工程投入，不依主管部门审批的施工图纸施工，擅自更改大坝高度，移动坝址、厂址和压力钢管路线，但没有办理变更审批手续，也造成了各类纠纷。

4.工程欠款不结清

一些电站建成后，或因合同不完善，或因施工单位施工报告等资料未及时提交，或因建设单位内部矛盾，或因建设单位资金困难，或因工程结算故意拖延，使工程款长期拖欠，引发纠纷。

5.损失赔偿不一致

洪水来时，由于一些电站未事先预泄，使库区内房屋、农作物淹没，造成直接经济损失。或者紧急泄洪，又使下游低洼地带造成损失，引起赔偿纠纷，电厂方与村民方对赔偿金额难以达成一致。

6.电站承包不完善

主要是对电站承包时间、承包款等承包合同内容有争议，以及未经村民会议或村民代表大会等程序引起。

7.生态环境不保护

一是不执行水土保持方案、环境评估报告，乱倒弃渣，造成下游河床抬高，影响行洪安全，从而引发农民上访事件；二是大坝生态放水孔要么没有，要么装了闸门，要么孔径太小，引起下游断流；三是交通工程给电站带来了不良影响，特别是一些“康庄工程”造成水库淤塞，库容减少，引发纠纷。

8.电站产权不清晰

“九五”以前建的老电站，基本上政府补助、农民投工投劳建设，产权不清，村民要求占有更多的股份而引发纠纷。

9.管理制度不正规

在股份制电站建设中，财务制度不完善，电站投资人对管理者互相之间不信任，或者电站投产后，投资人对决策权、管理权有争议而引发纠纷。

三、文成县解决小水电纠纷的成功做法

2002年以来，文成县以积极的态度、坚定的步伐、科学的方法开展小水电纠纷调处工作。据估算，6年来累计发生各类小水电纠纷达94件次，已妥善解决85件次，占90.4%。

1.各级领导高度重视

县各级党委和政府、有关部门把解决小水电纠纷作为维护社会稳定、促进农村经济发展的重要工作来抓，县委常委会、县委书记办公会议和县政府常务会议多次研究解决小水电纠纷的政策。县委还多次为解决一些大的小水电纠纷，派遣工作组深入基层了解民意、宣讲政策、抚慰民心、疏导矛盾，促进了社会稳定，加速了问题的解决。

2.“四无”电站全面整顿

“四无”水电站不但存在安全隐患，带病运行，而且也是造成纠纷、影响稳定的一大重要原因。从2003年开始，根据水利部紧急通知及县政府协调会议精神，文成县对“四无”水电站进行了清理整顿。经过5年多的努力，“四无”电站清理整顿工作成效明显，到目前为止，有24座“四无”电站完成了整改任务，通过了水库蓄水验收和机组启动验收，另外还有7座电站正在整改中。

3.行政调解大显身手

在小水电纠纷中，参与其中的绝大多数村民不愿意上法院，而民间调解权威性不够，行政调解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式而广受欢迎。文成县充分运用行政调解这个武器，不但乡镇人民政府和县政府各有关部门积极参与，而且县委、县政府领导也身体力行，多次亲自主持行政调解会议。

4.稳控体制发挥作用

对突出的小水电纠纷进行全面疏理，逐件落实到包案领导和责任人，实行“一个班子、一个包案领导、一套解决或稳控方案、一个责任人、一本台账”包案处理。

四、解决小水电纠纷的几点建议

1.建立纠纷解决机制

（1）设立县级协调机构

小水电纠纷已成为影响文成县社会稳定的一大重要因素，因小水电牵涉的审批部门有10多个，乡镇30个，由主管部门水利局来牵头负责，显得心有余而力不足。建议根据县政府批准的《文成县重大水事纠纷应急处置预案》，抓紧成立文成县重大水事纠纷调处机构，由县政府分管水利副县长任总负责人，县府办分管水利副主任、水利局长任相关分工负责人，县委宣传部、发改局、信访局、公安局、监察局、财政局、工商局、国土资源局、规划建设局、水利局、林业局、卫生局、审计局、环保局、电力局、安全生产监督管理局、移民办等作为成员单位参与调处工作，协助落实相关类别小水电纠纷的调处。要明确成员单位职责，像抓防汛一样抓好小水电维稳工作。调处机构办公室设在县水利局，应切实履行行业主管部门的责任，及时掌握小水电纠纷动态，当好县委、县政府的参谋。

（2）落实属地负责制度

按照政策处理、维稳、综治、调解属地管理的原则，乡镇政府在解决小水电纠纷上承担着义不容辞的责任。乡镇政府处在基层，熟悉情况，可掌握第一手纠纷信息，如及时采取措施，有可能把纠纷因素消除在初始阶段，把群体性事件苗头化解在萌芽状态，收到事半功倍的效果。

（3）实行部门分线指导

按照“谁主管、谁负责”的原则，县级有关部门要切实负起责任，发挥职能部门熟悉政策的作用，为乡镇人民政府当好“老师”，热情主动服务。对跨乡镇的小水电纠纷，要直接主持行政调解会，吸收当地相关乡镇人民政府参加，及早、及时解决。

（4）加强村级班子建设

从目前发生的小水电纠纷情况来看，村“二委”班子战斗力弱的地方，或者村“二委”有矛盾的地方，是小水电纠纷的多发区，而且因无“头”解决也比较难。要以选好村党支部书记为首要任务，整体配强“两委”领导班子，提高在村民中的号召力和影响力；要加强培训，提高村“二委”班子成员的工作能力、法律素质，从而在法律、法规和政策的基础上考虑问题，避免走“歪门邪道”；加强村“二委”班子成员考核，提高他们的岗位意识。

2.加强电站审批管理

（1）严格执行水电建设程序

无序的建设造成资源浪费，埋下安全隐患，造成新的纠纷。对待新电站建设项目，必须从源头上把关，要严格按照法律、法规和政策进行审批，严格执行县政府出台的 《文成县水电资源有偿出让管理办法》，落实资源、经济和生态环境三大补偿制度，当地农民有意见的不考虑，不符合水电规划的不予立项，环评、水保不通过及旅游部门不同意的不上马，林业、土地部门未审批的不发开工令等，各部门要监管到位，各司其职，各负其责。

（2）加快“四无”电站整改进度

历史遗留下来的“四无”电站，要按照相关文件要求，建议由县水利局和县行政审批中心联合发文，本着安全优先、尊重历史、因地制宜的原则，简化程序，在2010年主汛期前完成“四无”电站整改验收工作。

（3）加强技改电站审批管理

对老电站，包括“文革”中建设的水电站，需要增容技改的，必须按《文成县水电资源有偿出让管理办法》和《文成县老电站技改规划》操作，政策处理工作未完成的不得开工。

3.准确把握政策界限

（1）务实处理

除了要认真执行法律、法规、规章和政策外，《文成县人民政府（2006）31号专题会议纪要》是文成县目前处理小水电纠纷比较具体的工作指南，县有关部门和各乡镇要以高度的政治责任感，不折不扣地落实执行，妥善解决小水电纠纷。

（2）加强研究

政策处理问题一直是难点和焦点，而对于已建成电站遗留的政策处理问题更是因时间长、补偿标准提高等因素使纠纷更复杂。针对小水电纠纷的历史性，各个部门要加强各个时期的部门政策研究。土地征用纠纷是“重灾区”，国土部门必须要下足工夫，对各个时期土地征用政策了然于胸，对各个电站的土地审批情况心中有数，编制各个时期土地政策处理指导意见，发放到各乡镇、县直有关部门，统一口径，防患于未然。

（3）坚持平衡

针对小水电纠纷的复杂性、利益性、敏感性和相关性，处理小水电纠纷必须站在全县的大局，把握政策时效，分清时间界限，不允许老电站套用新政策或新电站套用老政策；不允许以“特殊情况”为由在小水电纠纷上搞不平衡。同时，对村民和电站双方也要坚持平衡，保持公正、中立立场。

（4）健全制度

一方面，水利、财政、审计、工商管理等部门要加强研究，健全在建水电工程及投产后电站内部管理，出台财务等管理制度，明确政策，堵塞漏洞，维护投资人合法权益。另一方面，对过去政府补助、农民投工投劳的老电站，要开展资产评估、产权界定，明确水利国有资产，兼顾乡（镇）村利益分享。

4.落实部门协作措施

（1）加强违纪者处理

在小水电纠纷处理中，如发现国家干部参与策划煽动群众集体上访的，建议由县纪委、县监察部门查处。

（2）加强违法者处理

对破坏水电工程行为的为首者、幕后策划者及触犯法律的人员，公安机关要第一时间介入，坚决予以打击。实践证明，对不法行为及早依法处理，有利于纠纷的解决。同时，对小水电建设和管理中的贪污行为，公安，检察部门要主动介入，予以打击。

（3）发挥疏导作用

一方面，各部门和各乡镇人民政府要积极引导电站和村民，走司法的渠道，通过法院打官司，使纠纷得到公正的解决。另一方面，要认真落实中共文成县委《关于全面改善民生促进社会和谐的实施意见》，着力抓好“共同跨越六大行动”，水利、财政、交通、扶贫、农业、电业等部门要尽可能解决小水电纠纷乡村水、电、路等基础设施方面的困难，全力疏导不满情绪，维护农村社会稳定。

（4）完成发与供分开

根据有关文件精神，确定了将小水电供电区实行发供电职能分开，文成县目前还留下峃口、沙垟两个自供区，县电业部门要加大工作力度，加快供电接收步伐，在2010年主汛期前完全“消灭”自供区。