遂昌县深化集体林权制度改革探析

谢永水 姜智慧 郑楼福



遂昌县深化集体林权制度改革探析

谢永水 姜智慧 郑楼福

（浙江省遂昌县林业局 323300）

以调查访问、调阅档案、查阅资料等方法对遂昌县全面深化集体林权制度改革进行探索分析。遂昌县作为浙江省5个森林资源流转试点县之一，把深化集体林权制度改革作为盘活林业资源的关键性举措积极探索，取得了政策制订、机构建设、流转促活、抵押贷款、贷款贴息、减免税费和合作经营等七个方面突破，有效地激发了林业发展活力，促进了当地新农村建设。遂昌县这种以规范森林资源合理流转和林权抵押贷款为重点，完善林权动态管理，积极引导和鼓励社会力量参与林权制度改革的创新之举，不仅在浙江省起到很好的示范作用，而且在全国范围内也有很大借鉴价值。

集体林；产权流转；抵押贷款；改革

遂昌县地处浙江省西南部，钱塘江、瓯江源头，是名副其实的“钱瓯之源、江南绿海”。地理坐标介于118°41′～119°31′E，28°13～28°49′N之间，是浙西南“生态屏障”的重要组成部分，是个“九山半水半分田”的山区县，也是浙江省重点林区县之一。全县土地总面积254450hm2，其中林业用地221332hm2，占87%；非林业用地33117hm2，占13%。全县活立木总蓄积量为7296198m3，森林覆盖率为82.3%，人均林业用地1.2hm2。2007年，在完成林权制度主体改革，将责任山承包期延长到70a后，遂昌在全省率先制定森林资源流转方案，成为全省5个森林资源流转试点县之一，开始以森林资源流转、林权抵押贷款为重点的深化集体林权制度改革。

1 集体林权制度改革背景

遂昌县作为浙江省重点林区县之一，全县林业用地221332hm2，其中集体212446hm2，占96﹪。森林资源是遂昌的最大资源，一直以来，这里的农民收入主要依靠林业经济。上世纪八十年代初，根据中央有关精神，在集体林区实行以“稳定山林权、划定自留山和确定林业生产责任制”的林业“三定”政策，形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的林业双层经营体制，将全县大部份的集体山林承包到户经营，极大地调动了全县广大农民的积极性，促进了农村经济的快速发展。但随着山林承包合同陆续到期，近年来部份农民保护和开发山林资源的积极性受到影响，乱砍滥伐林木现象逐渐增多，因承包引发的纠纷事件时有发生，加之林业生产周期长，林权流转不易，导致投资见效慢等问题，严重制约了林业发展，给农村社会稳定带来了负面影响。推行集体林权制度改革，及时开展山林延包工作，是稳定和完善林业生产责任制，切实维护好农民合法权益和林业长远发展的迫切要求。

2 前期基础改革主要内容

2006年，按照中央和省委的要求，在省林业厅的统一部署下，经过近一年的不懈努力，遂昌县20个乡镇全部完成以延长责任山承包期到70a为主体的林权登记换发证工作，统一换发了全国式样的林权证，进一步明晰了集体林的所有权、经营权和收益权。

2.1 明晰产权

明晰产权就是在保持林地集体所有和林地用途不变的前提下，进一步明晰集体林地的使用权和林木所有权，确立农民的经营主体地位、依法保护农民承包和延包的权力。遂昌县对已划定的自留山，继续坚持长期无偿使用；对已承包到户的集体山林，继续稳定承包关系，严格按照林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符的要求，依法进行实地勘界、登记，由经营者亲笔签订书面承包合同，并且在合同中明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，按70a的承包期核发全国统一式样的林权证；对权属有争议的林地、林木，依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。

2.2 放活经营权

在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，对商品林，充分尊重林农的自主经营权利，在林农自愿的基础上，积极引导以林产品、资金、技术为资本发展林业专业合作社，完善规章制度和运行机制，推进合作社规范化建设。对自留山、责任山，鼓励林农通过联户经营、委托经营和转包经营等方式，推进适度规模经营；对集中连片的规模造林项目，优先纳入重点造林工程，并安排造林补助经费；对集体统管山，按照“管理民主、经营科学、分配合理”的要求，由村集体经济组织民主决定经营管理方式，其经营收益纳入村级财务统一管理，并按规定公开收支情况。对公益林，在保证生态功能的前提下，允许合理开发公益林林地资源，进行林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等林业经济。

2.3 保障收益权

保障收益权主要包括四个层次：一是农户承包经营林地的收益，归农户所有；二是依法征收的林地，应当依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的原有生活水平不降低，维护被征地农民的合法权益。承包期内征占用林地地上附着物和林木的补偿费归经营人所有；三是建立和完善森林生态效益补偿基金制度，对集体和个人承包经营的重点公益林，生态效益补偿金按时足额发放到位。未承包到农户的，确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿落实到本集体经济组织的农户；四是严禁对林地承包经营权人乱收费、乱摊派，变相加重农民负担。

2.4 完善林木采伐管理机制

进一步完善森林采伐限额管理制度，合理分配采伐指标，实行采伐公示制度，探索建立并逐步实行采伐限额指标的年度结转滚动使用制度。指导林业经营者特别是国有林场、森林经营大户自主编制森林经营方案，经依法批准后，由经营者自主确定采伐方式、时间和数量。逐步放开毛竹经营采伐计划管理，实现林农自主采伐。工业原料林和非林地上营造的人工商品林，其主伐年龄由林木所有者自主确定；速生丰产林的主伐年龄、采伐方式和采伐强度不再限制。对成熟的人工用材林，在采伐限额内优先审批；对定向培育面积200hm2以上的工业原料林和其他人工商品林实行采伐限额单列，并优先安排采伐指标；对农村居民在房前屋后等非规划林地种植的个人所有的零星林木，不纳入森林采伐限额管理。

模拟法人实体运行机制是指以效益为中心，以成本为主线，将市场机制引入企业内部，实现实业部、工序等主体的独立核算、自主经营、自负盈亏。接受营业收入、利润、成本、资金占用等指标，以及安全、质量、环保等指标的考核，经营成果与工资总额挂钩，做到绩效与监督同步、激励与制约并重。以建立压力层层传递、指标层层分解、责任层层落实、绩效层层考核、活力层层激发的新机制，充分调动企业内部方方面面的积极性、主动性和创造性。

3 “遂昌模式”深化集体林权制度改革的主要作法

3.1 加强政策制订，创建改革体系

政策是深化林权制度改革的重要保障，也是开展林业金融服务的重要基础。2007年，森林资源流转平台建设被列入遂昌县人民政府“十件实事”，并先后出台了《遂昌县森林资源收储管理办法》，《遂昌县森林资源资产抵押管理办法》，《遂昌县林权抵押登记管理办法》，《遂昌县农村信用合作社林农小额循环贷款实施细则》，《遂昌县兴林森林资源担保有限公司林权抵押担保工作细则》，《遂昌县林权登记管理操作细则》等一系列管理办法和工作细则，制订了工作流程，环环相扣，规范操作，形成了行之有效的管理体系。

3.2 组建服务机构，搭建融资平台

遂昌县按照“政事分开、事企分开”的原则，组建了林业服务管理中心、森林资源收储中心、林业中介机构3个林权管理和融资服务机构。林业服务管理中心编制15名，承担林地审批、木材出运、加工、检疫、种子生产经营、林权登记等的管理和服务，下设审批办证、林权登记和林业投融资信息3个窗口；森林资源收储中心编制6名，为独立核算的全额拨款事业单位，负责为林权抵押贷款提供担保，对森林资源进行非竞争性收购，对收储的森林资源进行管理和处置；林业中介机构现有工作人员7名，为自负盈亏的企业单位,负责提供森林流转、抵押及涉林有偿中介服务。

3.3 优化服务质量，规范流转程序

林权流转是集体林权制度改革的一个重要环节，可以实现森林资源的优化配置，从而达到森林资源的经济、生态和社会效益最大化，让农民受益、集体获利、国家得绿。遂昌县出台了《遂昌县国有和集体森林，林木和林地流转程序》，加强对集体森林、林木、林地流转行为的指导。林业服务管理中心的15名工作人员于2007年4月统一进驻县政府行政审批中心,设立 “一站式”服务窗口，为广大林农和林业经营者提供相关法律政策咨询、林权管理、林权交易、林权登记的全程“一条龙”服务。同时，设立面积200㎡林权交易大厅，农村集体经济组织所有价值在10万元以上的森林、林木、林地流转招标、拍卖、挂牌统一在县招投标交易中心进行。截至2009年6月底，已累计招标、拍卖林木经营权37起，总面积498hm2，成交金额2335.5万元，资产增值率达50.80%。

针对农民的多样化需求和现有资产的实际，遂昌县组织了林业、金融等部门相关人员参加的试点工作组，先后在垵口乡石仓村、三仁乡小忠村开展林权抵押贷款模式试点探索。根据农民融资的需求，按照分类指导的原则，探索创建了林权小额循环贷款、林权抵押担保贷款和林权直接抵押贷款3种森林资源抵押贷款模式。林权小额循环贷款，是由林农提供林权担保，由村委会审核公示以保证抵押林权真实有效，林权管理部门进行抵押登记备案，信用联社以村为单位集中评定信用度，发放小额贷款证，授信林农可以在3a有效期内凭贷款证随时到信用社领取贷款。林权抵押担保贷款，是将林权先抵押给森林资源收储中心，再由收储中心向银行提供贷款担保，对引导和推动森林资源流转和发挥林业合作组织的作用较为明显。林权直接抵押贷款，是由农户将林权直接抵押给信用社进行贷款。3种贷款模式中，林权小额循环贷款由于信贷风险低，手续简便，能满足大多数林农发展生产的资金需求，成为林农通过林权融资的主要模式，约占贷款总额的95%。截至二○○九年六月底，总计抵押山林面积3334hm2，发放林权抵押贷款总额8342万元，惠及全县1614户林农。

3.5 执行贴息政策，激发改革热情

遂昌县在探索林权抵押贷款模式的同时，为鼓励林农使用林权抵押贷款积极性，进一步扩大林权融资的规模，加快深化林权制度改革步伐，出台了一系列林权抵押贷款利息优惠政策。一是在林权所有人或林权共有人办理林权抵押贷款时，遂昌农村信用合作联社按央行的基准利率上浮不超过50%；二是低收入农户小额贷款和2万元以下的林权抵押贷款执行基准利率，县财政给予县农村信用合作联社基准利率50%的贴息；三是年人均收入在1500元以下的特困户办理林权抵押贷款的，县财政给予全部贴息。这些政策充分激发了广大林农参与林权制度改革的热情，到2008年底，遂昌县共发放林权抵押贷款4325.65万元，共计874户。根据县政府对林权抵押贷款的贴息政策，2008年第四季度的林权抵押贷款财政贴息总额共计97412.74元，并委托林业部门将贴息资金及时发放到贷款林农手中。

3.6 暂缓征收两金，减轻林农负担

育林基金和更新改造资金合称为“林业两金”，是依据《森林法》设立的一项林业行政事业性收费和政府性基金。遂昌县是浙江省重点林区县，“林业两金”作为林业发展的重要资金来源，对保障山区林业资金的供给和促进林业发展起着重要作用。遂昌县自10a前全面免征木材在销售环节征收的农林特产税后，2008年，为了深入贯彻中共中央国务院《关于加快林业发展的决定》，根据省委、省政府《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》（浙委［2007］146号）精神，经省政府同意，决定自2008年开始暂缓征收集体林育林基金、更新改造资金。全县应收的1689万元“林业两金”，由省财政全额转移支付。目前，全县已实现了从采伐到销售的“零”收费，减免的“两金”惠及全县广大林农。

3.7 积极引导鼓励，发展生态经济

遂昌县将深化林权制度改革，盘活森林资源资产同推进经济欠发达山区新农村建设相结合，立足生态优势，发展生态经济，引导林农将林权融资的投资方向确定在原生态、高效益、低风险的生态林业、生态农业等产业上来。全县林权抵押贷款的资金约70%用于林业生产，主要包括造林抚育、干水果种植、竹木产品深度开发、珍稀树种培育和珍贵动物养殖，其余资金则主要用于发展“农家乐”乡村休闲旅游、来料加工、高山蔬菜、特色茶叶等，最大限度地防范融资风险，确保林权抵押贷款这项惠民利民工作健康有序地推进。

4 结束语

遂昌县从2007年启动改革试点，到2008年底成为被学习的对象，只用了不到两年时间，“遂昌模式”就成为全国关注的对象，2008年以来先后有60多个县（市）到遂昌县考察学习。这充分说明了遂昌县以规范森林资源合理流转和林权抵押贷款为重点，完善林权动态管理，积极引导和鼓励社会力量参与的全面深化集体林权制度改革取得园满成功。这项创新之举，对促进现代林业发展、增加农民收入、维护林区社会和谐稳定，具有十分重要的作用。从中我们不难体会到当地政府勤政为民的执政理念和各部门务实高效的工作作风，以及工作人员全方位的优质服务。这将有效激发当地林农参与林改的热情，加快遂昌林业实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的发展目标，逐步走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

[1] 王红梅，季俏. 全县林权抵押贷款突破8000万元［N］.新遂昌，2009.7.13(1) .

[2] 遂昌县林业局.遂昌县森林资源调查成果报告［R］.遂昌：遂昌县林业局，2006.12.

[3] 黄仕洪，张岳娇.遂昌县林业志［M］.北京：方志出版社，2007.12.

F316.20

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1004-7743（2010）02-0013-04

2009-07-16