动物卫生监督执法的现状、问题与对策

凌玉奇，唐建英，唐耀平

（邵阳市家畜疫病防检站，湖南 邵阳 422000）

1 现状

1.1 法律越来越完备。1985年7月，国务院颁布《家畜家禽防疫条例》，我国动物防疫工作开始步入法制管理轨道，动物卫生监督工作从此起步。1997年7月3日，全国人大常委会通过《中华人民共和国动物防疫法》，并以中华人民共和国主席令的形式发布，于1998年1月1日起施行，这是动物防疫工作的重要里程碑，开创了依法管理动物防疫工作的新纪元。2005年11月6日国务院第113次常务会议通过《重大动物疫情应急条例》，在《动物防疫法》的基础上进一步对重大动物疫病防控工作进行了明确和细化，使重大动物疫病防控工作进入了一个更高的层次。2007年8月30日，十届全国人大常委会议修订通过《中华人民共和国动物防疫法》，并于2008年1月1日起施行。修订后的《动物防疫法》充分吸收了动物防疫法制管理实践中的经验，实用性和可操作性大大提高。

1.2 执法环境越来越好。广大群众的理解、支持和配合是执法工作取得成功的重要保障。执法工作若只是少数动物卫生监督执法工作人员的工作行为，而不能取得广大群众的支持，那我们执法人员就会成为瞎子、聋子。纵使我们付出百倍的努力，可能没有一份的收获。由于少数地方、个别部门“一切为了创收”指导思想的存在，群众对官方执法工作不理不睬，甚至帮倒忙，喝倒彩、起哄、捣乱，为违法行为人成功摆脱执法人员的控制提供便利。这种现象在过去的动物卫生监督执法工作中也曾经存在，但随着高致病性禽流感等重大动物疫病对公共卫生影响的日益显现和“瘦肉精”等动物产品质量安全事件的不断曝光，动物卫生监督执法对人类身体健康的保护作用得到人们的广泛关注和高度认可。如今，只要群众了解到是动物卫生监督执法、确认是打击病害动物及其产品的，执法工作基本上都能得到群众的支持。案发地周围群众主动提供线索，积极关注案件结果已成为当前动物卫生监督执法的一大景观。

1.3 执法领域越来越宽。国务院兽医体制改革明确规定：省、市、县三级人民政府可根据本地的实际情况，对现有动物防疫、检疫、监督等各类机构及其行政执法职能进行整合，组建动物卫生监督机构，作为行政执法机构，依法负责动物防疫、检疫与动物产品安全监管的行政执法工作，兽医行政管理机构负责对其进行归口管理，并加强其履行职责所必需的技术手段和能力建设。动物卫生监督执法已从单纯的陆生动物防疫监督执法发展到陆生和水生动物并重、动物防疫监督与动物产品质量安全监管齐头并进的更宽范围。

1.4 执法水平越来越高。近年来，由于对动物卫生监督执法工作的重视，将其纳入年度考核。动物卫生监督的办案数量、质量，特别是案卷文书的规范制作成为了各级防治重大动物疫病目标管理工作的重要考核内容。畜牧业的飞速发展、流通业的日益繁荣、各种动物卫生案件不断增加，动物卫生监督执法实践活动越来越频繁，经验和教训日积月累，不断得到丰富，执法人员不断得到锻炼，动物卫生监督执法水平不断提升。

1.5 违法活动手段越来越高明。不法贩运户钻法律和政策空子，常常在夜里偷运生猪出县境，当地检疫员在公路上发现后，车辆已开动，为时已晚，因有规定，不能拦车强行检疫，逃避检疫者轻松过关。经营者利用不同地区检疫费收取标准的差距，在本县、乡经过产地检疫后，将动物运抵邻近收费低的县、乡屠宰场宰杀后，再运回本县、乡销售动物产品，这种伎俩在省际边境相邻县、乡表现得尤为突出，危害严重，往往导致本地被迫降低检疫收费标准，甚至导致本地定点屠宰失去存在的意义。还有些违法者伪造动物检疫合格证明、运输工具消毒证明、检疫专用章、检疫验讫印章等动物检疫证照造假水平较高，加大了监督工作的难度。

2 问题

2.1 适用法律不当。办案局限于主要法律的条文，对相关法律法规了解甚少，出现条文适用错误和不考虑情节进行处罚情况较多。执法人员往往对《动物防疫法》等动物防疫主体法律法规相当熟悉，对《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《农产品质量安全法》等法律和法规相对生疏，对《行政复议法》，《行政诉讼法》更显生疏，对基本法律知识甚至条、款、项、目的概念都没有。案由搞清后，执法人员往往对着法律条文去找对应的法律法规及其条款，导致法律法规或条款适用错误时有发生。忽视违法行为人从轻、减轻和免予处罚情节，随意处置并处等法律条款成为执法中的常见问题，因法律适用不当导致行政诉讼败诉现象较为普遍。

2.2 办案主体不符。实践中办案部门与法律规定的执法部门不一致现象增加了办案的难度，执法主体错误在动物卫生监督执法实践中非常普遍。一是以畜牧兽医行政主管部门替代动物卫生监督机构。由于兽医体制改革前，基层特别是县（市、区）动物防疫监督机构同时承担防、检、监职能，且多数动物防疫监督机构虽有法人资格，却未从畜牧水产局内独立出来，平时工作都是局长负责制，动物防疫监督站基本等同于局内股室，因此，办案多以畜牧兽医行政主管部门名义，由局长亲自抓，导致以行政主管部门替代行政执法部门的现象出现。二是以畜牧水产综合执法队替代动物卫生监督机构进行动物卫生监督执法，一些地区实行综合行政执法，从各科室和局属二级机构抽调人员，将畜牧水产局所有相关法律法规的执法工作集中由综合执法队来行使。将动物防疫监督机构的监督执法职能完全剥离出来，动物防疫监督机构只负责防疫和检疫工作，这与法律明显相悖。三是乡镇动物防疫站承担动物卫生监督执法职能。动物卫生监督机构是乡镇动物防疫站的主管部门，尽管法律上规定乡镇动物防疫站只有防疫职能，但实际上乡镇动物防疫站多数还承担着县（市、区）动物防疫监督机构派驻乡镇的检疫职能,加之长期工作中,检疫员一直有协助监督的职能。久而久之，乡镇动物防疫站就充当了案件办理者角色。实践中，乡镇动物防疫站承担动物卫生监督执法的现象在基层普遍存在。四是以动物卫生监督机构代替畜牧兽医行政主管部门进行执法。动物防疫档案、畜禽标识等案件办理。依照《中华人民共和国畜牧法》应由畜牧兽医行政主管部门承担，但在实践中，多由动物卫生监督机构承担。另外，“瘦肉精”等动物产品质量安全依照法律应由畜牧兽医行政主管部门负责，依国务院兽医体制改革意见，可由动物卫生监督机构承担。未改革地区，由动物卫生监督机构承担这方面执法工作亦存在主体错位问题。

2.3 执法程序混乱。在执法过程中，不按程序出具执法文书及违法当场收缴罚款成为常见问题。在办案中，孤证定案、缺乏当事人陈述申辩材料、行政处罚事先告知书和行政处罚决定书同时送达等问题时有发生，违法当场收缴罚款更是常见，在执法实践中，执法人员由于害怕当事人不会主动到指定银行交纳罚款，罚款金额较少，又很难申请法院强制执行，因此，执法人员往往要求当事人当场兑现罚款。而当事人为了争取少罚款，减少到银行交纳罚款的不便，往往也主动提出当场支付。故在实践中，1000元以下金额的罚款当场收缴现象较普遍。执法机构明白这些违反办案程序和罚款执收的行为不合法，但由于在执法实践中的便利，时间一长，也都自然认为合理了，要根治这个顽症，需各级下大力气方可成功。

2.4 重罚款轻整改。“管理就是收费，执法就是罚款”的创收思想依然占据个别执法机构和执法人员头脑。由于基层动物防疫监督机构长期经费不足，加之一些畜牧兽医主管部门将动物防疫监督机构做为创收主体，明确罚款上缴任务等原因，造成动物防疫“管理为了收费、执法为了罚款”的错误思想在一些基层动物卫生监督机构中长期存在，只注重罚款，对执法后当事人的违法行为改正的监督工作没有到位。它扭曲了执法工作，破坏了干群关系，颠覆了动监形象。

2.5 重口供轻其它证据。动物卫生监督机构执法水平不高，在收集证据方面水平欠缺，收集的证据单一、简单、多以违法行为人口供为主，没有证据查证能力。取证不规范现象非常普遍。由于缺乏有效的调查手段，不能对各种不利环境有效应对，在取证过程中，甚至出现执法人员各执一词，现场争执的尴尬局面。这些已是动物卫生监督执法工作不可回避的缺陷，一旦违法行为人翻供，执法人员就非常被动。如经营病死动物、动物产品案件处理中一个十分重要的处理措施：采取补救措施，收回已售出的动物、动物产品。但案件办理的结果往往就是查不到已卖出的动物、动物产品，因此也就没有办法收回动物及其产品的事了。

3 对策

3.1 强化宣传教育，改善自身研究，建立良好的执法环境。采取多种途径和方式加强动物卫生法律法规宣传力度，坚持四个面向，即“面向领导，面向有关部门，面向社会，面向管理相对人”宣传，做到家喻户晓，人人皆知，使公民知法懂法，经营者知法守法，不断提高全社会对动物防疫法律法规的认识水平和支持力度，为动物卫生监督执法创造更加良好的氛围，通过提高公民的法律意识和自我保护意识，使广大群众自觉监督检举揭发身边的动物防疫违法事件，使违法行为无藏身之处。要正确行使行政处罚，按照处罚法定原则，行政处罚的重点首先应以行为罚为主，不能以检代罚，放松处罚标准，不断改善执法形象。

3.2 搞好协调、讲求协作，加强与相关执法部门的配合。进一步协调各部门的关系，与商务、工商、卫生等相关部门一道严格依法办事，做到各司其职、各负其责、讲求大局、密切配合，搞好执法部门之间的协调统一，不断优化动物卫生监督执法环境，更好地发挥动物卫生监督工作的效力。

3.3 加强培训，大力引进法律专业人才，加快执法人员能力建设。兽医体制改革后，动物卫生监督机构做为独立执法机构，上下一体，有能力、有条件开展培训工作，提升执法机构的执法水平和执法人员的执法素质。同时，要自上向下，通过公开招考等有效途径大力引进法律专业人力，特别是行政法学专业人才，尽快改善动物卫生监督执法人员结构，改变动物卫生监督部门兽医专业一统天下的现象。

3.4 出台规范，出版专著，使执法人员有模板可供参考。针对当前执法工作中普遍存在的问题，国家动物卫生监督机构要及时组织有关部门，组织课题研究，进行集体攻关，出台动物卫生监督执法及文书制作等规范，出版各种动物卫生监督执法理论与实务专著，形成一个研究和竞争的执法环境，使基层执法人员有更多的借鉴参考之处。

3.5 加强交流，开展评比，不断提升办案的质量和水平。不同地区的动物卫生监督机构之间，动物卫生监督机构与卫生监督机构及其它农业行政执法机构之间要多加强交流，互通有无，取长补短。各级动物卫生监督机构要开展形式多样的执法比武和案卷评比等活动。同时，要积极参加各级政府法制部门组织的不同执法部门间的执法工作考评活动。通过学习和创新，不断提升动物卫生监督执法工作的质量和水平。