法律监督的基本原理研究论纲

龚佳禾

(湖南省人民检察院，湖南 长沙，410001)

我国检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，这种将检察机关的性质定位为“法律监督”的宪法规定使得法律监督基本原理的研究有着最基础的宪政意义、理论意义和实践意义。应该说，学术界、检察实务界就如何理解“法律监督”、如何理解检察机关的性质，从检察机关的权力属性、法律监督的内涵解读等不同侧面进行了大量的研究。这些研究成果为丰富检察理论、统一对检察机关定位的认识从而完善检察制度无疑起了重要作用，但也仍然存在着一定的缺陷。而存在缺陷的原因主要是方法论上的。一是没有立足宪法原理和我国宪政制度的特殊性来建立自己的关于法律监督的原理性理论。从权力的属性解读检察机关性质的研究进路，不论主张者是否自觉，其真实的理论与经验背景，实际上是西方的三权分立与制衡的宪政制度。因为，根据宪法原理，从国家权力层面分析，我国的国家机关权力的组织与分配必须坚持以民主集中制为原则的人民代表大会制。以民主集中制为原则的人民代表大会制基础上的“一府两院”的国家机关的构建是基于国家机关职能基础上的分工，分工虽然要求一定程度上的分权，但这和西方国家宪政制度中把分权作为组织原则的权力分立有本质的不同。西方国家宪政制度中的分权原则侧重权力主体的独立性及相互关系上的对抗性，特别是强调司法权的独立，而实质是法官对政党的独立，因为立法机关和行政机关是由政党控制的。而民主集中制强调各国家机关之间、各层级之间的合作与最终的统一性。也因此，在我国的宪政制度下，国家机关权力的属性、意义只能在明确该国家机关在国家政权组织形式中的职能定位的基础上才能说清楚。我们认为，从国家机关的权力层面去理解国家机关的性质至少在中国宪政背景下是得不出科学的结论的。二是脱离“法律监督”的产生背景仅仅从字词层面去理解其内涵。目前，关于“法律监督”是检察机关性质界定的各种观点其质实都是从权力属性层面对检察机关性质的分析，而且都隐含了一个理论假设：将宪法定位检察机关的“法律监督”理解为是检察机关作为监督主体针对法律实施进行的监督活动。可以说，关于“法律监督”的各种理解，本质上都是脱离“法律监督”产生背景而在字词层面的解读。字词层面的解读又将“法律监督”理解为只是对检察机关工作内容或特点的描述，甚至是某个方面特点的描述，抽空了“法律监督”的丰富内涵，视“法律监督”为没有发展变化的静止之物。而“法律监督”界定的是检察机关的性质，检察机关作为一个国家机关，其内部规定性是永远处在变化和发展当中的，“法律监督”的内涵也必然是发展变化的。笔者认为，应当从时代背景的外部视角和矛盾运动的内部视角审视，才有可能把握我国检察机关最根本的、规律性的发展趋势：我国检察机关正在从建国之初的制度上承继于前苏联检察制度模式、政治法律文化上深受我国传统监督制度影响的纯政策的执行机关向法治意义上的、有中国特色的检察机关转型。

一、以我国宪政制度为基础确定研究起点

“法律监督”是我国宪法对检察机关性质的界定，因此，“法律监督的基本原理”的研究起点是我国宪法和法律的规定，指导思想是马克思列宁主义法律思想和其中国化的产物即社会主义法治理念。中国特色的社会主义国家的宪政制度的根本内容是：中国共产党的领导、社会主义制度、以民主集中制为原则的人民代表大会制度、建设中国特色社会主义的国家根本任务、依法治国的方略、人权的保障等方面。而以民主集中制为原则建构的国家机关的性质取决于其存在的价值，即国家设置这一国家机关所欲实现的目的和该国家机关为完成其任务、使命而具有的应然和实然的功能、作用。从哲学意义上讲，价值范畴既是一个表征关系的范畴，又是一个表征意义、属性的范畴。作为一个表征关系的范畴，揭示的是主体与客体的关系，是主体与客体之间需要与满足的对应关系；作为一个表征意义、属性的范畴，揭示的是客体所具有的对主体有意义、可以满足主体需要的应然和实然的功能、作用。因此，任何国家机关都不可能是自在的存在，其存在的理由只能是它所具有的相对于设置它的主体的价值。认识一个国家机关的性质，需要从三个层面来切入：一个层面是该国家机关承担的任务、使命；二个层面是该国家机关的职能。一个国家机关的职能指的是其应当有的功能和作用。一个国家机关的职能和职权的关系是内在根据和外在表现的关系。职权，是为职能服务的，有什么样的职能才有和应该有什么样的职权，但职权也制约职能，因为它界定了职能的边界和范围；三个层面是该国家机关通过行使职权履行职能的过程和实际发挥的功能和作用。只有明确了一个国家机关的性质与其任务、使命，职能，职权以及实际的功能、作用之间的关系，我们才能够把握这个国家机关的本质。因此，我们认为，对检察机关定性的“法律监督”的内涵应当从三个层面去认识：检察机关的任务、使命，检察机关的职能也称检察职能或者法律监督职能，检察机关履行职能的运作过程和实际发挥的功能、作用。

二、“法律监督”的内涵分层及其理论意义

“法律监督”的内涵包含三个层面：第一个层面是检察机关承担的任务、使命。这一层面的内涵体现的是我国检察机关作为法律监督机关所追求的目的或者说是价值追求，是政治层面的价值。第二个层面是检察职能。检察职能指的是检察机关应然状态的功能和作用。检察机关功能、作用的应然状态是相对于实然状态而言的。在我国，检察机关的职能也就是法律监督职能。检察职能体现的是检察机关作为法律监督机关在规范层面的价值，也称规范价值。第三个层面是检察职能的实现机制、过程和检察机关实际发挥的功能和作用。检察职能的实现体现的是检察机关作为法律监督机关在实践意义上的价值，也称实践价值。政治价值、规范价值、实践价值三者之间，政治价值起主导作用，但必须通过职能及其实现才能展现。因此，决定检察职能的制度设计或者检察职能的实现机制有缺陷，政治价值不能融贯其中，则政治价值就不可能实现。因此，检察机关职能的动力机制最基本的虽然是检察权的配置状况、检察权的运行关系与运行程序，但它不仅需要正确的政治价值作为指导思想来指导检察机关对检察职权的运用和行使，而且需要良好的制度设计的艺术。检察职能决定检察工作科学发展的目标，检察机关对自身职能的定位缺乏科学的认识，检察工作就不可能实现科学发展；而检察职能的实现机制决定着检察机关政治价值和规范价值的实现，最终的实现效果从实践的角度检验着检察机关的政治价值和规范价值。

将“法律监督”的内涵区分为三个层面，有很重要的理论意义。从政治使命、法律监督职能和职能的实现三个层面切入来理解作为检察机关性质界定的“法律监督”的内涵，能够完整回答我国检察机关“做什么？”“为什么？”和“怎么做？”这三个问题。

一是可以使研究对象更明确。以内涵层面的区分为基础，可以使各层面的研究对象更明确。首先，可以突出对我国检察机关职能的研究。我国检察机关完成政治使命的场域和途径是法定的。脱离宪法、法律的具体授权与规范，检察机关要么无所作为、要么乱作为。因为是宪法和法律赋予了检察机关以职能，职能是检察机关能够有所作为的依据。也只有将检察机关规范层面的职能从学理上区分出来，才能使检察机关在法律制度层面的角色定位得到系统的研究，从而使我国检察机关的面貌清晰化。其次，可以在对“体制”和“机制”作出相对区分的基础上明确“法律监督的实现”也即职能的实现问题的研究内容。“体制”和“机制”都可以外化为“制度”的表现形式，因此，两者经常被混用。但我们认为“体制”和“机制”是有区别的。从检察的语境来分析，“体制”指的是检察机关自身机构的设置、职权的配置、权力运行关系和程序，决定的是检察机关应该、必须和能够“做什么？”，是由宪法和法律规定的；“机制”是在“体制”决定了“做什么？”的基础上解决“如何做？”的问题，是检察职能如何实现的问题。

二是可以使检察权的研究更理性、更科学。检察权作为研究对象，既有配置是否科学合理的问题，也有如何规范运行的问题，这些问题的研究应当尽可能保持学术研究的客观、理性。只有从职能和职能的实现两个层面去论证，才能理性地回答职权配置是否科学的问题，也才能将权力的强制性、易腐蚀性等权力的属性纳入研究视野。而最后制度性的安排又只能是政治性的。

三是只有在作出区分的前提下，才能在法治的基础上处理好党的领导与检察机关依法独立行使检察权的关系，才能正确贯彻党的政策。检察机关的政治价值是通过规范价值转化为实践价值的。任何法律制度都是政治性的安排，但法治社会要求重要的政治安排应该体现为法律制度。法律监督职能是政治性安排的规范表现，是连通政治使命与检察机关现实价值的桥梁。缺乏这一座桥梁，政治使命就有可能停滞在口号与说教的层面，检察机关的政治层面的价值追求就有可能直接进入检察实践，从而使检察实践中的指导思想出现轻视法律、过于强调刑事政策、政治效果、社会效果的情况。不以法律为基础，必定会片面理解“三个至上”，僵化地追求“三个效果”的统一，使检察机关变成单纯的政策执行机关。比如一些检察机关推行的某些改革举措，打着政治性、人民性、监督性的口号，却忘记了检察职能的要求和职能的限制，缺乏基本的法治精神的约束。

四是只有在作出区分的前提下，才能真正理解和探寻解决决定检察机关法律监督性质的内在基本矛盾。前文论述过，法定的职务犯罪侦查权、公诉权、批准和决定逮捕权、诉讼监督权决定了检察机关负有执行法律和监督法律实施的双重职责。双重职责说明，检察机关执行法律，是执法者；检察机关监督法律实施，是监督者。检察机关作为执法者时，与公安、法院在执行法律从而保证刑事司法有效及良性运行上有相通的职责；检察机关作为监督者时，要监督纠正法院在民事行政诉讼中的错误，要防止公安、法院放纵犯罪，又要防止枉及无辜，监督解决公权力与权利之间可能的冲突。而执行法律和监督法律实施的双重职责之对立性在于检察机关无论作为法律执行者的角色还是监督者的角色，本身也面临如何才能确保正确行使公权力和公权力与权利之间可能存在冲突的问题，是被监督的对象。我们认为，执法者、监督者、被监督者三种角色集于检察机关一身是决定中国检察机关法律监督性质内在基本矛盾的外在表现，既体现了中国检察制度的特殊性，也体现了当代检察制度的共性。不可否认，我国检察机关作为法律监督机关的总的角色定位使宪法和法律确定的服务大局、维护宪法和法律统一正确实施，从而维护社会公平正义的政治使命所赋予的类似“法制守护人”的角色和刑事司法中具体的侦查者、控诉方、长期羁押的决定者、监督者角色所面临的矛盾是复杂的，需要强调“客观义务”。但我们也认为，中国检察机关作为法律监督机关的未来走向，决定于内含的基本矛盾及其运动变化。基本矛盾的运动变化必然不能脱离检察机关存在的社会经济基础以及建立其之上的整体上层建筑的变化 而独立地运动。而这种对决定检察机关法律监督性质内含的基本矛盾的研究只有在作出区分的基础上才有可能。

总之，只有区分，才能全面准确理解检察机关的政治使命与任务、法律监督职能和职能实现的意义，防止出现从个人或部门利益出发歪曲检察机关的政治性、法律性和人民性的内涵及其相互关系。

三、研究思路与基本内容

要解读检察机关的性质，应从上述“法律监督”内涵的三个层面来展开，以比较系统地阐述我国检察机关的最根本的、规律性的发展趋势是“法律监督的基本原理”的研究主题。通过对“法律监督”三个层面相关问题的研究，努力揭示我国检察机关的内部规定性，从而获取规律性的认识，并将检察职能（从我国来说也就是法律监督职能）、检察权、检察实践、检察一体、检察官等范畴有机地组合起来构成一个范畴体系是研究任务。系统研究政治、规范、实践三层价值如何才能做到统一，分析影响统一实现的制度因素、运行环境因素、工作机制因素、保障因素、检察官的职业素质因素等是研究的基本内容。这些基本内容的研究，主要通过法律监督职能和职能的实现两个部分来完成。

一、法律监督职能原理

完整的检察职能或法律监督职能概念包括检察机关“应当”“必须”和“能够”起的功能、作用。“应当”“必须”和“能够”综合地体现了检察机关的政治价值追求、检察机关法定职责的要求和检察机关职能的边界。这可以从三个层面来理解：第一个层面是检察机关为何对外部（针对客体）有作用力、约束力？法律监督职能的动力机制是什么？基本原因是检察机关拥有国家公权力。法律监督职能的具体内容取决于检察权的配置状况、检察权的运行关系与运行程序。法律监督职能和检察权的关系是内在根据和外在表现的关系。在法治社会，国家机关的权力配置、权力运行关系及运行程序应该由法律授予并规范。影响法律监督职能的因素还包括：检察一体的权力组织结构、证据制度、刑事诉讼的本土结构等。特别是权利的状况。正因为我国对人权保障越来越重视和个人权利的自我保障力量的弱小决定了我国检察机关诉讼监督权存在的必要性。第二个层面是检察机关的法律监督职能动力机制如何保证优良性？首先，是有明确而且正确的政治理念的精神渗透与引导。这种政治理念的精神体现了社会的政治经济状况，表达了对社会大众利益需求的尊重。这种政治理念的精神渗透与引导，必须化为指导制度设计的原理并体现在检察机关的职权配置和运行的规范设置中；必须化为检察权的主体─检察机关、检察官的时代感、使命感、责任感。其次，是检察权的主体─检察机关、检察官必须信仰与尊重法律。①第三个层面是有优良的规范检察权合理行使的压力机制。这种压力机制应当由权力对权力的制约与监督制度、权利对权力的制约与监督制度以及责任追究制度等三方面内容组成。从法律公正适用的角度讲，建设良好的法律职业共同体既是动力机制也是压力机制良性化的关键环节。这三个层面的内容是关于检察机关法律监督职能的原理性的认识，具体地说，可通过以下两方面的研究来展开。

一是比较视野下的检察职能研究。法律监督职能是我国检察机关区别于其他国家机关的基本属性，只有通过法律监督职能的比较考察才能找到我国检察机关作为法律监督机关与其他国家机关的区别和其他国家检察机关的相同与不同。从世界范围分析，世界各国检察机关的主要职能活动都在刑事司法领域，而刑事司法体系在保障法治方面又起着关键性作用。我们认为，任何国家的检察机关作为公共权力机关，代表国家和社会公共利益，在法律规定了对违法者的刑事制裁时，都承担确保法律的执行、同时考虑个人权利和刑事司法制度有效性两者平衡的职能，只是因权力的配置、权力运行关系和权力运行程序的差异而各有侧重。从我国检察制度安排的逻辑上分析，诉讼监督权的配置是为了保障刑事司法体系的良性运行、纠正民事行政诉讼中的错误。就当前的刑事司法而言，检察机关如何确保刑事司法体系的有效运行从而维护社会安全以及如何确保刑事司法体系的良性运行从而保障人权，是检察机关的基本职能。具体地说，首先，我国检察机关肩负维护刑事司法体系有效性的职能。一方面，立足职权，这种职能体现为打击犯罪、特别是查办职务犯罪，从而维护社会稳定；另一方面，立足职权，这种职能体现为要监督公安机关、法院不能放纵犯罪。其次，我国检察机关肩负维护刑事司法体系良性运行的职能。即立足职权保证案件的侦查、批准或决定逮捕、审查起诉在实体上严格落实罪刑法定原则的要求，限制入罪和出罪，保证刑法适用的精确性；程序上要防止和纠正刑事司法错误，保证公权力行使的规范性，从而保障人权。具体的表现形态是职务犯罪的查办与预防职能、限制入罪职能、出罪职能、防止放纵犯罪和枉及无辜的职能、纠正刑事司法错误和民事行政诉讼错误的职能。

二是强化法律监督职能的途径。制约功能上提升精密性。主要是在执法办案中克服职务犯罪侦查权、公诉权和批准、决定逮捕权运用上的粗放性，通过挖掘潜能提升检察机关在案件处理中公正适用法律的精密性来提升检察机关主要是在刑事司法中的主导力。不可否认，西方国家包括美国、德国，其检察机关实际上主导着刑事司法系统的运行。通过比较考察，研究提升我国检察机关主导力的原理是有现实价值的。②监督控权功能上提升刚性。自我监督上提升规范性。与权利的关系上提升司法的民主性和权力的谦抑性。

二、法律监督实现原理

主要研究法律监督职能的实现机制、过程和检察机关实际发挥的功能和作用。法律监督职能（检察职能）的有效实现与检察工作的科学发展是同一层面的概念，是一个系统工程。法律监督职能或者说检察职能是宪法和法律规定的，而法律监督职能或者说检察职能的实现的主体是检察机关。检察机关实现自身职能需要组织体系和职权行使的工作机制作为条件。组织体系、工作机制能否良性运行，还需要完善的保障体系，主要是科学管理的保障。但组织体系、工作机制和保障体系三个方面内在能够统一的主线是检察机关运用职权将检察机关的应然性的功能、作用转变为实然的功能、作用的能力。这种能力就是法律监督能力。从功能的层面分析，法律监督能力表现为查办与预防职务犯罪的能力、限制入罪的能力、出罪的能力、防止放纵犯罪和枉及无辜的能力、纠正刑事司法错误和民事行政诉讼错误的能力；从结构的层面分析，法律监督能力是作为主体的检察机关将自己的意志、目标转化为现实的能力。因此，法律监督能力不仅是检察机关实现自身职能的本领，更根本的是通过职能的实现来完成政治使命和任务的本领。

应当说，我国检察机关的法律监督能力与维护国家安全、社会和谐稳定的要求，与全社会日益增长的司法需求和人民群众对公平正义的渴求不相适应的矛盾还是比较突出的。我国检察机关的法律监督能力面临的挑战来自多个方面：一是我国检察机关肩负的政治使命和任务的艰巨性的挑战。我国正处在社会结构变迁、法治转型的关键时期，各种矛盾错综复杂，宪政和法律制度建设的任务还很繁重，维护宪法和法律统一正确实施、维护社会公平正义的使命无疑十分艰巨；二是法律监督能力面临时代精神的挑战。法律监督能力首先表现为检察机关确立正确的意志和目标的能力，而正确认识自身的职能定位，深刻理解自身职能所蕴含的时代精神并将之转化为使命感、责任感本身就是一种能力、本领的体现。应当说，面对时代精神的召唤，不少检察机关是清醒的，不断地根据新形势下职能的调整而调整工作的指导思想。但不可否认，也有为数不少的检察机关面对新形势茫然不知所措，缺乏应对现实的基本能力；三是检察机关的自身建设存在诸多问题。如执法理念不端正，执法办案存在利益驱动；队伍的专业性不强，取证、审查证据、法律适用的水平还处在经验性、日常理解的层次；一些检察干警和领导干部存在以权谋利现象；检察工作的领导方式和管理模式不符合检察工作规律等等。因此，清醒认识人民群众对检察机关的新要求新期待，以科学发展观指导检察工作的发展显得十分迫切。推动检察工作的科学发展，需要检察机关清醒认识自己承担的政治使命和任务，立足宪法和法律的规定清醒把握自己应当、必须和能够发挥的功能、作用，从检察工作实践出发，深入调查研究，找出影响检察职能发挥的组织体系、工作机制、保障体系、执法理念、业务能力等方面存在的问题，分析问题存在的主要矛盾，有针对性地解决。

其一是加强组织体系、管理机制建设，夯实检察职能有效实现的基础。主要内容是：良好的组织保障；过硬的思想政治建设、领导班子建设、干部队伍建设、检察文化建设、纪律作风建设等政治保障；必要的公用经费保障；与检察工作需要相适应的科技力量的保障；科学的业务管理的保障。

其二是加强检察业务能力建设，解决制约检察职能有效实现的主要矛盾。检察职能有效实现的程度具体体现为检察业务工作的水平与成效。而提高检察业务工作水平与成效的关键在于检察机关业务能力的高低。检察业务能力是法律监督能力的核心，具体的表现形式是：检察委员会科学决策能力、职务犯罪侦查能力、公诉能力、审查批准和决定逮捕的能力、诉讼监督能力。此部分研究的主要内容是：客观、理性分析现有检察业务能力的现状及与职能有效实现的差距；客观、理性分析影响检察业务能力提升的检察官职业素质与业务考核、执法办案的行政化管理倾向与案件集体讨论的办案模式、人事管理上的官僚体制倾向模式等主客观因素，并提出加强和改进的方案。

注释：

①这里说的“检察机关、检察官的时代感、使命感、责任感和对法律的信仰与尊重”也可以说是中国式检察机关和检察官“客观义务”的表达方式，它需要检察机关和检察官能够时刻从政治使命的承担者出发，超越司法活动中侦查者、控方、监督者的具体角色的局限性。但正如“客观义务”论所分析的，内含的矛盾如何在现实中克服是一个难题。但我们认为，这种难以克服的难题在中国语境中并不是检察机关独有的。因为任何国家机关都肩负政治使命，但又有其自身为完成使命的具体场域和途径也即具体的角色，比如法院和广大的审判员，这种矛盾不也同样存在？也许在此种矛盾普遍存在的意义上更能够理解我们国家特别重视对公务人员政治素质的要求。

②面对西方国家包括美国、德国检察机关实际上主导着刑事司法系统运行的现实，再反观我国由侦查机关实际主导刑事司法系统的现状，可以为真正提升我国刑事司法系统运行的有效性和良性提供良方与对策。判断是谁主导刑事司法，标准就是看是哪个国家机关在制定案件处理的规则。在我国，整个刑事司法系统从侦查到审判是由侦查案卷来主导的，这就是陈瑞华教授、左卫民教授等学者提出的案卷笔录中心主义研究的主题。刑事诉讼活动的基本任务是查清案件事实，准确适用法律。案件事实是根据。这种侦查案卷主导刑事诉讼活动的本质是 “案件事实的真实性”的规则是由侦查机关制定的。审查逮捕、审查起诉和审判均只是在遵循此规则基础上的诉讼活动。近几年曝光的刑事错案的成因也证实了这一点。现在不少学者和检察机关、法院把提升证据的审查能力、推动证据的认定规则的制定作为提升检察、法院环节案件质量的主要举措，这当然无可厚非，但未必找准了病因。因为目前问题的核心不是证据应当如何审查、如何认定（这当然也重要），但更根本的是：证据本身是侦查机关、侦查人员的人工产品，现阶段检察、法院环节的工作主要是对证据这种“人工产品”质量的评估活动，而如何保证这种“人工产品”的质量才是核心。这应当成为检察机关主导刑事司法系统，从而提升刑事司法系统运行的有效性和良性的突破口。