地方治理研究：西方经验与本土路径

陈潭，肖建华

(中南大学政治学院，湖南长沙，410012；中南林业科技大学政法学院，湖南长沙，410015)

地方治理研究：西方经验与本土路径

陈潭，肖建华

(中南大学政治学院，湖南长沙，410012；中南林业科技大学政法学院，湖南长沙，410015)

当代地方治理思想和实践发源于20世纪80年代初中期的英国，并逐渐成为发达国家政治与行政改革的一个重要方向。地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的组成部分。“多中心”治理理论、集体行动理论、社会资本理论、协商民主理论、社群主义思想理论及 “第三条”道路理论是西方地方治理的主要理论基础。近年来中国学者对地方治理的研究，主要体现为以府际治理为核心，以乡村治理、社区治理、NGO治理为具体叙述对象。我们认为，理论积累与地方治理研究的规范化、问题意识与地方治理研究的中国化、深度调查与地方治理研究的实证化是中国地方治理研究走向繁荣的必然趋势。

地方治理；公共管理；民主政治；公民社会

在当今中国的政治学和公共管理研究领域，几乎没有哪一种理论能像“治理”那样，有如此之大的包容性和影响力，它在上个世纪末才被引入中国，但却在短短的十年内，迅速占领了学术话语的霸权地位，成为政治学和公共管理研究的主流范式之一。但是，与之相对照的是，“治理”用之于地方层面而形成的“地方治理”研究却鲜见于中国文献之中。“地方治理”显然是一个被学者“故意”遗忘的领域。[1]因此，在理论吁求和社会实践的基础上，对地方治理研究的知识图景与学术路径进行梳理和总结已显得尤为重要。

一、地方治理研究的学术发轫

当代地方治理思想和实践发源于20世纪80年代初中期的英国。随后向欧洲大陆国家(法国、德国、西班牙等)、北美国家(美国、加拿大)和大洋洲国家(澳大利亚、新西兰) 扩展，逐渐成为80年代以后发达国家政治与行政改革的一个重要方向。90年代中期以后，在联合国、世界银行、OECD、亚洲发展银行等国际组织的推动下，作为一种改善国家政治与行政管理状况的手段，地方治理的理念及其实践经验逐渐被输入到亚洲、非洲、中南美洲等一些发展中国家。在全球化背景下，在当代多层治理结构中有机组成部分的地方治理实践，它发生在地方，却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。[2](66−87)传统的地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制，西方学者遂以地方治理的概念加以补充，并将该演变过程称为“从地方政府到地方治理”。[3]

地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的、不可或缺的组成部分。Bovaird和 Loffler分析了经合组织国家推行治理的经验，对地方治理作了下列定义：地方治理是一套包括正式与非正式的规则、结构以及过程。即地方治理包含下列四项意涵：①多元治理；②包括正式与非正式的规则；③除了新公共管理所强调的市场机制外，也重视政府固有的核心权威以及协调合作的网络关系；④基于政治运作传统，考虑各利害关系人间权力互动以及促进自身利益的情境，不能交由管理主义者或精英来掌控治理。

[4](165−166)Pierre和Peters将地方治理概念视为结构、过程和分析之架构，以进一步澄清其概念意涵。[5](2−16)

当代地方治理形态多样，色彩纷呈，并不存在一个放之四海而皆准的治理模式。Stoker从全球的角度，对地方治理体系进行了分类。根据对所有体系的核心功能、所处的经济环境、主要的利益相关者、公民社会组织及其能力、在每一种情况下治理所遭遇的最主要的挑战等五个问题的不同回答，把治理体系分成四种类型，分别称之为经济型、福利型、生活方式型和基本型。并以英国(或欧洲) 为例，认为它正在从福利型模式向经济型和生活方式型模式转变。[6]

随着地方治理的发展，组织与组织之间不再是科层制的等级关系，而是协作关系。在权力和资源的相互依赖下，游戏规则不再完全由政府来主导，往往需要通过资源交换和基于共同目标的谈判来实现，如通过规制、市场签订合约、回应利益的联合、发展忠诚和信任的纽带等等方式。随着现代服务提供和实践变得越来越复杂，地方治理机制也日益复杂化。莱斯特·萨拉蒙在《政府的工具》一书中写道：“公共行动的工具，解决公共问题的手段、方法已经大规模增多了。以前，政府的行为主要限制在官僚组织直接提供公共产品和服务上；而现在，政府的行为包括许许多多令人眼花缭乱的方式：借贷、抵押、补助、合同、社会规制、经济规制、保险、税收支出、优惠购货券等等。”[6]

从规范研究的意义上说，地方治理在西方国家的研究模型中主要包含以下内容：地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构安排；地方治理是地方政府改革和自主选择可持续发展的行动过程；地方治理运作依靠的是地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；地方治理极其关注环境的变化和挑战，它的视野始终放在地方的战略发展前景上。[7−9]纵观全球视野的地方治理变迁，有学者认为各国普遍呈现出某些共同的发展趋势：推行地方自治制度；扩大地方分权程度；建构政府间合作机制；发展多中心治理体制。[10]

二、地方治理研究的西方图景

地方治理在理论上主要依托英、美的原生或次生政治理论，这种理论要求建立在对现代民主政府发挥作用的现代民主政府的若干成熟理论和影响因素的分析之上，主要包括：

（一）“多中心”治理理论

“多中心”治理理论原生于美国，它被作为公共选择理论的一个组成学派之一，称之为印第安纳学派。主要的理论构建者和学派领军人物是印第安纳大学公共与环境事务学院的文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆教授夫妇。随着全球化的进展，“多中心”理念逐渐开始渗透并发生作用。在各种成熟的联邦体制中，社会服务的提供正在逐步下放到地方政府甚至地方性非营利组织。[11]地方社区及其政府开始在实际的地方事务中扮演更为重要的角色，这都是在向我们宣告一个“多中心”时代的来临。“多中心”时代的一个基本要求就是强调要确保政府权力和政治权力是分散的，即想要建立民主就必须越来越多地关注建立强有力的和能独立生存发展的地方政府，这些地方政府的建立为确保政治权力和政府权威的分散化提供了一种保障。而这对维护民主治理是至关重要的。[12]

（二）集体行动理论

以美国马里兰大学经济学教授曼瑟尔·奥尔森为代表的集体行动理论认为，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或者其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。在各种公共和私人以及国家和地方机构中，“采取行动”的集团和小集团一般要比“不采取行动”的集团规模小。[13](3)在地方治理的层面上，地方一级的单位作为小的集团，具有较强的凝聚力和有效性，它们能够有效地摆脱国家层面的大集团的不稳定特征和增进利益机制的缺失，很好的组织地方一级的事务。

（三）社会资本理论

许多学者认为，最早将“社会资本”这一概念引入社会学研究领域的是法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄。一般认为，社会资本理论框架主要是由布迪厄、科尔曼和普特南这三位著名学者建立起来的。真正使社会资本概念引起人们重视的是哈佛大学的教授罗伯特·普特南，他通过对意大利不同区域民主绩效的对比研究指出：“与物质资本和人力资本相比，社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率。”[14](195)联合国“地方治理”报告指出：社会资本的形成是地方治理和人类可持续发展能力的重要方面。因为社会资本是维系公民社群生活的重要条件，它通过促进人们之间相互合作的行动，来提高制度运行的效益。社会资本在公民参与问题解决过程中形成的，即对地方性问题的解决方案逐步创造了公民共同知识的基础，公民又用这种知识基础去共同解决未来的问题。[15]

（四）协商民主理论

20世纪80年代以来，西方学术界兴起了协商民主(deliberative democracy)理论研究的热潮。不同国度和学术背景的学者如哈贝马斯、罗尔斯、吉登斯、米勒等都孜孜埋首于探求这种新的理论转向的内在理路。协商民主概念主要有这样几种含义：第一，作为政府形式的协商民主。“如果用最简单的术语来表述的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府。”[16]第二，作为决策形式的协商民主。乔恩·埃尔斯特认为，协商民主，就是通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策。[17](前言)第三，作为治理形式的协商民主。作为民主治理形式的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而做出得到普遍认同的决策。[18](30)20世纪80年代以后，西方发达国家出现了方兴未艾的地方治理革新运动。德国、法国、瑞典、加拿大、美国、英国等西方发达国家都对地方政府的管理进行了一系列的革新，寻求依靠地方治理应对各种挑战。协商民主在地方治理中最为典型的例证主要有参与式预算、市镇会议、公民大会、委员会、评议会等形式的制度平台。

（五）社群主义理论

社群主义是在批评以约翰·罗尔斯为代表的新自由主义的过程中发展起来的，它与新自由主义形成了当代西方政治哲学两相对峙的局面。[19](2−3)在国家理论方面，社群主义强调公民对国家事务的关心，对政治生活的积极参与，既是公民的应有职责，也是公民的美德；既是公民实现自我价值的重要途径，也是防止专制集权的根本途径。因此，公民对地方事务的参与被认为是有效的提升地方服务水平，完善对地方政府的监督机制，实现地方治理目标的最好方法。在该理论看来，地方治理的实现在环境基础上有赖于公民社会的实现，公民社会是地方治理的基本环境要求，如果没有这种基础，地方治理是无从谈起的。当然，地方治理的实现又将是公民社会成熟的标志。[20]

（六）“第三条”道路理论

现代意义上的“第三条道路”理论出现于 1997年工党上台执政前后的英国，较为著名的理论奠基人是被称为布莱尔首相精神导师的伦敦经济政治学院院长安东尼·吉登斯教授。吉登斯阐述了“第三条道路”的主要内涵：政治上打破左右两分法；经济上创造混合经济；分解国家的权力；建立世界主义的民族国家；变福利国家为社会投资国家。[21]在一定程度上，“第三条道路”的改革精神和部分理论涉及到地方治理，也间接地宣传了治理理论。目前看来，该理论有关政府改革的理论依然是“少一些管理，多一些治理”，强调政府要成为行动的牵头人，而不是包办人。措施上主要包括建立政府与市民社会之间的合作互动关系；改革中央与地方的关系，向地方放权；协调政府各机构之间的关系，建立“整体型政府”，意思是政府的各个部门和机构要实现相互之间的合作而不是彼此对立；实现国际和全球范围的治理，这意味着国家要积极参与国际事务，制订国际规则，协调国与国之间的行动，同国际政府组织和非政府组织建立合作互助关系等方面。[22]

三、地方治理研究的中国论域

毫无疑问，西方制度化治理在地方治理中所表现出高度的同质性特征，而中国的地方治理则表现出独特性、复杂性和异质性的特点。20世纪80年代中期以后，伴随着治理、善治理论的引入，地方治理理论也开始引入中国。国内一些学者进行了一些开创性的研究并取得一些成果。根据学者归纳，从总体上看，中国已开展的相关研究大致可涉及五个方面主题的研究：邓正来、何增科等学者为代表的对国家与“公民社会”关系理论的研究；以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改革研究，形成以中国地方政府形态与体制变迁为中心的分析框架；以徐勇、范瑜、贺雪峰等为代表的学者、官员对村民自治的研究；以俞可平、杨雪冬等学者为代表的对“治理理论”和善治、多层治理结构的研究；以薄贵利、王绍光、林尚立等学者为代表的对“中央与地方关系”、“政府间关系”的研究。[7−9]也有学者将国内地方治理的研究主要归结为以下几个方面：一是对地方治理的理论基础的研究，目前比较有代表性介绍治理理论的学者主要有俞可平、陈振明、孙柏瑛；二是对地方治理主体的相关研究，主要包括地方治理中的地方政府方面、地方治理中的公民参与及合作网络方面的研究；三是地方治理的机制方面的研究，包括地方治理模式、合作网络管理等方面的研究；四是对地方治理的特殊视角的研究，主要包括对中国地方治理实践中存在的问题、中国地方政府治理能力的培育、中国地方治理与区域经济发展的问题、地方治理发展趋势等方面的研究。[23]

与西方地方治理研究主要围绕区域研究不同的是，近年来中国学者对地方治理的研究，主要体现为：以府际治理为核心，以乡村治理、社区治理、NGO治理为具体叙述对象的。在前期，在研究范围上学者的笔墨主要集中在中央政府与地方政府间关系、政府和市场的关系、村民自治。近几年来才开始关注政府和公民社会的关系、地方政府横向的竞争与合作的关系、城市社区治理、乡村治理，因而研究领域与范围呈不断拓宽的趋势。

（一）府际治理

国内学者林尚立教授将府际关系称为政府间关系，谢庆奎教授较早明确使用府际关系的概念。近年来这方面的研究性或评介性论文明显增多。其研究的角度概括起来大体有以下几种:一是分析府际关系类型。除了重复列举纵向的、横向的府际关系类别外，不少研究还增加了斜向的、网络的、十字型等更为繁杂的类别。二是探讨政府及其部门间的权力关系。除了论述传统的中央与地方的权力关系以及条块分割外，一些学者还具体研究了改革开放后出现的新关系如“市管县”体制等。 三是分析政府间的经济、财政关系。除了研究突破行政区划和条块分割的区域经济所产生的府际关系问题外，还探讨了分税制下的财政体制。四是研究府际关系的法律调整。除了指出原有法律对政府间关系缺少明确规定的缺陷外，不少学者还提出了制定相关的政府关系法律的设想。

（二）NGO治理

改革开放后，随着经济市场化的发展及政治体制改革的深化，中国的非政府组织得到了快速的发展。与西方的非政府组织不同，中国绝大多数的非政府组织仍然在政府的控制之下，它们常常被看作半官方组织(GONGOs)。[24]从运作独立性、资源来源、能否代表真正的公民社会等几个方面考察， 学术界认为中国绝大多数的非政府组织实际是一种自上而下性与自下而上性、或者官办性与民办性的两极对立[25]。有学者将问题追索到相应的管理体制上，认为业务主管单位应当退出，给予NGO更大的自主性空间，取消双重管理的中国特色模式；[26]但也遇到了另外的、主要是相反的意见。[27]还有学者关注草根组织的社会活力、社会作用与生存困境，积极倡导政府的扶持；或者至少在政策上应加以松动，为它们的合法化减少障碍。[28]这又追索到登记注册制度上，问题的焦点仍然是双重管理体制中的业务主管单位。[29]还有一部分学者关心NGO在其社会行为中的合法运作问题，包括组织的自律与外在的监督管理，也包括对更为根本的立法问题的关注。[30]可见，中国NGO治理的研究重点集中在这几个方面：NGO与政府的关系、NGO的监督和管理。

（三）乡村治理

乡村建设或曰乡村治理从来没有哪个国家像中国一样引来政治学、社会学、人类学、经济学、历史学、教育学、法学等诸多学科持久的关注。[31]20世纪 80年代后期，村民自治研究兴起。老一辈学者辛秋水、张厚安率先在全国进行农村调查、推进村民自治的试验。其后，徐勇对村民自治的研究路径、研究方法、发展前景等进行了系统的梳理，其著作《中国农村村民自治》[32](30)将村治研究带进了一个新的境界。除此之外，卢福营、肖唐镖、仝志辉、王汉生、贺雪峰、范瑜等许多学者对村民自治的产生背景、运行环境、建设主体、实施绩效进行了不同程度的研究。20世纪末、21世纪初，村民自治的研究转向乡村治理。华中派学者贺雪峰、吴毅、仝志辉等开始从乡镇改革、宗族势力、乡村冲突等角度对乡村治理展开研究，并取得了颇为丰富的成果。近年来，以温铁军为首的北京学者开始尝试沿着梁漱溟、晏阳初的足迹，兴起新乡村建设运动。总而言之，从乡村治理到乡村建设，是村治从理论研究到实际运用的重点转移。

（四）社区治理

在相当长的时间内，国内学者对社区的理解多是从社会学、人类学意义上来理解的，强调其“生活共同体”、“小共同体”的含义。20世纪80年代中期以来，随着社会经济背景的变化和“社区”概念被政府正式采纳并开展“社区建设”运动，城市社区逐渐成为政府和学术界共同关注的领域。较早的社区研究主要是从社区自治、社区民主、国家-社会关系、城市街区权力的演变、社区建设等视角进行的。2002年以后，伴随治理理论兴起并被引介到中国，开始有学者运用治理的概念和理论描述近年来城市社区治理模式和结构的变化。[33−34]也有学者提出，以社区日常治理为平台，深入考察社区纠纷调解的实然状态及其决定性因素，对不同文化生态社区的个案进行比较，并关注历史的维度，应该成为该项研究的新路径。[35]

四、地方治理研究的发展趋势

对近年来国内地方治理相关文献进行整理和回顾，可以隐约看出中国地方治理研究的发展趋势。

（一）理论积累与地方治理研究的规范化

某一学术领域的研究的基础是进行基本概念界定，因为只有在界定了基本概念的外在边界和内在含义的基础上才可能构建相关的理论框架并展开论述。20世纪80年代中期以后，地方治理运动逐渐发展成为一个遍及欧美发达国家及许多亚非拉发展中国家的国际性现象时，国内学者除对“治理”的概念作较多的论述外对其他相关的概念较少进行较为深入的界定与辨析，对“地方治理”与“地方政府治理” 鲜有进行明确区分的，有的甚至将“地方政府治理”等同于“地方治理”。[23]伴随着地方治理理论的引入，国内学者对“地方治理”与“地方政府治理”进行了明确的区分，同时对地方治理的理论基础、地方治理的主体、地方治理的机制、中国地方治理实践中存在的问题、中国地方政府治理能力的培育、中国地方治理与区域经济发展的问题、中国地方治理发展趋势等方面进行了一些开创性研究，从而使国内的地方治理研究逐渐走向规范化。目前最具有代表的是孙柏瑛教授的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》一书，该书从规范的角度全面构建地方治理的研究框架。

（二）问题意识与地方治理研究的中国化

“地方治理”脱胎于“治理”，它在实践上的进一步发展是以“治理”为基础的。“治理”离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在及其之间的伙伴关系；二是民主、妥协、协作的精神。[36]这根源于西方市场经济和公民社会的长期发展，在这一过程中，内生出民主与法治的精神。也就是说，地方治理是内生于西方社会的治理模式，是以民主政治、市场经济与公民社会的成熟与发展为根基的。与西方相比，中国缺少的是民主政治、公民社会的长期酝酿和市场经济的成熟发展，也就是西方地方治理的“根基”在中国很大程度上缺失了。目前国内关于治理的研究大都停留在对西方理论引介和拷贝的阶段，往往是以治理的经典内涵和西方标准来剪裁中国现实。当这种“剪裁”只是从宏观上来抽象地研究中国问题时，作为一种价值导向的“治理”是能够被接受的，但当这种“剪裁”是从微观上来具体地瞄准中国的地方问题时，地方治理”所蕴含的理论内核就难以与中国地方现实对接。[1]这说明了“治理”与中国的现实在某些方面还不兼容，“治理”在很大程度上只是中国政治发展美好前景的描绘，而不是中国政府管理现实的写照，中国的政府管理离经典意义上的“治理”还有很大的距离。可见，中国地方治理的研究目前主要处于理论引进阶段，非常缺乏本土化的理论创新。正如徐勇指出 “迄今为止，学界对‘治理’‘村治’这一词汇缺乏深入的理论分析，特别是缺乏以中国为主体的探讨，以至我们在运用这一词汇对村民自治、社区自治、民间组织及其国家与社会关系的分析时，没有强有力的理论支持和理解力”。[37]因此，未来中国地方治理的研究应具体地瞄准中国的地方问题，突出“中国”和“地方”特色，从而尽快地生长出中国特色的地方治理理论来。

（三）深度调查与地方治理研究的实证化

改革开放以来的一系列变革刺激了国内学者中国本位意识的增长和对泛西主义的反感，从而使得学界开始强调“第一手材料”的重要性，田野调查便成了学者们的最偏爱的取材方式，较为典型的如于建嵘、贺雪峰等所开展的“乡村治理”研究。本世纪初，伴随着乡村建设话语的复兴，一场场以村庄为研究单位的试验在中国大地上迅速蔓延。其中较具影响力的有周鸿陵的天村试验、贺雪峰的洪湖试验、温铁军的翟城试验及何慧丽的兰考试验。另外卢福营等著《当代浙江乡村治理研究》以浙江省为区域样本，规范研究与实证分析相结合，对当代浙江的乡村治理结构和运行机制进行了深入的分析，提出了一系列促进浙江乡村治理发展的思路和对策。[38]郁建兴教授的《在参与中成长的中国公民社会：基于浙江温州商会的研究》等著述以“真正民间商会”的温州商会的发展经验为个案，探寻公民社会发展在中国的可能性及其现实道路。[39]随着这些经验调查的深入开展，中国地方治理的研究也将不断走向精细化阶段。

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Research on local governance: western experience and local path

CHEN Tan, XIAO Jianhua

(1. Political College, Central South University, Changsha 410083, China; 2. Central South University of Forestry and Technology, Changsha 410004, China)

The contemporary thought and practice of local governance, originating from the Britain in the early and mid-1980s, gradually become an important political and administrative reform direction in developed countries. The local goverance has become the important constituent in the governance thought and multi-layer governance structure. The west local governance thought based on the polycentric governance thought, collective action thought, social capital thought, consultative democracy thought, communitarianis and the third-road thought. In recent years in the research on the local governance, the Chinese scholars take the inter-government relationship governance as the core research and take the rural governance, community governance and NGO governance as the concrete narration object. In China, the research on the local governance will develop in such areas as the theory accumulation and the local governance research's standardization, question consciousness and the local governance research’s Chinese, the depth investigation and the local governance research'positivism.

local governance; public management; democratic politics; civil society

book=16,ebook=64

D67

A

1672-3104(2010)01−0028−06

[编辑：颜关明]

2009−10−20

教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目“中国乡村公共治理研究”(项目编号：NCET-07-0858)；国家社科基金课题“改革开放以来中国地方政府环境治理能力研究”(项目编号：09BZZ040)

陈潭(1969−)，湖南常宁人，中南大学政治学院教授，博士生导师，主要研究方向：公共政策与地方治理.