全球化与韩国社会福利的发展＊

[韩]洪坰骏

一、全球化与福利国家

全球化既是政治上的过程也是经济上的过程。①关于全球化与社会福利,参见宋虎根、洪坰骏:《福利国家的态动:民主化,全球化与韩国的福利政治》,韩国坡州:nanam出版这是因为,全球化既是国际机构与非政府机构压制国家主导权的政治过程,也是资本与商品、知识与劳动超越国境流通并交换的经济过程。全球化的经济过程是将现有的以各国为单位的金融市场、商品市场、生产市场和消费市场一元化为以全球为单位的统一市场。以全球为单位的经济合并过程是在所有领域建立全球化标准,将国家固有的行为模式与组织方式解体,要求各国使用为保证全球化运转而建立的国际标准。在经济方面,世界的市场构造发生了巨大的变化。[1]首先,全世界GDP中,国际贸易的输出总额所占比例由20世纪70年代初的约12%提高到90年代初的约20%,直到最近提高到约25%的水平,国际资本流动额所占比重也由20世纪90年代中期的3%～6%大幅增加到2000年的16%。在全球市场中,经济要素将全球化原理扩散并强化,强迫个别国家与政府适应,因此可以视为规范全球化的首要力量。

全球化的政治方面是与各个国家和政府如何应对上述情况相联系的,跨国机构的运转方式和相应国家面临的问题可以通过以下事例观察得出。首先,如欧盟(EU)或者北美贸易自由协定(NAFTA)一样的地域合并和合并性机构影响个别国家的政治影响力。再如,欧洲议会保护成员国及其国民的权益,要求各国遵守可以体现社会正义的共同法案。第二,国家的政策决定受到世界贸易机构或国际金融机构的制约。贸易机构在禁止国家间倾销的同时,对于有关特定产业的政策性介入赋予制裁权。例如,由于国际货币基金组织(IM F)的权限和影响力过于强大,所以可以导致个别国家的破产。第三,由于需要遵守的国际准则和条约激增,各国政策的自主性急剧下降。国际劳工条约无论国籍,都有义务保护劳动者的权益,与此同时,要求保障结社、集体行动和集体交涉的自由。第四,最近正在激增的跨国非政府机构与它们的紧密工作网制约着国家的政治空间。据推算,在世界范围内,跨国非政府机构约有5 000余个,其中某些组织发挥着修正国家特定政策的强大作用。

那么,这是否意味着国家从世界舞台上完全退出了呢?当然不是。规制学派指出“市场想顺利运转,国家的存在变得更加必要”[2],这种主张正在具有更大说服力。同时,认为市场竞争日益激烈、交易量持续提高的观点也存在。[3]关注于国家退场或国家机能弱化的全球化论者的见解也得到扩张。[4]

全球化对福利国家有着强大的影响。关于全球化的影响,大体上分为两个方面。第一,全球化治愈政府失败,激发市场机能,有利于经济增长和收入稳定。第二,全球化带来经济增长的证据微弱,即便那样说,也只是少数国家的增加,多数的工薪者直接面临着贫困、就业和收入不稳定,结果造成社会混乱和分裂。前者可以被称为全球化拥护论,后者可以被称为全球化批判论。以自由主义为基础的全球化拥护论与关于福利国家缩小或解体的讨论自然地联系起来。因为他们认为只有防止政府介入市场,竞争力才能复苏,而这意味着作为工薪者保护机制和劳动力市场组织原理的福利国家将最终解体。为适应全球化的逻辑,政府政策被采纳的基本条件是紧缩政策和缩小财政赤字。即使是紧缩政策,也不一定是缩小经济规模,反而包括在高生产部门和具有竞争力的部门集中国家预算,减少消耗和扩大租税资源等措施。

如果说全球化拥护论者将焦点置于长期利益的话,批判论者则把握了全球化的本质和效果。从中短期的角度来看,全球化造成更多的弊端,自由市场论者关于“全球化会带来经济富有”的结论是虚构的。促进资本流动、劳动力市场软化和市场竞争的措施反复证明,全球化只会造成工薪者的雇佣不稳定、收入不安定与失业危险。对批判论者来说,全球化从总体上在使得危险极大化的同时,也将危险负担转嫁给了社会上的弱者。美国布鲁金斯学会的罗德瑞克(Rodrik)是全球化批判论的旗手。他证实,全球化加剧了全球范围内国家间、收入阶层间的经济不平等,比起所谓效率性的“得”,由于社会混乱而造成的“失”更大,如果要减少“失”所带来的负面效果,政府的作用就显得十分必要。与市场论者的主张不同,他认为,比起“小政府”,现在是比以往任何时刻都更需要“大政府”的时期;持有“开放经济或市场机能的活性化就意味着小政府”观点的市场论者忽视了全球化造成的市场竞争力低、弱势阶层受损和社会混乱等结果。[5][6]事实上,工薪者正在承受极大的痛苦。全球化侵蚀了在上一个经济增长的黄金时期构筑的福利国家基础。世界范围内的工薪者面临就业和收入不安定,失业危险的程度比以往任何时候都高。与此同时,通过金融强化市场合并与资本柔性的措施,政府的政策能力萎缩。因为全球化造成了这样的结果,所以为了强化国家竞争力,主张削减福利的福利缩小论(或福利解体论)更是一种万分危险的想法,在先进福利国家也没有出现削减福利的趋势。[7][8]

那么,对于全球化的冲击,福利国家应当如何应对呢?这里存在两种假说:效率性假说与补偿性假说。效率性假说主张,在全球化的过程中,国家与企业应将焦点放在效率的增进上,因此,福利国家应适当缩小福利,并以普遍模式出现。如果将市场开放、交易增大和资本的流动性增大作为衡量全球化水平的主要指标,那么,国家财政支出减少,企业劳动者保护机制崩溃的现象不断发生就是事实。整体解雇、工资冻结、失业率增加变得日常化,工会或“左派”政党在经济停滞的沼泽中拥护福利国家的基础也变得更窄了。以工资上涨与劳动条件改善为目的,劳、资、政府间的三方协商变得无力;由于资本的脱离,对合议政治的维护也变得更加困难。在全球化时代,凯恩斯需求理论的政策空间不仅变窄,政策有效性也逐步丧失。

与此相反,补偿性假说强调保护在全球化冲击中受损阶层的利益。随着市场整合与自由竞争的全面开展,政府应当果断地采取减少弊端的措施,应对收入不平等、雇佣不安定和失业风险。支持补偿性假说的事例有很多。福利国家论者就全球化的重要指标对福利国家的影响进行了分析。例如,盖瑞特对“资本流动和贸易增加”与社会福利支出构成的关系进行了分析,但与效率性假说不同,盖瑞特揭示了两者之间存在的正相关关系,并认为“左派”政党对国家的支配力越大,正向的关系就越大。[9]斯万克指出,在社会民主主义国家,正向的关系更加明显地显现出来。[10]但是,胡贝尔与斯蒂芬斯指出,这种正向关系可能是在不调控福利水平的时候显现出的虚构的关系。[11]全球化与福利国家之间所设定的某种直接的因果关系是伦理上的错误,而关注于特定的中介变量更为重要。

事实上,观察各国社会福利的变化局面可以发现,社会福利的缩小和社会支出费用的全面削减与所谓应对全球化的一般方式截然不同。正如新自由主义论的立场一样,有些福利国家在保留制度框架的同时缩减福利。但是,为了防止全球化的弊端和冲击,试图提升福利制度质量和社会支出费用小幅增加的国家也有很多。在世界各国进行政策改革的模式中,这两种形态是混合存在的。在某些国家,市场机能强化与政府缩小同时进行;另一些国家,在政府机能扩大的同时,社会福利也在迅猛发展。

全球化与福利国家之间的关系以复合形式出现,是由国家所处的经济环境、经济结构、市场开放程度及国内政治结构等多种因素决定的。比如,财政政策与贸易政策的特征、体制特征、产业结构、国民对福利的预期、政党结构、选举体制、国家的政策开发与执行能力、国际关系调整能力等都是改变全球化与福利国家之间关系的重要因素。

二、全球化的复合效果与韩国的社会福利

20世纪90年代以后开始的全球化运动,在韩国通过被称为外汇危机的冲击全面展开。最终,韩国社会福利的发展形成了受效率性假说和补偿性假说共同影响的复合局面。外汇危机以后的10年间,韩国社会福利的发展成为补偿性假说的有力证据。[12]国际货币基金组织要求的履行条件造成就业质量下降和收入分配恶化,雇佣质量的下降妨碍了社会保险制度的建设,形成了福利的死角地带。另外,收入分配的恶化还造成中产阶层的分解和贫困阶层的急剧扩大。然而,由于社会福利制度滞后,对上述问题的应对手段几乎不存在。失业者和贫困阶层的急剧增加成为政府应当优先解决的问题。然而,用全球化的直接结果来分析韩国社会福利的发展是困难的。这是因为朝野两党之间的政权更替增强了公众与政策应对的敏感性,社会成员的福利要求以多样的公民运动为媒介,通过政治领域被提出。[13]最终韩国的情况是:全球化以被称作是“民主化”的政治社会变化为媒介,影响着韩国社会福利的发展。

外汇危机以后,韩国的社会福利发展可以分为两个时期。一是在金大中政府时期,四大社会保险范围不断扩大、国民基础生活保障制度投入加大,收入保障制度也有所发展。社会保险的形态在外汇危机以后发生很大变化。健康(医疗)保险从外汇危机之前就把全体国民作为保险对象,根据组合主义管理体系,区分为职业组合、地域组合和公务员、教职员组合。2000年7月,这三种组合合并为“健康保险公团”的单一组织。然而,财政合并作为合并的实质内容,成功与否仍然无法确定。另外,国民年金在1999年4月将覆盖对象扩大到城市自营者后,2003年7月,进一步将一人以上劳动者的工作场所纳入制度范围。雇佣保险和产业灾害保险也在外汇危机以后扩大了适用范围。首先,雇佣保险从1998年10月开始,规定覆盖对象为1人以上的全部工作场所,2004年1月开始,未满一个月的散工也被包括在内。现在除农业、林业、渔业等部分事业外,全部工作场所都是制度覆盖的对象。产业灾害保险从2000年7月开始,作用对象扩大到1人以上的全部工作场所,是否加入保险由雇主决定,只有部分业种除外。最终,社会保险制度向着全民保险的方向转变。作为收入保障制度另一支柱的公共补助制度也发生了巨大的变化,特别是1961年制定的生活保护法,在2000年10月由国民基础生活保障法替代,此举成为外汇危机以后韩国社会福利制度变化中最突出的成果。国民基础生活保障制度规定领取资格与有无劳动能力无关,公共补助的领取资格以及最低生活费都不受政府预算的制约,因此,国民基础生活保障制度的预算规模与领取者数量大幅度增加。

二是在卢武铉政府时期,努力将以弱势阶层为主的残补型社会服务向以老人和残疾人为中心的普遍型服务扩充。基础年金制度得到实施,以经济地位为基准,向处于基准之下60%～70%的老人支付一定数额的津贴。保育费支援制度也从2003年开始大幅扩大,在保育儿童50%以上得到支援的同时,从2009年7月开始,向中上位阶层家庭中未满2岁的儿童发放养育津贴。社会服务作为改善雇佣情况和应对社会服务需求增大的手段,也在此期间受到政策的关注。从2003年开始,照顾社会弱势阶层的服务也得以扩大。以儿童为对象的“希望开始事业”实施,保育事业不断扩大,儿童发育账户的投入也在此时期得以实现。另外,为贫困家庭进入劳动力市场提供诱导的EITC型就业联结福利金也以劳动奖励税制的名义被投放。

这一系列制度扩张、制度投入和新政策的登场意味着韩国社会福利的发展,而这种发展以“福利国家的胎动”为表现。由图1可以看出,韩国的社会福利支出与其他OECD国家相比,尽管仍然处于很低的水平,但在20世纪90年代后半期,增幅很大。尤其是只有满足缴费年限的参保者到达领取年龄以后,国民年金的扩大效果才能体现,所以到目前为止,社会支出统计不足以反映福利改革的成果,社会福利的发展速度应被高度评价。

资料来源:高敬焕等:《2006年度韩国的社会福利支出估算与OECD国家的家族政策比较》,首尔,韩国保健社会研究院,2008。注:社会福利支出是公共部门支出与法定民间部门支出之和;总社会福利支出是社会福利支出与自发的民间支出之和。

值得关注的是,促进资本流动、劳动力市场柔化、市场竞争全球化以及相关联的大部分措施在此期间同时得以实现。韩国福利发展只用补偿性假说解释不了的部分就是因为这些措施的影响。外汇危机以后,韩国社会成员面临就业和收入不稳定以及失业风险的程度比以往任何时候都要高。尽管社会福利在发展,韩国人在上世纪所经历的生存条件却持续恶化。图2将家庭可支配收入按基准区分为未满中位收入50%的贫困层,中位收入50%～150%的中产层和中位收入150%以上的上位层。1996年,属于中产层的家庭比重是68.5%,之后持续减少,到2008年不过56.4%。相反,贫困层的家庭比重由11.25%增加到18.97%,显示出与中产层规模变化相反的趋势。1996年以后,韩国上位层和贫困层的比重增加,所谓的收入分配两极化现象进一步深化。

资料来源:韩国企划财政部:“2009—2013年国家财政运用计划;保健,福利,劳动部分”,http://www.mosf.go.kr/-policy/policy02/policy02.jsp?board Type=general&hdnBulletRunno=76&cvbnPath=&sub-category=127&hdnFlag=1&cat=&hdnDiv=&&action Type=view&runno=4003397&hdn TopicDate=2009-06-23&hdnPage=2.2009年7月30日抽取。

通过观察家庭收入与各年度最低生活费,或通过城市劳动者家庭绝对贫困率的变化趋势,可以得知,相当数量的中产层转落为贫困层。图3是以城市劳动者家庭的市场收入与经常收入为基准推定的绝对贫困率变化趋势。绝对贫困率呈现的趋势是在外汇危机之后,1998年急剧升高,1999年达到最高点,到2002年逐渐降低并恢复到外汇危机以前的水平,但2003年以后再次升高。以市场收入为基准的绝对贫困率与以经常收入为基准的绝对贫困率之间的差异越来越大,这可以看做是外汇危机以后收入保障制度缓解贫困的效果。

资料来源:两极化·民生对策委员会:《最近收入分配与公共转移——租税的再分配效果趋势分析》,首尔,两极化·民生对策委员会,2007。

尽管社会福利在发展,但收入不平等和贫困变得更加严峻的原因是什么?关于这个问题,答案是多样的。首先是“福利依赖”问题。按照这种理论,个人以预算制约为基础,选择个人效用最大化的收入—空闲组合。但是,由于公共补助向不劳动的领取者提供最大额度的福利金,并且根据劳动收入的增加减少福利金,使得领取者的制约条件发生变化。最终,由于公共补助引起劳动时间减少,所以,以公共补助为主要内容的福利制度提高了贫困层脱离劳动力市场的可能性。图3中,以市场收入为基准的绝对贫困率与以经常收入为基准的绝对贫困率的差异随着时间的推移变大,正是外汇危机以后收入保障制度缓解贫困的效果。韩国劳动贫困层规模的增加与过去10年间韩国收入保障制度得到发展有密切关系。但是,韩国公共补助制度在实施过程中,强行阻止与劳动贫困层接近,所以即使存在福利依赖效应,也是微乎其微的。

其次,以女性为首的弱势阶层扩大了劳动力市场参与,造成劳动贫困层规模增大。根据这种讨论,与男性相比,女性的劳动经验普遍不足,工资水平低,劳动时间短。因此,女性劳动力市场参与的扩大,增加了低工资工种的劳动供给,造成工资下降。与其他国家相比,韩国女性参与经济活动比较少,但在上个世纪得到持续增加。女性的经济活动参加率由1995年的48.4%上升到2007年的50.1%,工资劳动者中,女性所占比重由1995年的38.2%增加到2007年的42.3%。[14]但相关研究并没有发现女性劳动力市场参与的增加带来低工资工作与劳动贫困层扩大的证据。[15][16]

第三,劳动力市场的结构。根据劳动力市场分割理论,劳动贫困层大多在次级劳动力市场或者外部劳动力市场工作,由于劳动力市场的分割,无法得到高工资的稳定工作。在韩国,“过分僵硬的内部劳动力市场”与“过分柔软的外部劳动力市场”同时存在,由于劳动贫困层脆弱的人力资本、年龄与经历,在“过分柔软的外部劳动力市场”只能从事临时工种或进行小资本经营。随着国际竞争激化与新自由主义全面攻势的展开,企业要求劳动力市场柔软化。这样的要求与正规就业导向的战略相冲突,20世纪90年代中后期,非正规就业不断扩大。因此,劳动力市场的结构变化可能成为收入不平等与贫困更加深化的原因。

第四,宏观经济因素。这里所说的宏观经济因素包括去工业化、产业结构、技术革新及随着全球化增加的国际交易与对外直接投资(FD I)。[17]首先,去工业化以制造业部门的雇佣减少与服务业部门的雇佣增加为主要形式,服务业部门如果提高工资,则削弱了服务价格降低的可能性。因此,如果要增加服务需要,寻求服务业部门雇佣增加的话,就应当将服务业部门的工资保持在低水平,并且,服务业部门雇佣的增加有造成劳动贫困层扩大的倾向,这是去工业化假说的核心论点。其次,强调产业结构优化的讨论关注以激进的革新和尖端技术为中心的新产业。根据这种理论,以尖端技术为基础的激进革新增加了对熟练劳动者的需求,减少了对非熟练劳动者的需求。熟练劳动者的劳动收入增加,非熟练劳动者的劳动收入减少,虽然付出劳动却无法摆脱贫困,劳动贫困层的规模不断扩大。全球化的过程扩大了国际贸易与对外直接投资,增加了移民劳动者的流入,这种变化造成发达国家低工资劳动力市场的缩小与竞争激化,最终引起劳动贫困层规模的扩大。在韩国,制造业雇佣比重从1995年的23.6%减少到2007年的17.6%,服务业的雇佣比重从54.7%增加到66.7%。在实际GDP中,制造业所占比重由1995年的20.5%上升到2007年的26.3%,服务业由45.8%上升到53.4%。[18]因此,去工业化在韩国扩大了劳动贫困层的规模。根据工作分布趋势的研究[19],在一部分制造业与事业服务业中,发生了支持熟练劳动者偏向假说的变化。但是,到目前为止,还没有关于国际贸易的扩大与移民劳动者的流入对韩国劳动贫困层的规模扩大影响的实证研究。在国际贸易与对外直接投资者对工资占有率影响效果的推理研究中[20],该效果也基本上没有出现。

三、福利模式转换的必要性

随着国际竞争的激化和新自由主义的全面进攻,去工业化、技术革新及经济全球化引发的贸易与资本流动的增加,不只在韩国发生,而是全球现象。那么,收入不平等与贫困的扩大也是全球的普遍现象吗?许多国家间的比较研究结果表明,收入不平等与贫困的扩大不是全世界范围的普遍现象。例如,2004年,以中位收入的50%为基准,相对贫困率在国家间的差异相当大,瑞典为5.6%,丹麦为5.8%,挪威为7.1%,英国为11.6%,加拿大为13.0%,美国为17.3%,墨西哥为18.4%。[21]贫困层获得的市场收入因国家的不同而不同。但与此相比较,补充市场收入额的不足或者以抵消收入差距为目的的政策效果却受到了更大的影响。[22]即该国已有的经济社会发展战略和以此为基础的政策方向对收入不平等与贫困有着巨大的影响。因此,尽管社会福利在发展,但要想仔细观察收入不平等与贫困深化的背景,有必要考察韩国的经济社会发展战略和以此为基础的政策。考察特定国家的经济社会发展战略与政策方向的方法是多样的,以下将使用福利体制论[23]展开分析。因为当聚焦于福利问题,并把一个社会的经济社会发展战略与以此为基础的经济政策作为具体的条件来考察时,此理论非常有用。

从20世纪60年代到90年代中期,韩国福利体制的特征被概括为“落后的国家—成长的市场—被选择的共同体”。首先,国家福利占GDP的规模、主要制度的建立时间和福利水平相对比较落后。相反,由企业提供的企业福利在很短的时间内得到相当的发展。以血缘或地缘为媒介提供的缘福利,形成“拟文化化”,作为满足社会成员福利要求的机制被使用。韩国福利体制的这种特性被称为契约地租:人们投身于经济建设的过程,国家向参与者提供各种产业政策和官治金融,并在此基础上实行发展主义战略①关于发展主义福利体制特性与局限的讨论,参见Hong,Kyung-Zoon.“Neither Hybrid nor Unique:A Reinterp retation of the East Asian Welfare Regime”.Asian Social Work and Policy Review,2008,2(3):159～180。。为了持续契约地租博弈,使博弈可以无限反复,需要具备几个条件:第一,社会福利的去政治化。第二,参与者被要求不断做大“经济蛋糕”,而忽视了成果共享。此时,国家福利处于低发展阶段。②这种条件增加了时间优惠者的价格。比起企业“吃完就跑”,高价格的时间优惠者则进一步做大经济蛋糕,使用契约地租战略,实现博弈的完全均衡。根据博弈论的大众定理(folk theorem),可以导出这样的条件。参见Hong,Kyung-Zoon.“Neither Hybrid nor U-nique:A Reinterp retation of the East Asian Welfare Regime”.Asian Social Work and Policy Review,2008,2(3):159～180。第三,企业福利得以发展。提供契约地租的时候,必要的资源从农业与城市非正式部门抽取,为了使政治冲突最小化,必须事后向这些部门进行补偿。在福利去政治化的情况下,这种补偿以“缘福利”形态或通过减免的租税支出和保证金等来实现。第四,按照上述条件,影子福利国家(hidden w elfare state)的领域变大。③收入保障制度和社会服务项目通过政治过程被直接透明化,但是产生类似效果的租税支出与补助金等却不能轻易被透明化。关注于此,霍华德提出了“影子福利国家”的概念。参见C.Howard.The H idden Welfare State:Tax Expenditures and Social Policy in the United States.Princeton:Princeton University Press,1997。上述四点就是20世纪60年代到90年代中期,韩国福利制度所具有的特性,是构成发展主义战略的核心要素。

发展主义战略直到20世纪90年代初都能顺利地起作用。经济增长以创造就业的方式促进了贫困与分配状况的改善,因此,人们对于现在和未来的生活持乐观态度。人们的乐观态度提高了社会和谐度,巩固了经济发展的政治条件,增长—就业—分配的良性循环成为可能。但是从20世纪90年代中期以后,随着国际竞争激化与新自由主义浪潮,去工业化与技术革新以及经济与政治的全球化,韩国的发展主义福利体制无法继续下去,增长—就业—分配的循环圈发生断裂。首先,随着扩大再生产,从农业和城市非正式部门抽取的资源逐渐减少,扩大再生产要求的资源必须从外部调配。同时,扩大再生产的最终产品也要依赖输出。最终,扩大再生产是在资源调配与最终产品的贩卖中,通过深化对外依存度的方法进行的。随着经济全球化的推进,对外依存性增加,更加彻底地将韩国经济引入危机的局面,社会成员的生活变得不安定。第二,全球化的进展与经济结构的变化使得产业部门无法再依赖于政府所提供的契约地租。新自由主义的扩散和新产业领域的扩张使得柔软的劳动力市场结构替代了以企业福利和终身雇佣为代表的“僵硬的”劳动力市场结构。第三,由于经济不安定,收入分配矛盾变大。但是正如出生率和家族间转移收入急剧下降一样,缘福利也急剧衰退,与过去不同,影子福利国家显露出非效率性。在这种情况下出现的生存疲惫与就业情况恶化、人口老龄化、教育及居住等问题加重了收入分配的矛盾。民主化进程在政治领域提出了这样的要求。最终韩国福利的去政治化逐渐变得艰难,与企业对契约地租的依存性一起恶化,契约地租的反复博弈失去了可能。

外汇危机后,社会福利的发展对缓和全球化导致的社会成员生活困难的确作出了贡献,但对于在此期间经济结构变化带来的劳动力市场变化,社会福利制度也无能为力。一方面,社会福利制度在发展,但另一方面,它也增加了被排斥人群的数量。为减少收入保证制度的死角地带可以提出多种方案,全体国民都应当被纳入社会保障制度。为增加社会保险参保者,行政性努力也十分必要。如果社会成员对社会保险体系的不信任是回避缴费的主要原因之一,那么,可以通过健全社会保险财务制度和改善福利制度来提高信赖度。作为最后的安全网,国民基础生活保障制度应当对劳动能力设立严格的判定标准,依据贫困层的特性形成多样性组合,对具有劳动能力的贫困层和不具有劳动能力的贫困层提供多种组合的福利金。如果实现了上述改革,韩国的社会福利将使社会成员更有效地应对生活危险。

然而,根本的问题在于确保就业稳定性。收入保障制度能够确保经济结构和劳动力市场的稳定。特别是构成收入保障制度基础的社会保险把就业的稳定作为重要的前提条件。社会保险在个人生命周期在低风险状态概率和高风险状态概率平均分配的假设下,设计出风险分散的机制。如果生命周期整体持续处于高风险状态,保险原理就无法运作了。公共补助就是以这样的人群为目标所建立的制度。韩国的情况是,外汇危机以后,经济社会结构变化相当快,大企业的良好状态与中小企业的停滞,正规职业收入增加和非正规职业收入不稳定,收入差距逐渐拉大,世界最低的出生率与最快速度的老龄化都加剧了生活的不安定性。虽然社会福利制度作出了相应的努力,但它只是用来应对危机表面伤口的疗法,并不是福利模式的转换,而仅仅是一种程序的转换。

全球化的政治经济过程在全球金融危机以后,得到部分修正的可能性很大。但是,危机留下的伤口并不会轻易愈合。在这样的状况下,社会福利的应对方案与外汇危机以后形成的应对方案必然是不同的。也就是说,必须解决根本性问题,超越对危机的反应维度,追求福利体制的变化。即使现在的危机能在短时间内被克服,但收入不平等与贫困持续恶化的可能性仍然很高。如果想抑制这种趋势,就必须创造福利和增长的良性循环,并使其成为宏观经济社会发展战略的组成部分,将社会福利的发展战略具体化。在当今韩国面临的各种制约条件下,有必要探索可能实现经济社会发展战略与支持它的政策方向。可以想象以下几个“剧本”。

首先,发展主义战略的回归。原本在绝对贫困的深渊里挣扎着,突然在不太长的时间里就发展为世界第11位的贸易大国,今天,政治民主化的水平与任何国家相比都毫不逊色的韩国,作为第二次世界大战以后新生的70多个独立国中最为成功的事例被提起的基础就是发展主义战略。人们投票给7%的经济增长和人均4万美元的国民收入,发展主义战略也符合这些人的偏好体系。但是,过去的业绩不能保证未来的荣耀,就像前面研究所提到的一样,发展主义战略想在这片土地上继续运作是很困难的。

其次,以英美式的新自由主义为基础的经济社会发展战略。外汇危机以后,这种战略在韩国社会生了根,但其结果是中产层的崩溃与劳动贫困层规模的增大。通过“贫困减少的增长”的概念来分析增长、分配及贫困之间关系的最新研究表明,外汇危机以后,经济增长消除贫困的效果下降了,相反,由于分配恶化,贫困增加的效果增大了。[24]

第三,以福利国家或社会为国家指向的经济社会发展战略。尽管在金大中政府和卢武铉政府时期,韩国的社会福利有很大发展,但这样的政策并不是根据福利国家或社会国家战略构建的。韩国收入保障制度的贫困缓和作用仍然不足,这是因为作为创造就业手段而提出的社会服务已转变成满足弱势阶层的社会服务。

与在这些剧本中作出选择相比,加强实践中政策的匹配性显得更加重要。

以针对劳动贫困层的政策为例。有关劳动贫困层的政策大致分为两种。首先,改善工作性质,诱发工资率上升。即通过教育,在提高人力资本质量的同时,推动可以创造优质工作岗位的产业发展,或由公共部门直接提供岗位。为消除非正规就业的差别,应当通过法律或制度上的措施,如最低工资制度,来改善工作性质。其次是劳动福利政策。劳动福利政策是指将面临贫困危险的劳动者引入劳动力市场,并引导其找到优质的工作岗位。20世纪90年代以后,在全世界范围内,与通过现金转移向贫困层与次贫困阶层提供收入保障相比,劳动福利政策提高了劳动力市场参与率,并引导劳动者向较好的工作岗位转移。这种被称为活性化政策(activation policy)的应对劳动贫困问题的有效方法,最近在韩国也经常被提起,并作为紧急政策被频繁推出。但是,有关该政策的背景以及关于其效果的细致评价基本不存在。比起工资率的提高,增加家庭就业人数才是缓解贫困的最优手段。因为即使劳动者个人的工资率下降,只要该家庭的就业人数增加,家庭方面的贫困问题也可以得到缓解。重要的是,如果这种政策成功的话,从短期来看,劳动贫困的缓和是有可能的,但就长期来看,低工资劳动力市场劳动供给的扩大,可能引发工资率的进一步下降。尽管以劳动奖励税制为代表的韩国EITC型就业引导政策也被认为是对劳动贫困层有效的政策,但是它也具有减少人力资本投资诱因的效果,这种诱因被称为“脱离贫困的根本性手段”。劳动贫困层提升人力资本后得到的薪酬在EITC福利金的上限附近。在这种情况下,劳动者通过人力资本投资得不到任何利益。与公共补助福利金向劳动时间的扩大提供逆引导一样,EITC就业引导政策也可能对人力资本提升提供逆引导。

在创造就业的同时,作为克服收入保障制度与社会福利服务不均衡发展的方案,在韩国受到瞩目的社会服务发展如何呢?人口老龄化,家庭小型化,离婚率的增加及单亲家庭的扩大,使得家族的抚养机能明显恶化,同时,增加了对社会服务的需求。尤其是社会服务不仅能够增加就业,而且比起流通服务或个人服务可以提供更多的优质岗位。但是,由于社会服务领域发展而增加的就业妨碍了收入平等的实现。以市场为中心的社会服务可以促使民间服务业活跃与就业的增加。但是为了社会服务市场的发展,有必要扩大对社会服务的需求,这不可避免地要以社会服务劳动的工资率下降为条件。因此,这样的政策虽然提高了就业量,但低工资劳动者与劳动贫困层也将大量产生。当然,社会服务的发展也可以通过公共部门支付市场价格来实现。但是,这种以公共部门为中心的社会服务扩大政策以过度的政府支出和沉重的租税负担为前提,增加了财政赤字的可能性。当然,也可以利用社会的力量。韩国的社会服务政策就是如此。在韩国,对只有通过许可或认可才被允许进入该领域的社会福利法人,由政府向其支付补助金,以此方式生产出社会福利服务。但由于缺乏社会服务生产方式与引导服务品质提升的激励机制,造成服务质量低下与专业性不足的问题。

只让政治审查与抽象展望走在最前面的经济社会发展战略很容易忽视社会福利政策产生的不同效果。我们应该做的事情不是埋头于政治审查或抽象剧本的制作,而是以具有匹配性的一系列政策组合为中心,探索使发展、就业、分配良性循环的经济社会发展战略。研究电子、汽车、造船、钢铁等重要产业的特性以及可以确保平稳再生产的劳动力市场在此过程中应被优先考虑。

[1][20]李康国等:《全球化与收入不平等》,首尔,韩国保健社会研究院,2007。

[2]R.Boyer.State A gainst M arkets:The L im its of Globa lization.London:Routledge,1996.

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