经济特区的发展成就、主要挑战与改革新使命

黄景贵 高 莹

改革开放以来，基于对中国基本国情的认识，借鉴发达国家的经验，为了加快经济建设的步伐，更好地实施对外开放战略，改变中国经济落后的局面，中国政府先后设立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南五大经济特区。经过30年的发展，中国的经济特区取得了令人瞩目的成就。可以说，经济特区是中国社会实现计划经济向市场经济转变，启动社会转型的必由之路；是自上而下完成社会制度变迁和实现共同富裕的中国特色的社会主义道路的必由之路。

一、经济特区发展的主要成就

五大经济特区建立以来，在邓小平理论的正确指导下，特区充分利用国家出台的政策优势与区位优势，紧抓产业结构调整的机遇，加强特区基础设施建设，改善投资环境，大力引进国外先进技术，发展外向型经济，使特区功能和地位迅速提高，人们生活得到较大改善，社会事业蓬勃发展。可以说，中国创办经济特区的试验，取得了伟大的成功，引起了国际社会的广泛关注。经过30年的发展，特区经济高速发展，经济实力显著增强。五大经济特区的面貌发生了巨大变化，主要表现在以下五个方面。

（一）五大经济特区国民经济高速增长，经济实力显著增强

改革开放30多年来，中国五大经济特区在中央政府的大力支持下，迎难而上，克服了发展过程中的种种困难，实现了经济的持续快速增长。

1.五大经济特区的GDP总量有了大幅度增长

1980年，深圳、珠海、汕头、厦门四大经济特区和海南的GDP为41.27亿元，仅占全国的0.91％；1990年，五大特区的GDP已增加到445.13亿元，占全国GDP的比重提高到2.39％，10年提高了近2个百分点；2000年，五大特区的GDP增加到3493.08亿元，占全国GDP的比重提高到3.91％；到2008年，五大经济特区的GDP达到12722.63亿元，占全国GDP的比重达到4.2％ （如表一）。这表明经济特区在中国经济发展过程中所起的作用逐步加强，对中国经济影响越来越大。

表一：中国五大经济特区GDP变动表 （单位：亿元）

2.五大经济特区人均GDP水平有了显著的提高

在保持经济快速增长的同时，五大经济特区运行的质量和效益有了明显的提高。1980年，中国五大经济特区人均GDP仅为541元，高于全国平均水平81元，是全国平均水平的1.18倍；2000年，五大经济特区人均GDP增长到24349元，高于全国平均水平17271元，是全国平均水平的3.44倍；2008年，五大经济特区人均GDP增长到51323元，高于全国平均水平28625元，是全国平均水平的2.26倍 （如表二所示）。

表二：中国五大经济特区人均GDP变动表 （单位：元/人）

3.五大经济特区的财政收入稳步增长

随着经济特区的发展，五大经济特区的财力在不断增强。1989年，五大特区财政收入逾40亿元，略有节余；2000年，中国五大经济特区的财政收入增长到384.36亿元，是1980年的79.3倍；2008年，五大经济特区财政收入增加到1308.99亿元，特区整体经济实力显著增强，占全国财政收入的比重由1980年的0.418％提高到2008年的2.13％ （如表三所示）。

表三：中国五大经济特区财政收入变动表 （单位：亿元）

（二）经济特区产业结构不断优化升级

经济特区的产业结构得到不断的优化与升级，第一产业的比重逐渐下降，第二产业、第三产业所占比重逐步提高。五大经济特区三次产业所占比重的平均水平由1980年的33.5∶33.6∶32.8转变为2000年的11.4∶45.8∶42.8。

到2008年，五大经济特区三次产业的比重进一步演进为7.96∶48.02∶44.02。经济特区第三产业所占比例为44.02％，全国平均水平为40.1％，高于全国4个百分点。这表明，经济特区产业结构的高度化与优质化大大超过全国平均水平 （如表四所示）。

表四：中国五大经济特区产业结构变动表 （单位：％）

（三）进出口贸易规模不断扩大

特区建立以来，不断扩大对外贸易和对外经济技术交流与合作，着重发展开放型经济。对外贸易的规模不断扩大，到2008年底，五大经济特区已与美国、日本和香港等200多个国家及地区建立了贸易往来关系，进出口总额由1980年的4.482亿美元上升到2008年的4090.91亿美元，增长了911.74倍，远远高于全国同期增长幅度 （如表五所示）。

（四）特区城乡居民收入实现跨越式发展

经过30年的发展，五大经济特区城乡居民收入水平得到显著的提高。在城镇居民收入方面，1980年，五大经济特区城镇居民人均收入仅为349元，而全国平均水平为476元；1995年，其城镇居民人均收入上升到8169元，比全国平均水平多出3886元；2008年，五大经济特区城镇居民人均纯收入达19355.2元，是全国平均水平的1.23倍，是五大经济特区1980年平均水平的55.46倍（如表六所示）。

表五：中国五大经济特区外贸进出口总额变动表 （单位：亿美元）

表六：中国五大经济特区城镇居民收入情况变动表 （单位：元/人）

在农村居民收入方面，2008年，五大经济特区城镇居民人均纯收入达6649.75元，是全国平均水平的1.4倍，是五大经济特区1980年平均水平的27.82倍 （如表七所示）。

表七：中国五大经济特区农村居民收入情况变动表 （单位：元/人）

（五）境外旅游人数和旅游外汇收入大幅度增长

从对比的角度来看，特区的旅游业进步明显。1980年，五大特区的境外旅游人数为26.74万人；2000年，增加到388.27万人，占全国的比例提高到4.65％；到2008年，五大经济特区接待的境外旅游人数增加到1372.21万人，占全国的比例提高到10.55％ （如表八所示）。

表八：中国五大经济特区境外旅游人数变动表 （单位：万人次）

在旅游外汇收入方面，特区的发展也较为迅速。2008年，五大特区的旅游外汇收入达到49.3亿美元，是1980年旅游外汇收入的42.7倍，占全国的比重也达到了12.08％ （如表九所示）。

表九：中国五大经济特区旅游外汇收入变动表 （单位：亿美元）

以上的数据说明在中国实行对外开放的宏观背景下，经济特区吸引外国游客的能力越来越高，这也从另一个侧面反映出中国五大经济特区具有丰富的吸引国外游客的旅游资源绝对优势，未来特区经济的可持续发展必须把大力发展旅游业作为一个战略重点。

二、经济特区发展面临的主要挑战

（一）特区定位不明

我国经济特区是从中国的国情出发，借鉴了世界上各种模式的特区经验创办起来的。概括起来，中国的五大经济特区，均定位为综合性的经济特区，即发展多种行业的综合经营，其主要起到技术窗口、管理窗口、知识窗口与对外政策窗口的作用。这种模式有多种产业和多种经济成分，有利于外引内联，广泛吸引外资；有利于把特区的经济建设与城市改造相结合，从而改善投资环境。

但是，中国五大特区并未按综合性经济特区的模式发展下去。尤其是深圳、珠海、汕头、厦门四大经济特区的发展模式单一化，这四个城市在发展过程中都是以工业为主，同时注重贸易、旅游、房地产、金融等行业的发展，都是一种综合性外向型的发展模式，其工业部门的行业结构和产品结构也比较雷同。这四个经济特区的工业发展都是以电子工业或者其他产业为主导，其产品多为家电用器。

这种“羊群效应”比较明显，产业发展“趋同化”。这种结构的发展不利于特区之间扬长避短，形成经济互补的局面；不利于经济特区参与国际竞争，同时也不能使经济特区对内地发挥辐射带动作用。

在产业的选择上，部分地区缺乏明确的产业指向，甚至出现产业选择失当的情况。以汕头和海南两大特区为例，20世纪80年代初期，其城市人均住房面积都位于全国倒数地位；但在20世纪90年代，随着全国开发区热的兴起，海口、汕头把重点产业倾斜在房地产领域，掀起兴建基础设施、住房别墅、高层商住楼的高潮，同时出现“以房地产业为龙头”带动特区经济发展的思想，出现房地产泡沫。

到20世纪90年代初期，汕头和海口的人均住房面积均已跃居全国前列，在海南甚至还出现许多烂尾楼现象，其根源就在于缺乏科学规划和明晰的产业指向，从而严重影响经济特区的长远发展。

（二）特区政策不“特”

2010年是深圳经济特区成立30周年。随着中国加入WTO以及全国范围改革开放的深化，原有意义上的特区之“特”逐渐淡化，给人一种“特区不特”的感觉。“特区不特”，逐渐成为许多特区人的困惑，甚至有人建议取消特区。

经济特区得以存在和发展的前提主要是特殊政策。过去，经济特区的“特”主要表现在优惠补贴、可申诉类补贴以及所得税补贴。而现在所提的“特区不特”主要指的是特区的优惠政策已经变为普惠政策，而不是说特区已经不再享有特殊的政策，有些地区的政策甚至比特区更“特”。①罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。

我们可以从以下几个方面分析“特区不特”产生的原因。

首先，从国际政治经济环境来看，目前的世界逐渐向经济一体化和全球化转变，而中国加入WTO之后，WTO的贸易自由化与普惠化对经济特区提出了更大的挑战。同时，中国正从世界的新兴市场转变为新市场与新对手共存的形势，这也对特区的发展提出了更高的要求。

其次，从国内的形势来看，国家在地域和改革领域开展全面整体新布局，先后提出了西部大开发、振兴东北、中部崛起等发展战略，并在上海浦东、成渝以及武汉城市圈和长 （沙）株（洲） （湘）潭城市群设立四个综合配套改革试验区，以及在全国建立高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等120多个②《树立新目标突破体制机制障碍》，《深圳特区报》2008年11月20日。。而这些政策的出台都伴随着中央政府的特殊政策，可以说，传统的五大经济特区已经不是优惠政策的集中地。

两税合一的税收政策，实现了四个统一：内资、外资企业适用同一的企业所得税法；统一并降低企业所得税税率；统一和规范了税前扣除办法和标准；统一税收优惠政策，实行强调产业优惠并兼顾区域优惠的新税收优惠体系。两税合一，企业所得税从33％下降到25％，对于特区之外企业来说是减税之举。但对于中国的五大经济特区来说，两税合一也意味着特区最重要的一项优惠政策不存在了。因为对传统经济特区来说则意味着税收从15％上升到25％，实际增税10％。这样的反差，势必会对特区经济协调健康发展产生一定的冲击。③罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。

再次，从特区自身看，特区原来享有的大部分特殊优惠政策已经不复存在，并且经济特区在发展中也遇到一些难以解决的问题，比如产业面临升级与结构调整的问题，经济发展与人口、资源、环境冲突的问题，社会问题凸显等，这些都对经济特区的发展产生不利影响。

（三）特区二元经济明显

在五大特区中，海南特区的不少农村，珠海特区、汕头特区的部分农村还需要“扶贫”，不少农民收入仅能维持温饱，与特区城市化水平反差较大。经济特区内农村经济发展缓慢，农民收入过低，这不仅拖了五大经济特区率先实现现代化的后腿，也在一定程度上影响特区经济的可持续发展。因此，特区在发展经济的同时，应多多关注农村经济的发展，实现农村、城镇的快速协调发展，只有这样，才能加快发展步伐，最终改变农村的贫困面貌，实现经济特区的全面发展。

（四）经济特区体制不特

创新是中国五大经济特区得以存在和发展的根本动力。中央政府设立经济特区的目的主要就是希望特区在政治、经济、文化体制改革方面进行创新，然后把成功的经验推向全国。

经过30年的发展，可以说，经济特区已经很好地完成了改革创新的重任务，经济特区的改革在许多方面都取得了突破①罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。。但是，从另一个角度来说，这也意味着经济特区制度创新的难度越来越大。

三、经济特区改革的新使命

（一）改革特区发展模式

经济特区模式的选择并不是一成不变的，必须根据特区经济和社会发展的实际情况，借鉴国外发展的优良模式，不断地进行调整与创新。

1.实行局部创新模式

这种模式主要指的是实行特区内的部分功能区与国际经济性特区相接轨的特区模式。比如保税区与自由贸易区接轨，高新技术产业开发区与科学工业园区接轨等内容。

对保税区的定性、定位问题，中国没有很好地解决，这使得在管理模式上保税区与国际自由贸易区有很大差异。随着世界经济全球化，保税区必须要在管理模式上有所突破，摆脱困境，以实现更好的发展。

目前，中国的高新技术产业开发区与国际上的科学工业园区差距很大。国外的科学工业园是以高校和研究机构为依托，以研究开发为重点，实行研究、开发、生产、贸易相结合，同时为科技人员提供良好的工作生活环境，中国的高新技术产业开发区应向其学习。

2.形成特色鲜明的优势产业

在经济全球化的背景下，特区进行产业结构调整也势在必行。经济特区应通过优化产业结构和产业升级来实现发展模式的创新，关键是选择主导产业和支柱产业。比如，海南经济特区就正在形成特色鲜明的优势产业。

2010年1月4日，国务院出台《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》。《意见》指出，海南应进一步解放思想，深化改革，扩大开放，构建更具活力的体制机制，走生产发展、生活富裕、生态良好的科学发展之路；积极发展服务型经济、开放型经济、生态型经济，形成以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构；逐步将海南建设成为生态环境优美、文化魅力独特、社会文明祥和的开放之岛、绿色之岛、文明之岛、和谐之岛。国家政策的出台，为海南经济特区的发展指明了方向，也有利于海南特区形成鲜明的优势产业。

3.探索由政府主导型发展转为市场主导型发展的模式

我国经济特区在设立和建设中，主要是通过政府制定产业政策，扶植主导产业的发展，诱导资源进行配置，进而实现资本的原始积累。由此可见，政府是我国经济特区发展的保障，直接推动着特区的发展和转型。我国经济特区的高速增长是以政府为主导的发展模式。

与西方的自由经济区相比，可以发现，我国经济特区是计划经济与优惠政策相结合的产物，而西方的自由经济区则是市场机制与优惠政策的结晶。我国经济特区最缺乏也是最需要的就是市场运行机制和良好的市场运行环境，而西方国家的自由经济区是在较为完善的市场机制条件下，再配以优惠而灵活的政策，使资源的配置更优化，资源的利用更有效率，因此，其发展如鱼得水，如虎添翼。

因此，我国经济特区需转变以往的经济发展模式，逐步向市场主导型发展模式转变。过去经济的发展依靠优惠的经济政策，现在则要依靠良好的投资环境，比如基础设施、投资软环境、人员素质的提高等。市场追求效率、政府维护公平，培植、维护市场，改善人力资源、保护自然环境、提高技术创新，最大限度地发展好社会、个人和市场的作用，实现增长方式由粗放型向集约型的过渡，发展模式由政府主导向市场主导转变。①钟坚：《深圳经济特区进一步发展的定位与思考》，《特区实践与理论》2009年第1期。

（二）制度与体制创新

创新是特区的灵魂和动力之源。30年的特区发展，在体制创新方面，建立了较为完善的社会主义市场经济体制，对我国的经济体制转型发挥了重大作用，也使特区的经济发展得到了巨大发展。新时期，在做好经济领域创新的同时，更要做好行政管理、社会体制以及政策的创新。

行政管理体制方面，政市分开，消除不正当竞争，保证市场监管的公正性和有效性，维护市场的良性运转；政企分开，政府不直接参与企业的生产经营；权力下放，行业组织、中介机构独立解决问题。

社会体制方面，伴随着我国五大经济特区的设立和建设，出现了大量的农村剩余劳动力，其中以深圳尤为突出。截至2008年底，深圳全市总人口1206万，而本地的户籍人口仅171万。如此规模的人口，必然带给经济特区严重的公共资源负荷，并进一步带来就业、医疗、住房、教育、治安等问题。因此，经济特区需建立起比较完善的制度和运行机制，防止出现社会、城市管理等方面的问题。这不仅对经济特区，甚至对全国都具有很大的现实意义。②李凌云：《新形势下经济特区的特区之位探析》，《特区经济》2008年8月。

政策方面，随着全球化进程的推进和经济一体化的扩大，经济特区原有的比较优势逐渐减弱，特区的发展面临极大的挑战。现阶段五大经济特区要得到进一步的发展，不能再靠以往的优惠政策来实现，而是要进行政策创新。政策创新的重点是在发现和设计旧有体制和机制的功能性政策上，并争取中央的认同和授权。功能性政策是指为发展某一方面的产业或做强某一方面的功能而需要的配套改革政策。比如特区要发展创业金融，就可以向中央提出下放金融监管权限、放宽外部金融机构进入的条件和扩大业务经营准许等③《试问经济特区：优势越来越少应如何应付》，东莞阳光网2009年2月18日，http://www.sun0769.com。。2003年春，胡锦涛在寄语深圳时指出，深圳应该加快发展、率先发展、协调发展，继续发挥“试验田”和“示范区”作用。

2009年两会期间，温家宝也表示：“深圳特区还要办下去，这个特区办下去不是主要在于给予多少政策，而在于深圳特区是全国的一面旗帜。”这些政策的出台，比较有利于特区经济的长远发展。

（三）实体经济和制度创新的双重辐射和扩散

20世纪80年代以来，我国的经济特区得到了迅猛的发展，但特区内依然存在欠发达地区，特区周边地区的经济依然较为落后。现阶段我国经济特区面临政策优势越来越少、资源与环境承载力已达到最大临界点，经济特区要“特”下去，需继续为完善社会主义市场经济体制先行先试。其中，特区的实体经济和制度创新向欠发达地区的双重辐射和扩散，需得到进一步的充实和壮大。④《试问经济特区：优势越来越少应如何应付》，东莞阳光网2009年2月18日。

经济特区向欠发达地区的双重辐射和扩散主要通过生产要素聚集和产业梯度转移来实现。

生产要素流动的规律是从利润率较低的地区流向利润率较高的地区。我国的五大经济特区经过多年的发展，产业齐全，基础设施完备，要素众多。大量的企业需要对不可分的基础设施、劳动力以及信息进行共享，引起了生产要素的聚集。一方面，推动了特区经济的发展；另一方面，由于额外的经济效益和成本的节约，一部分生产要素产生外部规模经济，带动周边地区的发展。

产业梯度转移是指由于市场经济，发达经济中心的部分产业迁移到周边地区。目前，我国经济特区市场饱和，生产要素过度聚集，要素价格大幅度提高，导致生产经营成本上升。这就需要低端企业向周边地区迁移来获取生存空间，实现特区中心产业结构的升级换代。①罗清河、蔡腾飞：《新时期经济特区还要特下去》，《深圳大学学报》2008年第6期。

（四）探索对外开放的新形式

作为全国对外开放时间最早、开放层次最高和开放效果最好的地区，经济特区在发展对外经贸联系，参与国际竞争，利用外国资本、技术、创新和管理经验等方面均走在了全国的前列，积累了丰富的经验，取得了巨大的成绩。

今后经济特区应进一步努力改善投资环境，特别是软环境，提高办事效率，转变政府职能，建立并完善现代民主政治制度，合理有效和多渠道地引进外国资本、技术、创新方法和管理经验，改善外商投资结构，提高外企技术水平和技术装备程度，优化特区产业结构，进一步开拓对外经贸的广度和深度，改善进出口商品结构，提高外资企业及其产品的国际竞争能力，促进特区各类企业的外向化和国际化。

特区的各类企业特别是三资企业对外联系多，外向型层次高，经济实力强，具有丰富的外经、外贸经验，特区应进一步创造有利条件鼓励它们到国外投资，利用国外资源，搞跨国经营，建立跨国公司，跻身国际市场，参与国际竞争。创建外向型、并符合国际惯例、与世界经济接轨的经贸新体制。

（五）建立自由贸易区，向世界级转型

经济特区最基本最核心的功能作用就是“试验田”。30年来经济特区“试验田”的功能作用，充分体现在从计划经济体制向市场经济体制过渡的探索与先行先试。

自由贸易区是指在不同的关税区之间，各自划出一块地方，建立互免关税的贸易关系，以便消除贸易障碍，使货物、资金和人员自由或相当自由地往来，双方受益，符合WTO贸易自由化的目标和“自由贸易区例外”的制约条款。

因此，不论是美国、德国、日本等发达国家，还是韩国、新加坡、巴西等新兴工业化国家，以及泰国、印尼等准工业化国家，甚至斐济等经济落后的国家，都致力于建立和发展各种各样的自由贸易区，可以说，自由贸易区是一块新的“试验田”。

经济特区和自由贸易区以人员进出、货币流动、货物出入自由开放为特点，都是市场经济运作的产物，其本质是一致的，主要差异则是“自由”的程度与形式。因此我们可以这么认为：自由贸易区是经济特区进一步的延伸与发展。

建立自由贸易区是世界各国对外开放的通行做法，我国现有的各类以保税为主要特征的保税区、出口加工区、保税物流中心、保税物流园区、保税港区等，在某种程度上已经具有了自由贸易区的性质。2002年11月，朱镕基与东盟10国领导人签署了《中国与东盟全面经济合作框架协议》，决定到2010年建成中国—东盟自由贸易区。它的建成，将会创造一个拥有18亿消费者、近2万亿美元GDP、1.2万亿美元贸易总量的经济区。可以说，建设自由贸易区正成为中国发展的趋势。

中国的经济特区实行有别于国内其他地区的特殊政策与优惠措施，并具有综合经济功能，但却没有自由贸易区的功能。从发展和参与国际分工的需要来看，应考虑赋予经济特区以自由贸易区的功能。自由贸易区犹如一个国际市场，各国贸易机构均可在区内设点，在自由贸易区内可以进行多元化的国际贸易，这对把握国际市场信息，促进企业直接参与世界经济交往都有重要意义。考虑到我国经济特区已有的综合性功能，那么未来的自由贸易区应是具有金融、投资、制造和自由贸易等多功能的综合经济区。②《中国经济特区发展展望》，《国际在线》2005年8月16日。

中国经济特区建立自由贸易区，可参考新加坡、中国台湾的工业园区形式。在这个自由贸易区内，货物的进出口可以直接进行对外贸易，不用通过其他地区；可以允许国际资本流入中国资本市场。如果能实行这种模式，也许会早日实行邓小平所期待的在中国“再造几个香港”的设想，中国的经济特区也必将更加辉煌。

（六）开辟与世界经济接轨的新途径

1.必须按照国际惯例要求，进一步努力深化特区经济体制改革

国际惯例是世界上大部分市场经济国家市场经济运行的通行做法，具有统一性、可比性和可操作性。现在联合国的191个成员国中，绝大多数国家都是实行市场经济体制，它们形成了世界性的市场经济体系，各个国家都已融入该体系之中，中国也不能独立于该体系之外。作为发展中的社会主义国家，中国过去曾长期游离于该体系之外，给国家经济、政治体制建设造成了重大损失。

随着中国进入后WTO时代，更应扩大对外交流，融入国际经济一体化，成为国际社会负责任的一员，早日与世界经济体制接轨。因此，特区在如何加快与世界经济接轨步伐方面，必须勇于实践，大胆探索，敢于改革，为全国经济体制与世界经济体制的顺利接轨提供操作性强的新经验和好办法。

2.特区要扩大立法权限，加快立法程序，健全法治制度

我们知道，现代资本主义经济是高度发达的商品经济，其本质是开放的、自由的、法制的和法治的市场经济。缺乏“游戏规则”的市场只会充满混乱与欺诈，只会扭曲市场行为，增大交易成本，更谈不上市场经济的本质规律——机会均等、公平竞争。

作为我国改革开放的排头兵和桥头堡，经济特区应在法制建设和加强法治上走在全国前列。为此，特区必须根据国际惯例，并结合我国及特区的具体实际情况，加快制定和健全各种法律法规措施，并严格司法，做到有法可依，执法必严，违法必究。

虽然各种特殊而优惠的政策曾启动了经济特区的高速发展，更多、更特、更优惠的政策也是今后经济特区进一步快速发展的必不可少的条件。但如果经济特区能勇敢而快速地运用体制改革和制度创新的法宝，在全国率先进行体制超前改革与试验，率先增创特区体制建设新优势，那么，这不仅可以使特区的经济发展完成由优惠政策启动到新体制驱动的转换，特区社会经济的发展具备稳步向前发展的永恒的根本推动力量，使特区从政策优势走向体制优势，从体制优势走向发展优势；而且，更为重要的是，特区的体制超前改革与试验将极大推动我国现代企业制度和现代政治制度的早日建立、发展和完善。这可能也是当初建立经济特区的根本战略目标所在。