业主建筑施工安全管理模式探讨

王 欣， 赵挺生， 丁丽萍

(华中科技大学 土木工程与力学学院, 湖北 武汉 430074)

按照现代安全工程系统性原理，良好的建筑安全管理应该是一种全员参与和全过程的管理[1]。业主(开发阶段的业主，国内又称为“建设单位”，下同)作为建筑工程中的重要一方，在建筑工程安全管理活动中可以、也应该发挥应有的作用，推动建筑安全管理工作的持续发展。为此，上世纪80年代，西方国家就提出业主参与建筑施工安全管理的概念，并且在其后实施的安全管理活动中，不断强化业主安全管理的方法和手段，形成了具有各自特色的业主施工安全管理模式。进入21世纪后，伴随着我国建筑业的快速发展，工程建设生产安全事故持续高发，形势严峻。为遏制安全生产重特大事故高发的势头，国家相继制定了《安全生产法》、《安全生产许可证管理条例》、《建设安全生产管理条例》等法规，强化了安全生产监督管理，但在如何建立与业主地位相适应的施工安全管理模式上鲜有涉及。

1 国内外研究现状

Levitt(1981)研究发现，业主在选择或者资格预审项目承包商中，采取安全绩效考核的，建设中极少有事故发生。Liska(1993)研究发现出色安全管理的一个先决条件是业主参与项目安全管理，其中不仅包括参与制订项目施工前的安全计划，在财务上支持承包商安全计划的落实，而且还参与项目的日常安全管理活动。Hinze进行的一系列有关业主对建筑安全影响的调查研究，指出业主的参与已被视为建筑施工达到零伤亡目标的一个基本要求，业主对建筑安全的关心正在不断增加，业主能够通过选择安全承包商，鼓励设计师在建筑设计过程中给出安全建议，直接参与现场安全管理等措施，来有效提高项目施工安全[2]。Blair(1996)指出从全面安全管理的角度看，所有人对安全问题都负有责任：业主、设计方、承(分)包商、政府以及保险公司等[3]。Ngowi(1997)进一步指出：在建筑业中把安全和健康仅仅看作是承包商的责任的想法已经被视为事故频发的一个主要原因。Jawaharnesan和Price(1997)通过对英国38家大型业主的调查指出，安全管理是业主代表的十二项重要任务之一，业主代表应该保证业主制定一个环境、健康和安全计划，并将计划包含在合同中，业主代表应协助承包商进行安全培训，并建议在项目的所有级别都定期举行安全会议[4]。美国土木工程师学会(1998)发表的350号政策声明中指出应将业主包含到项目安全管理中去，声明认为业主可以采取有效措施在安全管理中发挥积极作用，如任命一个专门的组织或者个人来监督安全，在合同中规定设计者的安全责任等[5]。Jones(2000)分析了英国在实施《建筑(设计与管理)条例》中遇到的问题，并且建议了一些方法来增强业主和设计师的参与[6]。对于业主参与安全管理的方法，Gambatese(2000)提出了业主通过其项目代表，参加承包商在所有项目中的安全活动，包括新员工培训、安全会议、工地安全审计、事故调查、培训、奖励计划和其他与安全相关的工作[7]。在过去业主不愿卷入有关施工安全管理的原因之一是害怕招致赔偿责任的风险[8]，但这种情况已经发生改变，Haupt和Coble(2001)研究指出，从承包商负责到业主、规划设计人员以及住户等所有相关的各方都要承担安全责任已经成为国际建筑安全健康法规发展的趋势。Suraji(2001)在对建筑事故致因模型分析中表明，业主减少项目安全预算，增加项目建设标准，改变项目目标，提高项目设计和建设难度等这些因素都是导致事故的重要原因[9]。业主、建筑/工程公司(设计师) 、承包商和分包商在防止意外伤害，实现无伤害工地中起着不同的作用[2,10]，唯有所有参建方都承担其自身的责任，建筑安全管理才能实现长效化。为此，欧美国家在相关安全法律及法规条文中都对业主的建筑施工安全管理活动进行了详细规定，如美国的《职业安全健康标准》根据严谨而详尽的法规标准和技术条例对雇主的活动进行严格检查、帮助和处罚[11]。英国在颁布的《建筑(设计与管理)条例》中重新考虑了业主、设计总监、设计师和承包商应承担的责任和义务，并针对影响项目的各个方面和从项目立项到交付使用的各个阶段，详细阐述了各方的具体责任和义务。英国的安全管理法规强调：谁造成工作中的危险，谁就要负责对工人和可能被波及的公众进行保护。

在我国，业主建筑施工安全管理的研究和实施起步较晚，但发展趋势较快。方东平、黄新宇等(2005)强调了全员参与安全管理的重要性，并就业主与建筑安全的关系做了系统论述[12]。章鑫、黄贻平等(2005)总结了国外业主从项目招投标阶段到项目实施阶段参与项目安全管理的11项常用措施,并通过对上海地区31个项目调研,总结得到了可能对我国业主有用的参与工程项目安全管理的7项措施[13]。章鑫，黄贻平等(2006)通过调查上海地区96个工程项目，分析了业主不同的安全态度对项目安全绩效的影响，获得了业主能够显著影响项目安全绩效的8项态度和措施[14]。陈新华等(2006)通过实证研究说明了业主是项目建设的第一责任人, 落实项目业主的安全责任,就是从源头抓好建筑生产安全的有力措施[15]。彭淮等(2006)对建筑工程安全新体制进行了探索，提出了变过去单纯对施工单位和监理单位进行安全监督的体制为以监督业主作为核心的安全管理新体制[16]。田林等(2007)结合我国安全管理的现状，并借鉴美国业主安全管理经验，对我国业主安全管理提出了六个方法[17]。孙泽新(2007)在论文中提出签订安全协议是业主对发包工程进行安全管理和经济制约的重要手段[18]。吴方武教授(2008)指出, 作为建设项目的投资方，业主往往是连接项目参与各方的纽带，业主在项目建设中处于核心地位，积极地参与安全管理能够为其自身和在建工程项目带来众多的收益[19]。袁俊清(2008)结合我国业主管理主要存在的问题，提出了业主安全管理过程中需注意的各环节[20]。

我国研究人员通过对西方发达国家和地区业主施工安全管理模式的介绍和总结，分析了国内地业主施工安全管理领域中存在的问题及其解决方法，研讨了业主安全管理发展方向。并体现在制定(或修订)的相关安全法律法规以及《建设工程施工合同(示范文本)》中[21,22]。

业主的施工安全管理的研究与发展实践，总的来说，可以归结为四个方面：一是通过安全状况筛选承包商，安全启动建设项目;二是通过施工安全合同约束承包商，为业主使项目得以安全完成的决心提供证据;三是业主参与现场安全管理，管理和选择设计师、分包商，其中包括业主人员参加定期安全会议，指定的专职项目安全员，强调对事故，安全视察和安全会议的报告，建立安全指导和安全培训计划，通过要求定期的(特别是月度的)安全报告来控制安全工作;四是投资于项目安全激励计划更直接地参与安全事务。

2 业主建筑施工安全管理模式

业主的建筑施工安全管理模式是在一定时期内指导项目业主在施工现场进行安全工作的运行机制、组织机构、监督方式和管理思想、理论、原则、措施的体系总称。下面我们主要对以美国、英国和中国香港为代表的三种业主施工安全管理模式进行分析。

2.1 以严格法律规管为主的业主安全管理模式

美国是世界上法律法规相对最完善的国家之一，在建筑施工安全领域，美国根据《职业安全与健康法》(OSHAct)及相关配套标准、法规，加上各州根据自身情况制定的安全管理标准，约束业主的安全管理行为，要求业主的安全管理活动要不折不扣地遵守各项安全管理标准，并通过职业安全与健康局(OSHA)下设的建筑处，进行管理，安排安全抽样检查，此外美国政府还成立了国家安全与健康研究所，负责安全健康的研究工作，以不断地根据建筑施工安全形式的发展，完善法律、标准和法规。形成了以严格法律规管为主的业主安全管理模式。

这种模式下业主建筑施工安全管理活动均在严格、细致的法律法规监督之下进行，政府相关安监部门在推动业主安全管理活动中处于主导地位，政府通过立法和相关法律规定业主在建筑施工安全管理活动需要执行的内容，并且通过依法(如OSHA标准29CFR1926、29CFR1903等)不定期检查和评价，对业主在施工安全管理中的违规行为进行处罚，甚至进入诉讼程序等。各业主在施工安全管理中的活动接受安全监督机构的监督，随时配合检查工作，并且将安全信息及时反馈给相关研究机构便于日后安全立法的修订。这种模式可以用图1表示。

图1 法律规管为主的业主安全管理模式

在这种管理模式下，一方面政府拥有制订和修改相关法律法规的权利，规定业主的规范行为，能够有效控制业主参与建筑施工安全管理的深度和方向，在统一的规定下实施业主安全管理，保证了整个建筑施工市场中业主的安全管理参与水平。另一方面，政府虽然掌握着调控和指导业主安全管理行为的优势，但是作为个体的各项目有其自身的特殊性，政府相关法律法规不可能兼顾所有信息，这使得对业主安全管理的指导缺乏灵活性，同时，也压抑和制约了业主自发采取安全管理的能力。这种管理模式的弊端一是效率较低，相对于大量的建筑工程，执法检查力量比较单薄，无法体现效率；二是检查和评价缺乏比较，很多小型项目业主没有相关的检查信息，相关评价信息缺乏比较价值；三是阻碍了业主进行施工安全管理的自发性和能动性。业主难以根据自身项目特点制订有针对性的业主安全管理计划。

2.2 以政府引导业主自发参与为主的安全管理模式

英国在建筑安全管理领域一直沿袭着两大原则：一是坚持以预防为主，二是积极建设安全文化。在业主施工安全管理模式的建立上也是如此，英国通过安全与健康委员会(HSE)，对业主参与施工安全管理进行规范，相关法律和法规(如《劳动健康安全法》(HSWAct)、《实践规范》(ACOPS)等)的制订和实施方式也主要以帮助业主预防安全事故为主，并引入安全咨询机构，为业主提出安全指导意见，协助业主建立安全文化，从而推动业主形成自发的安全管理意识。形成了以政府引导，业主自发参与为主的安全管理模式。

这一模式以业主作为安全管理主体，政府相关部门或者社会团体建立安全咨询和培训机构，通过政府制订的政策引导，业主与安全咨询机构等建立合作关系，定期给业主建筑施工安全管理活动进行指导，保证业主安全管理活动适时且有效。这种合作是建立在业主、政府和相关咨询机构有着共同安全承诺的基础之上。这种模式可以用图2表示。

图2 以政府引导业主自发参与为主的安全管理模式

从根本上说，在这种管理模式下业主和政府双方从自身利益出发而达成有益于共同的结果[19]。在这种模式下，业主和政府行为是相互对应的：业主通过安全咨询机构的指导和培训，使得自身的施工安全管理水平得到提高，从而项目安全得到加强；政府则不通过严刑来规范业主安全管理的行为，而是给业主以自觉自发管理的空间，另一方面政府制定带有激励性的政策，引导业主和安全咨询机构合作，从侧面规范各种业主的安全管理行为。正是这种参与主体间的合作共赢，使业主安全管理能够取得根本而长远的作用。

2.3 以自发参与和法律规管并举的业主安全管理模式

在业主建筑施工安全管理上，香港继承了英国的一些传统做法，如政府建立机制将企业的自身利益和安全结合起来。政府提供一个政策法律环境，业主在这个环境中受到规则的约束和竞争的压力，促使业主自动行动起来，政府在这个过程中仅仅作为规则的指导者和维护者。通过政府安全咨询部门的引导，业主采用了许多积极有效的安全管理措施，如安全监察制度、职业安全主任制度、绿卡制度、职业安全大使制度、工人注册制度等。同时香港也积极完善业主安全管理的相关法规，到目前为止，香港特区共有18部法律与建筑安全有关[18]。这种模式可以用图3表示。

图3 自发参与和法律规管并举的业主安全管理模式

在这种管理模式下，政府通过完善的管理机制，激励性政策以及民众参与安全监督，引导业主自发开展安全管理，同时也完善法律法规，进行规管，从而规范业主面对市场的反应，从中筛选和淘汰不能适应规范的业主，引导能够自觉进行安全的业主，推动其施工安全管理能力的加强。可以说，这是一种“优胜劣汰”的模式。

3 我国业主的安全管理模式发展方向

我国作为发展中国家，需要进行大规模的城市建设，加强业主在建筑施工安全管理上的作用，有着十分重要的意义。根据我国建筑安全研究和实施现状，综合各发达国家及地区采用的业主施工安全管理模式经验，结合国际建筑安全健康法规发展趋势，即从传统的规范性法规(Prescriptive Legislation)向以绩效为基础的法规(Performance-based Legislation)发展，以结果导向的管理理念到基于性能的现代管理理念发展。为达到建设安全生产零事故的目标，笔者认为，我国业主施工安全管理模式的建立需采用循序渐进的方式，分三个阶段推进。

第一阶段：强制阶段。即完善业主安全管理法律法规，通过法律层面对业主在施工阶段安全管理的任务和责任进行详细界定，在此基础上，实施以严格法律规管为主的业主安全管理模式。从实际来看，我国有关部门已经在推动此阶段的相关工作。如2009年12月国家七部委下发了《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》(发改投资[2009]3183号)，其中对业主在重大工程全过程中的安全责任进行了详细阐述，并对监管办法进行明确。可见国家在现阶段推动形成严格法律规管的业主安全管理模式是肯定的。

第二阶段：引导阶段。即有效实施法律规管的业主安全管理模式，使整个行业对业主投入施工安全管理的作用达成共识后，可采用或吸收香港的模式，在法律监督的形式下，采取一系列优惠政策和措施，引导部分有实力的业主单位进行自发的安全管理工作，形成法律严格规管与业主自发参与并举的全过程安全管理模式。

第三阶段：自觉阶段。即推动建设行业形成自觉参与、自我监管、政府备案抽查的形式，形成自觉进行业主施工安全管理的氛围，强化安全咨询机构的作用，弱化相关法律的强制规管。

通过以上对发达国家和地区的安全管理经验总结，采取三阶段推动业主施工安全模式的建立是适合我国国情，适应业主施工安全管理发展方向的。这就要求我国在现阶段要一方面进一步完善和细化相关业主安全管理的法律法规，另一方面，需要我国在施工安全管理的体制机制上进行改革，进一步加强安全咨询机构的建设，加大对业主安全管理文化培养的引导，逐步营造业主参与实施施工安全管理的环境，并采取行之有效的方式激励其进行大胆的安全管理。

4结语

业主作为建筑工程活动的发起者和受益者，在整个建筑工程安全管理活动中处在核心的地位，按照全面质量管理(TQM)原理，在建筑生产安全系统中，业主有责任为施工安全负责，也有能力为施工现场改善安全。只有实施全过程的安全管理，才能实现建设安全生产零事故的目标。形成安全是包括业主方的所有参建机构和相关机构的一种价值取向，而不仅仅是一件优先事项。

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