欧洲住房政策的发展与现状

田野

从总体上看，西欧国家住房政策的发展可以划分为三个阶段：在1945年后，由于第二次世界大战造成的损毁，大量的重建工作成为必须，从而成为政府的主导政策，政府在此期间提供大量补助和政府贷款，许多公共住房就是在这个时期建造起来的；在大量住房得以修复和建造后，人们开始注重房屋质量和住房条件的改善，房产的私有化进程开始，但是各国的住房政策开始出现差别化，这一阶段持续到20世纪70年代；最后一个阶段就是从20世纪70年代至今，用于住房的公共支出逐渐减少，这主要由于70年代的经济萧条和后期执政思路的变革，市场主导化成为主流。在补贴政策上，总体的趋势是补贴重心从建造环节逐渐转向直接补贴居民。在住房自有率上，近些年人们的住房自有率出现上升，最初加入欧盟的15个成员国（EU-15，其中12个国家于1993年共同成立欧盟，1995年又有3个新国家加入）的这一比率从1980年的57%上升至2004年的65%。尽管从大趋势上看，许多国家的住房政策都较为相近，但是每个国家的具体住房政策不尽相同，下面具体介绍几个典型欧洲国家的住房政策。

英国

在英国，住房政策的制定集中于中央政府。最开始，英国政府也是主要将资金用于建造上的补贴，而且主要是用于公共住房的建造。直到20世纪80年代，英国的公共住房居住比例一直都很高。随着个人购买权利政策的推出，许多人受到政府鼓励，选择购买属于其私人的自有住房。受此政策的影响，英国的住房自有率出现明显上升，政府也将大量资金用于对个人的补贴。自20世纪80年代后，租住住房比例出现下降，从40.2%下滑到2004年的29%，而在租住住房领域，公共住房所占的比重也从28.9%下降到21%。在补贴形式上，对个人和建造的补贴比重从总体上看较为平均。1980年，对住房建造补贴占到47%，对个人补贴为53%；1995年，对住房建造的补贴由于政策变动下降至27%，对个人补贴则为73%；2004年，政府对住房建造补贴的比重又回升到40%，而对个人的补贴占比为60%。

法国

法国的住房政策制定权也归于中央政府，地方政府只参与到住房金融的安排上。国家从1950年起一直支持公共住房事业，法国的公共住房政策惠及到全国19.5%的人口。公共财政为公共住房的建设出资，其中，中央出资53%，其余部分由地方政府和社会保障资金提供。2004年，法国的住房自有率为54.2%，公共住房占比17%，其余部分为个人租住住房。同许多其它欧洲国家一样，法国起初也将大部分资金用于住房的建设，直到1977年才逐渐改变这一政策，增加对于个人的补贴比重。到1984年，对住房建造的补贴比例降至49%，对于个人的直接补贴达到34%，其余17%通过免税进行补贴。2002年，对住房建造的补贴比例进一步下降到20%，对个人的直接补贴占到53%，剩下的27%份额通过免税实施。

奥地利

奥地利的公共住房涉及范围较广，在首都维也纳，24%的居民从公共住房政策中受益。人们广泛认为公共财政有为公民提供足够住房的职责，而不能将住房完全交由市场，因此，奥地利政府对公民享受政府补贴的限制条件也较少较松，全国仅有10%-20%的公民没有享受到任何形式的住房补贴。在第二次世界大战刚刚结束时，政府对住房补贴没有规定任何限制，无论是从收入上还是从住房种类上。从1954年开始，住房补贴对象被限制在90平米到130平米之间的住房；从1972年开始，居民个人收入也开始纳入限制范围。直到1987年到1988年期间，中央政府逐步将制定住房政策的权利交给9个省级政府，各省可以根据自身情况制定适合本省的住房政策，并加以实施，目前各省的住房政策在许多方面还是比较相近的。奥地利政府鼓励人们租房，从1980年至今，居民通过租住住房解决住房问题的比例一直介于40%至46%之间，在全部住房中，21%到26%的住房属于公共住房，为许多人提供了较为低价的住房，而住房自有率仅有小幅上升，达到57%。从补贴形式上看，不仅是公民可以得到租房补贴，房屋建造者也可以获得资助和贷款，80%的新建住房都有公共部门资金的参与。

西班牙

从20世纪80年代开始，西班牙的住房政策制定逐步从中央政府转移到地方政府。目前，中央政府仍然对用于住房购买与住房修复的直接补贴制定计划，而地方政府也有自己的住房计划。西班牙的住房政策主要惠及低收入群体，涉及约12%的人口。相对于租房，政府更倾向于鼓励人们购买自己的住房，且资金主要用于对个人的支持。支持手段主要是减税、对首次购房家庭补贴以及按揭贷款补贴等。在1960年，租住住房比例为45%，国家出台有利于降低租住住房比例的政策，鼓励人们购买住房，而不是租房。到1980年，出租住房比例下降到21%，政策力度也于1985年逐渐减轻。到2004年，租住住房比例已经下降到16%，公共住房的比例仅占到所有住房的2%。

荷兰

荷兰自第二次世界大战以后，无论是对于个人的补贴还是对于住房建造的补贴，一直都倾向于补贴租住住房，这些支持政策主要包括对于租房人的直接的租金补贴以及对于提供租住住房的建造者的补贴和贷款。不过1980年后，荷兰的住房自有率还是出现了上升，从1980年的44%上升到2004年的55%，与此相比，租住住房比重从56%下降至45%，而公共住房比重也同样出现下降，从1980年的39%下降到2004年的35%。1989年，一系列住房政策发生重大变化。一方面，对于住房的金融支持、建造和管理从政府部门逐渐转向私有系统，主要通过住房协会进行管控。另一方面，住房补贴的对象也有所转变，补贴更加针对个人，而不是住房的建造者。

瑞典

瑞典的中央政府主要负责立法和补贴，而地方政府主要承担住房政策的制定和执行。在2003年，15.924亿欧元用于有关住房的补贴，主要用于拥有孩子的家庭和退休人员。瑞典的住房保障涉及面很广，在2002年，80%的住房家庭从住房保障政策中受益，11%的住房合作参与家庭受益，9%的住房所有者也从中获得好处。租住住房一直都是政府所鼓励的，自从1980年，租住住房的比例一直徘徊在38%到45%之间。在2004年，瑞典22%的住房属于公共住房。20世纪60年代，一项通过特殊贷款和利率补贴对住房建造提供支持的政策推出，一直到80年代，这项政策使得大量非居住人所有的住房得以建成。此后，政策逐渐向个体倾斜，政府为个人提供更多的贷款。

丹麦

在丹麦，23%的家庭得到政府的住房补贴，其中，94%的家庭居住在租住的住房中，5%的家庭属于住房合作参与家庭，1%是自有住房者。无论是私人所有的租赁住房还是公共所有的租赁住房，政府提供的总住房补贴额都超过租金的一半。自1980年以来，用于出租的住房占住房总量的比例一直介于40%到45%之间。2004年，公共住房占所有住房的20%，而2006年的统计表明有55%的住房属于自有住房。

对中国的启示

从欧洲住房政策的发展历史看，政府在最初都要对房屋的建设，尤其是公共住房的建造投入大量的资金、补贴和贷款，且大多鼓励人们选择通过租赁方式解决住房问题。住房补贴较大部分用于住房的建造，较少部分直接给予个人。随着住房存量的增加，有些欧洲国家开始鼓励人们购买自己的住房，使得欧洲的住房自有率在近些年出现上升，政府在住房补贴的分配上也逐渐倾向于直接向个人提供补贴。

对于中国而言，1998年住房改革以后，商品住房市场发展较为迅速，而住房租赁市场发展相对滞后，不利于解决人们的住房问题。因此，政府目前应该投入大量资金用于保障性住房（主要是廉租房和公共租赁房）的建设，且应该鼓励人们先通过租赁的方式解决住房问题。从资金的利用看，政府用于住房保障的大部分资金应该分配到保障性住房的建设上，并且可以通过多种方式拓展资金渠道。例如，可以鼓励大型企业、民间资本参与到保障性住房的建设中，逐步推进房地产投资信托基金（REITs，Real Estate Investment Trusts）的试点工作，合理引导保险资金对住房市场的投入，并通过税收、补贴等多种手段吸引上述资金流入到保障性住房的建设。

与此同时，还应该将一部分资金用于为个人提供直接补贴，这样，就能够在较短时间内解决大量居民的住房问题。一方面，政府可以继续为符合一定条件的家庭提供租赁住房补贴，让他们在住房租赁市场上选择适合自己的住房。同时，扩大这一部分家庭的比重，让更多住房困难家庭从住房保障资金中受益。另外，中国的住房公积金存量较大，下一步可以分配更多的资金用于对租房群体的支持，可以让他们每月提取相当数额的住房公积金用于房租的支付。日后，随着保障性住房规模发展到一定程度，再进一步考虑推行鼓励住房者购买自有住房的政策，政府可以像许多欧洲国家一样，通过贷款优惠、补贴和减税等方法对买房家庭进行购房支持。到时候，住房自有率自然会出现上升。