土地闲置之我见

本刊记者 凤鸣

截止到2010年7月，接近17万亩土地被闲置，如果合并在一起，那应该是看不到边际的。而这个庞大的数字，就是今年8月份国土资源部公布的全国房地产用地专项整治工作中闲置土地的数字。如果在这个土地上盖房子，即使容积率是2，建筑面积也可以达到2.26亿平方米。2.26亿平方米如果盖90平方米的房子，可以盖251万套房子。251万套房子是什么概念？最直观的就是和全国住宅年竣工面积相比。今年1到6月份，全国住宅竣工面积接近2个亿，也就是说闲置土地的建筑面积比今年前半年的竣工总面积还要多。从国土资源部公布的数据来看，在各类房地产违法违规用地中，闲置土地成为房地产用地违法违规的主要问题。

国土部态度坚决

其实政府在处理闲置用地问题上早有规定，对土地闲置满一年不满两年的，要按照出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费；对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回。我们来看一下国土资源部官员的看法：

国土资源部部长徐绍史：压力极大，但是已约谈部分土地违法严重地区的市政府负责人，挂牌督办一批重大典型案例。

国土资源部土地利用管理司司长廖永林：对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，证监部门暂停批准其上市、再融资和重大资产重组。

国家土地总督察办巡视员张璞：“约谈”只是预警，如果大量土地违法违规问题仍得不到解决，国土部就可能动用其他手段。即使市政府负责人已经调走了，但如果这个土地违法违规发生在其任期内，同样也要追究责任。

土地大量闲置为哪般

经常能够听到有开发商大肆宣扬说，城里的土地越来越少，但同时又存在这么多的闲置土地，造成土地闲置的原因都有哪些？

1.政府原因

首先，根据国土部的说法，政府和客观原因造成闲置的约占六成以上，这六成责任是因为毛地出让拆迁难、调整规划等原因造成的。2004年前，土地多为协议出让，当时出让的地块中有许多是“毛地”，但此后出让的土地一般都由土地储备中心招拍挂出让，应该都是净地。但实际执行时，确实仍有毛地出让，特别是为了完成已经公示的年度供地计划时更是如此，有时甚至还会出现搭售现象：附带拆除地块边上的其他建筑物或构筑物。城市规划是受法律保护的，建设用地在出让时也都有明确的规划条件，但领导的更迭和个人喜恶、开发商的讨价还价常常使规划成了权与钱的奴婢。当然，还有任志强所说的把土地当鱼饵招商引资，吸引开发商上钩的事例。此外，虽有明文限制一次性出让大面积土地给开发商，但仍有很多开发商拥有几百万平方米的大盘，让开发商可以化整为零，坐地收利。正因为很多土地在出让时就先天不足，才让开发商拖延开工有了合法依据。这60%的板子只能打在政府身上。

其次，监管不力也是政府的责任。根据规定，土地闲置两年就该收回，但很多闲置土地的年数不止两年。监管不力，原因之一是国土部既当运动员又当裁判员，你要他清理闲置土地，等于说他土地监管有问题，而且事实上其中确实有很多问题，让他自己纠自己确实很难。连国土部都承认，政府原因造成的闲置比例大、协商查处难度大、查处结案率比较低。除此之外，也许，有些地块还有一些见不得人的猫腻，一旦收回，问题就将随之曝光，这就更增加了查处的风险。地方政府也是闲置土地的保护伞。在之前的新闻发布会上，国土资源部隐晦地提出了一些造成当前大量土地闲置的原因。“由于政府原因造成的闲置的比例大”，很多土地闲置近六成是由于政府的原因。“由于政府的原因造成闲置的比例大，协商查处难度大，再加上较早出让的毛地拆迁难，以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率比较低”，注意“还有一些地方认识还不到位，清理摸底不够全面深入，查处力度声势不够大，工作比较滞后”。透过这样一些言语，包括它的一些结案给出的结果能够看出，这是国土资源部在提醒甚至警示各个地方政府。国土部说得婉转：还有一些地方认识还不到位，清理摸底不够全面深入，查处力度、声势不够大，工作比较滞后。总之，这么多年，清理闲置土地发过不少文件，但收效甚微，下了不少罚单，也大都没有落实，真正被收回的土地更是少之又少。现在形成了地方政府跟国土资源部，以及相关中央国务院的部门在进行一种博弈的局面，或许这才是问题的一个关键。

第三，法规本身也给囤地留下了空间。目前，有关土地闲置的规定主要是国土部1999年通过的《闲置土地处置办法》，根据该办法定义，闲置土地是指取得土地使用权并经政府同意后未按期开发的土地，但该办法并没有规定如何处理未设定开工期限的情况，此次公布的闲置土地中，有21%就属此类闲置。同时，该办法以及相关的解释都没有规定详细的开工标准，这就为任意解释开工留下了余地。对闲置土地的处置方案，既可看作是政府的妥协姿态，又为开发商和政府讨价还价留下了空间，还增加了政府工作的难度，实施起来并不容易。对于占用耕地闲置的，法规提出应该交由原使用者进行耕种，但原使用者已经获得补偿，因此常常由此引发纠纷乃至群体性事件。即使是无偿收回，仍有“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”的豁免规定。对于闲置而未收回的土地，2008年国务院曾要求制定办法征收增值地价，但迄今似乎并无办法出台。而收回闲置土地权限在哪个部门也无相关规定，反正国土部门说：我没有执法权。剩下20%的责任，由法规不完善来承担绰绰有余。

2.企业原因

每当房价暴涨之年，“囤地”就会被视为其重要推手。资本市场的偏好，也助长企业囤地之风盛行。土地储备是房地产公司的重要经营环节，土地储备之成败对上市公司的市值具有重要影响。

企业方面有被动的因素，也有主动的嫌疑。前几年地方政府从经济利益出发，出让了一些毛地，后来因为拆迁安置等环节进展缓慢，间接导致了一些闲置用地；从企业来说，也有前期拿地过多，本身难以消化，或者根据市场形势故意放缓开发节奏，形成了闲置用地。但不管是被动还是主动，近些年地价的飞涨，涉及“囤地”的企业大都赚取了大把的银子。

深度治理之一二策

据了解，在国土资源部房地产用地专项整治工作中，各地也在探索建立解决问题的长效机制。有的地方建立起多部门的联合监管机制，对房地产开发进行全程监管；有的地方建立了房地产用地开竣工申报制度。但是，在建立长效机制之前，得先研究七寸在哪里。

从房地产商来说，他为什么要囤地呢？如果不盖房子比盖房子还挣钱的话，当然不盖了。如果不盖了之后，还能够不受惩罚，土地还不收回，那肯定就真的不盖了。

曾经有人这样形容房地产商，一流、二流和三流。一流的房地产商不盖房子，甚至连地都不碰，他通过人脉和各种关系获取极其廉价的土地资源，然后以稍微高一点的价格转手给其他的房地产商，迅速地挣到了钱，这是一流的。二流的是只买地，不盖房子，净等土地升值，然后获取巨额的利润。三流的房地产商在费了九牛二虎之力拿了地之后盖房子，房子都盖完了，好不容易卖出去了，发现旁边那个没盖房子的人比自己挣得还多。所以慢慢就形成了一种暗示，他也愿意来囤地。

对于地方政府来说，为什么国土资源部其实含蓄地在点着地方政府，甚至离点名都快很近了。原因在于，第一，土地财政一个重要的支撑是愿意看到土地升值的。另一方面，你看它公布的很多案件里很多都是地方政府导致的这种土地闲置，因为它不断地更改规划，然后拆迁很难，近六成都是地方政府造成的，而缺乏对地方政府导致的土地闲置的相关的处罚，因此这种局面就屡屡出现。从另一方面，地方政府跟房地产商应该有一种很好的关联，这关系到它地方是否有更多的财政，能够给老百姓修路，或者说政绩等等。这才是七寸，要想真正建立长效机制，一定得明白这两点，然后去打。

不管怎么说，国土资源部召开的房地产用地专项整治工作新闻通气会，还是进一步强化了房地产调控从严不放松的态度；加之，此前银监会出炉了限制房地产企业“融资”的“三个办法一个指引，建议对四城市“三套房停贷”；住建部继续进行房地产调控的表态，以及北京市有关商品房预售款“专户管理”政策的研究，这些举措都在释放一个信号：下半年的调控重点可能发生转变，从打击囤地到限制房地产商的融资渠道，一系列组合拳都在迫使房地产商在放弃投机的同时，加快项目开工的速度，最终达到增加市场供应、降低房价的目的。房地产调控从严落实的大势正在形成，楼市调整也必然走向深入。