浅谈长江危险货物运输船舶消防监督检查

□ 梁志平

长江是我国主要的运输河流，进入21世纪，长江航运迅猛发展。2007年的货运量一举突破10亿t大关，达到11.23亿t，是密西西比河货运量的2倍，是莱茵河货运量的3倍。成为世界上内河航道通航里程最长、运量最大、运输最为繁忙的通航河流，成为名副其实的黄金水道。

南京是长江中下游和长江三角洲经济带重要的中心城市，也是我国最大的危险品生产、储存、运输集散地之一。有中央管理水域通航水道8条，自然岸线长196 km，共有10个锚地，其中3个是危险品锚地。生产性码头、泊位365个，万吨级以上泊位35个，其中危险品泊位60多个，水上加油站40多个。2008年危险品运量达3100万t左右，约占长江危险品运量的3%。危险品运输船舶 （主要指液货船中油船、散装运输危险化学品船、散装运输液化气体船）进出达47000余艘，过境危险品运输船舶超10万艘次。在危险品总运量中，船舶是主要运输主体。从长江的情况来看，近几年来危险品运输船舶虽然沒有发生大的火灾爆炸事故，但小的火灾爆炸还是不断发生。如2009年7月18日11时30分，长江岳阳水域云溪区巴陵石化码头一艘正在卸货的 “赣天宜化046”号散装运输危险化学品船因违章修理泵机发生爆炸并引发燃烧，造成人员伤害和财产损失。

从以上数据可以看出，对危险品运输船舶的消防安全监管的形势不容乐观。如何才能加强对中央管理水域内危险品运输船舶的消防安全监管呢？笔者认为，应加强对该类船舶的消防监督检查，使之及时发现和消除火灾隐患，从而达到防止发生火灾爆炸事故之目的。但笔者在现实的检查工作中发现，不少船员、船舶安全管理人员、水上交通安全主管机关的人员都不十分清楚什么是消防监督检查，它和机关、企业、事业等单位消防安全管理活动中开展的消防安全检查，和水上交通安全主管机关开展的船舶安全检查中对消防设备的检查有什么不同，如什么是消防监督检查，由谁来查、依据什么查等问题。对船舶来说，会感到来检查的单位太多，不知谁的检查具有权威性，这个问题在长江水上运输行业中显得比较突出。

一、了解消防监督检查的概念、性质和特点是什么

消防监督检查是消防监督管理的一种具体检查行为，是特定的行政主体根据法律法规的授权而实施的消防执法行为，具有与其它消防安全检查所不同的性质和特征。消防监督检查，也称消防行政监督检查，是指公安消防监督机构和公安派出所依法对消防监督相对人及机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律法规情况进行检查了解，并能够影响其权益的消防执法行为，且参加检查的公安消防监督机构和公安派出所的人员应当取得岗位资格。消防监督检查是国家消防监督制度的重要组成部分，是预防火灾和减少危害，保护公民人身，公共财产和公民财产安全，维护公共安全的有效措施。消防监督检查的性质决定了消防监督检查不同于其它消防检查行为，具有以下特点：

1．检查结论具有权威性。消防监督检查是公安机关消防监督机构和公安派出所依法履行法律法规的规定职责，按照规定的程序，以国家的消防法律、法规为检查依据，因此，其检查结论具有权威性。

2．检查行为具有强制性。消防法律法规对公民、法人和其它组织具有普遍约束力，是属于公安法规的范畴。公安消防机构和公安派出所对机关、团体、企业、事业等单位的消防监督检查不受时间和场所的限制，也不管被监督者是否愿意接受。同时对消防监督检查发现的火灾隐患有权依法督促整改，对消防违法行为有权依法实施消防行政处罚，实际上消防监督检查行为也就是一种公安行政执法行为。因而，消防监督检查行为本身具有强制性。

3．具有客观公正性。消防监督检查是一种抽查性检查，通过消防监督检查，来发现公民和机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况，督促其履行消防安全职责。公安消防机构在检查中发现和纠正违反消防法律法规行为，提出整改意见，责令限期改正或责令改正，并依法予以处罚。监督检查的目的是纠正，辅之处罚，具有客观性。

从上述的内容可以看出，消防监督检查并不是什么单位什么人都可以实施的，只有公安机关内的消防监督机构和公安派出所有权进行检查。首先消防行政执法主体要有国家的法律法规明确授权，具有唯一性，其它行政执法单位和人员都不具备消防行政执法主体的资格。其次参与检查的人员必须具有相应的资质。

二、明确对长江危险品运输船舶实施消防监督检查的行政执法主体

这主要解决谁是消防行政执法主体的问题，也就是说谁有权对长江危险品运输船舶进行消防监督检查的问题。第十一届全国人大常委会第五次会议于2008年10月28日通过了修订后的 《中华人民共和国消防法》 （以下简称 《消防法》），以中华人民共和国主席令第六号发布，并于2009年5月1日起施行。其配套的部门规章 《消防监督检查规定》 （以下简称 《107号令》）经修订后以中华人民共和国公安部第107号令发布，自2009年5月1日起施行。

《消防法》第四条是这样规定的：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理。县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。军事设施的消防工作，由其主管单位监督管理，公安机关消防机构协助；矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。”第五十三条是这样规定的：“公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查。公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”

《107号令》第二条规定：“本规定适用于公安机关消防机构和公安派出所依法对单位遵守消防法律、法规情况进行消防监督检查。”第三十八条规定：“铁路、交通运输、民航、森林公安机关在管辖范围内实施消防监督检查参照本规定执行。”

在上述的国家基本法律和国务院部门规章中，明确规定了全国的消防工作由国务院公安部门负责监督管理，具体由公安消防监督机构负责实施，消防监督检查由公安消防监督机构和公安派出所共同负责实施，实际也就是在法律上予以授权。但是军事设施、矿井地下部分、核电厂、海上石油天然气设施的消防工作，由其主管单位监督管理。由于这些单位有其特殊性，所以法律也授权由其主管单位来监督管理，也就不在公安消防监督的范围之内。由此可以看出，交通运输行业 （船舶）是在公安消防监督范围之内，自然应接受消防监督检查。

从我国消防监督工作发展的过程中也可以看出，监督的范围也是随着社会和经济的发展而变化的。1957年我国第一部消防法律 《消防监督条例》第二条规定：“消防监督工作，由各级公安机关实施。国防部及其所属单位，林业部门的森林，交通运输部门的火车、飞机、船舶以及矿井地下的消防监督工作，由各该主管部门负责，公安机关予以协助。”从这部法律中可以看出船舶是不在公安消防监督范围内的，是由主管部门负责监督管理。其主要原因是，刚解放不久，消防监督力量和业务水平不够，加上这些行业有其特殊性，所以法律作出了这样的规定。从1984年的 《中华人民共和国消防条例》开始至今就将船舶纳入到公安消防监督的范围中，不再由其主管部门负责监督管理。

国务院国函 〔2002〕1号 《国务院关于长江港航公安管理体制改革有关问题的批复》中第二条明确规定了 “长江港航公安机构作为国家治安行政力量和刑事司法力量的重要组成部分，行使跨区域的中央管理水域的公安管理事权。”第三条 “长江航运公安局由交通部公安局直接领导”。在向中编办上报的交通部交函人劳〔2002〕235号文 《关于报送 〈长江航运公安机构设罝与人员编制方案〉的函》中第三部分、主要职责中第5条是这样规定的：“负责长江中央管理水域航行、停泊、作业的中外民用船舶、水上设施、趸船、码头的消防监督工作。”且公安部公政治 〔2002〕339号文已原则同意该方案。

根据上述的法律法规和相关的文件，笔者认为：在长江中央管理水域航行、停泊、作业的中外民用船舶的消防监督工作应由长江航运公安局负责，在其水域内的危险品运输船舶的消防监督检查由长江航运公安局消防监督机构负责实施，其消防行政执法主体是长江航运公安局消防监督机构。

三、掌握对长江危险品运输船舶进行消防监督检查的依据

笔者在前面巳谈到，消防监督检查是依据国家消防法律法规来开展检查的，那消防法律法规又包含那些内容呢？我国现行的消防法规体系由消防法律、消防法规 （行政法规、地方性法规）、消防规章 （行政规章、地方政府规章）和消防技术标准组成。

消防法律是指由全国人大及其常委会制定颁发的与消防有关的各项法律，主要有消防法、刑法等。消防法规中的行政法规是国务院根据宪法和法律，为领导和管理国家各项行政工作，按照法定程序制定出的规范性文件。如国务院344号令 《危险化学品安全管理条例》、 《草原防火条例》等。

消防规章中的行政规章是国务院各部委，根据并且为了实施消防法律、消防行政法规在自已权限范围内依法制定的规范性文件。

消防技术标准是我国各部委依据 《中华人民共和国标准化法》的有关法定程序单独或联合制定颁发的，用以规范消防技术领域中人与自然、科学技术的关系的准则或标准。

这些消防法律法规都是消防监督检查的依据，但现行的消防法律、消防法规主要是针对全国范围总体上制定的，对水上交通运输行业并没有单独作出规定。各部委应依据消防法律、消防法规制定具有各自行业特点的消防规章，从而成为消防法律法规的重要组成部分。再者，从我国有关安全法律法规的发展来看，消防安全已形成单独的体系。如 《中华人民共和国安全生产法》 （2002年11月1日起施行）第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”可以看出，从法律地位的角度来看，安全生产法和消防法都是属安全范畴的基本法，只是调整的社会关系不同，它们的关系应是普通法和特殊法的关系。在法律实践中，应当适用特殊法优于普通法的原则。而消防安全和水上交通安全相对安全生产法来说都应是特殊法，水上交通安全还分为海上和内河两个部分，海上还要考虑到国际公约和国际接轨等问题，《中华人民共和国海上交通安全法》的适用范围只是我国沿海水域。而长江属内河范围，应适用内河水上交通安全法规，对国际公约实现国内化也有一个时间过程，要和国内的具体情况相结合。目前内河水上交通安全法规最高层级就是国务院的行政法规，比基本法律的效力要低，也就是说其内容不能和消防法相悖。从交通行业的情况看，专门针对运输船舶制定的消防规章主要就是1995年2月23日交通部交公安发 〔1995〕137号发布的《运输船舶消防管理规定》，其它有关消防安全管理的内容都散见在水上交通安全主管机关发布的有关船舶安全管理规定中，如 《中华人民共和国船舶载运危险货物安全监督管理规定》等。《运输船舶消防管理规定》的制定依据还是1984年的 《中华人民共和国消防条例》，且适用范围仅限于运输船舶，特别是新修订的消防法实施后，更显现出水上消防规章还不适应水上运输业的发展，应及时修改或制定新的水上消防规章，作为对该类船舶开展消防监督检查的依据。检查的重点是看这些船舶是否按国家的消防法律、法规的规定来开展消防管理工作的，也就是我们通常讲的消防管理软件方面。从长江危险品运输船舶的安全管理工作上看，2003年7月1日以后都已按交通部发布的《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（根据ISM规则制定）的规定，取得了由水上交通安全主管机关颁发的 “符合证明”（DOC证书）。虽然在规则中没有单独谈到船舶的消防安全，但该规则总则中的1.2.3条是这样规定的：“公司的安全管理体系应保证；符合强制性规定和标准。”笔者理解为，船舶消防安全应包含在船舶安全总体之内，强制性规定和标准应包括国家的消防法律法规，也就是说，安全管理体系应满足国家的消防法律法规的规定。

其次从消防技术标准方面来看，也是开展消防监督检查的重要依据。根据消防法的相关规定，这些消防技术标准都具有法律效力，必须遵照执行。对陆域上来说，消防技术标准是消防科学管理的重要技术基础，是建设单位、设计单位、施工单位、生产单位、公安消防监督机构开展工程建设、产品生产、消防监督检查的重要依据。消防技术标准可分为国家标准和行业标准以及地方标准 （地方标准只能在其地域内有效），并根据其强制约束力的不同，分为强制性标准和推荐性标准。保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行政法规规定强制执行的标准都是强制标准。消防技术标准的规范和标准一般都是强制性标准。

根据上述消防技术标准的含义，笔者认为：对水域上来说，交通运输部门制定的有关船舶的交通行业标准、规范中，虽然专门的消防技术标准不多，但在这些标准和规范中有关消防篇章和消防的内容，都应属于消防技术标准的范畴。交通运输部是国务院所属的职能部，有责任落实消防法的相关规定，使消防法在整个交通运输行业 （船舶）中得到贯彻落实，从而保证船舶消防安全。这些标准和规范从消防技术的角度上来讲，虽然不是由公安机关制定和执行的，但也应成为消防法律法规的重要组成部分。按照这个观点来看，既然是属于消防技术标准，那也就是属于消防法规的组成部分，也就是开展消防监督检查的依据。

对船舶的消防监督检查还是比较复杂的，和陆域上相比有其特殊性，如船舶种类很多，所执行的消防标准和规范也不同。按船舶种类族系，有9种不同的分类方法，约350个种类。有海船、江海通航船、和内河船舶之分，海船还分远洋和沿海，有入级和非入级船之分，最常见的就是按用途来分类，每一种分类都有很多的船型。本文中所谈的危险品运输船舶是属于内河运输船舶中的货船，一般都是强制入级的船舶。从消防管理的角度来看，该类船舶发生火灾爆炸的可能性最大，发生事故后影响大，对长江也可能造成污染，所以也是消防监督检查的重点船舶。长江水系讲的 “四客一危”船舶中的一危主要就是指的该类船舶。也就是本文开始介绍的三种船舶。

就长江危险品船舶的建造来讲，执行的标准和规范也是很多的，主要有中国船级社颁布的 《钢质内河船舶入级建造规范》、 《内河散装运输危险化学品船舶构造与设备规范》、 《内河散装运输液化气体船舶构造与设备规范》等，从技术法规方面有中华人民共和国海事局制定的 《内河舶舶法定检验技术规则》。这些标准和规则既是船舶设计、建造、检验的依据，也是公安消防监督机构对船舶开展消防监督检查的依据。国家虽然将审图、验船、检验发证及对船舶进行安全监督检查的权力授于了船级社和水上交通安全主管机关，但按新的消防法有关规定，并不能排除公安消防机构对船舶的设计、建造、检验到使用全过程的消防监督检查，这里的检查侧重点是船舶消防方面硬件的检查。还要看相关部门是否落实了各自的消防安全责任。大家知道，要做好船舶消防安全工作必须从源头抓起，从日常的消防监督检查中发现的重大火灾隐患和多起火灾爆炸事故原因来看，都必须对危险品运输船舶从设计、建造、检验到使用全过程，从消防管理软件方面到船舶消防设施硬件方面，实施全面消防监督检查，来减少火灾爆炸事故的发生。

长江航运公安局是管理长江中央水域的，是专业性很强的一支公安队伍，其公安消防机构必必须不断学习掌握新的消防法律、法规、消防技术标准及船舶相关知识，不断提高对危险品运输船舶进行消防监督检查的能力，以适应长江水上消防安全的发展需要，达到减少火灾爆炸事故之目的，建设黄金水道，打造平安、数字、阳光、和谐长江。★