浅议非城市建设用地中的绿地保护——以重庆市都市区为例

韩玮，王永波，王培鉴，罗国庆

(重庆市规划信息服务中心 重庆 400020）

1 引言

传统的城市规划与建设关注的是城市建设用地，忽略了非城市建设用地在城市空间体系中的作用。在当前的规划编制体系中，对城市非建设用地保护仅停留在城市总体规划阶段。城市总体规划只是大致划定城市水源、河流、生态廊道等非建设用地范围和保护原则，具体保护范围和措施则需要在下一层面的规划——控制性详细规划中予以落实。然而，纵观以城市建设用地为主的控制性详细规划，对非城市建设用地的保护几乎空缺，城市总体规划确定的保护规划和保护原则无从落实。随着“宜居城市”、“森林城市”目标的提出，如何加强对非城市建设用地的保护，特别是对绿地的保护，成为高度城市化时期城市规划必须考虑的重大问题。因此，有必要对非城市建设用地中的绿地保护进行研究。

2 “非城市建设用地中的绿地”界定

“非城市建设用地”是指由城市总体规划所确定的，城市规划区范围内，在规划期内不被用于城市建设的用地。

目前，关于非城市建设用地中的绿地分类尚无统一的标准，本文按照《重庆市都市区绿线规划》中的非城市建设用地中绿地分类进行分析和研究。《重庆市都市区绿线规划》中将“非城市建设用地中的绿地”定义为在城乡规划区非城市建设用地范围内对城乡生态环境质量、居民休闲生活、城市景观、大地景观和生物多样性保护有直接影响的绿地。主要包括自然保护区、风景名胜区、郊野公园、组团隔离带及其他生态绿地等非城市建设用地。

3 重庆都市区非城市建设用地中的绿地概况

如图1所示，都市区非城市建设用地中绿地资源丰富，总面积为1983.31km2。其中国家级自然保护区一个，即缙云山自然保护区，省级自然保护区2个，县级自然保护区4个，面积862.12km2；市级以上风景名胜区6个，总面积约406.2km2，其中国家级风景区1处，市级风景名胜区5个；规划郊野公园12个，总面积726.38km2。

4 存在的问题及原因分析

4.1 存在的问题

通过综合分析，笔者认为存在如下几个主要问题：

4.1.1 部分组团隔离带、郊野公园用地受到侵蚀

原规划的外围组团地区的组团隔离带进入大量的城市建设项目，也存在“城中村”的改造项目。郊野公园用地也有部分用地在编制新农村规划时，规划为其他用地的情况。另外，由于交通条件的改善和良好的绿色景观生态环境的吸引，使“四山”地区成为了房地产开发的热土。这些房产项目的开发使“四山”的绿地资源受到侵占。

图1 重庆市非城市建设用地规划图

4.1.2 生态功能弱化

一方面，组团隔离带被挤占，导致组团隔离系统的结构受到破坏，导致其生态功能被削弱。如主城区内众多沟通山水廊道的关键性生态绿楔往往被侵蚀，使得主城区山体、水体、生态控制区之间通畅效果不明显，功能弱化。另一方面，由于不适宜的开山采石以及毁林等破坏行为，两山屏障的森林植被受到破坏，水土流失严重，部分山体土壤逐步石漠化。

4.1.3 存在多头管理

由于非城市建设用地中的绿地种类复杂，除了园林局进行管理外，主要涉及国土、规划、环保、林业等诸多部门。由于各部门的行政隶属关系复杂，且有着各自的经济利益，因而矛盾和冲突较多，不能形成非城市建设用地中的绿地协调发展的合力，使绿地资源的开发利用失去了有效的监督、管理。因此，在非城市建设用地中的绿地管理上，政令难以统一，经营者的利益往往排斥所有者的利益，会造成对自然资源和风景名胜资源的破坏，牺牲城市的整体利益和长远利益。多头管理还容易形成各部门之间的权力重叠，或者形成权力真空，在某些会带来利益的领域出现几个部门的重叠管理，而在一些需要投入的领域则互相推诿，导致行政管理上的整体效率的低下。

4.2 原因分析

4.2.1 对生态环境的重要性认识不够

长期以来，人们对生态环境与城市建设、经济社会发展的关系认识不够，忽略了生态环境的基础作用，把GDP增长作为最大的发展目标，以牺牲生态环境为代价，追求城市空间的拓展。对城市生态环境研究不够，对需要严格保护的资源的重要作用认识不够，导致在实际建设过程中，无视生态安全，随意占用绿地。

4.2.2 管理出现真空地带，管制无法可依

在非城市建设用地中，除了对国有林地的管理有明确的部门和政策外，其它区域的绿地普遍存在着管理部门和管制边界不确定、部分地区成为管理的真空或出现多头管理等情况。长期以来在对绿地的管制政策上也严重缺失，管理较为混乱。

4.2.3 尚未形成完善的绿地保护规划编制体系

近年来编制的相关规划中除了总体规划和绿线规划涉及非城市建设用地的绿地保护外，其他规划几乎没有对这一部分进行专门论述。而总体规划只强调对非城市建设用地的规划控制，并未划分非城市建设用地的分类，更谈不上对非城市建设用地中的绿地进行分类，也未在大比例尺地形图上划定绿地具体的范围线、类型，也未提出相应的规划管理办法和保护措施，不足以为组团绿化隔离带、风景名胜区、郊野公园的立法保护提供足够依据。

5 绿地保护对策

5.1 非城市建设用地中的绿地保护政策与策略

5.1.1 建立城乡统筹一体化的绿地系统规划体系

宏观层面：编制《非城市建设用地规划》。根据现行的《城乡规划法》及《城市规划编制办法》，编制范围可覆盖整个行政区范围，但城市规划编制的重点在于建设用地，对非建设用地并没有要求进行深入研究，规划行政主管部门的职责范围也就是规划区范围，就规划区范围而言，通常非建设用地占了极大部分，为改变重建设用地、轻非建设用地的状况，可利用“反规划”理论，同时借鉴成都、深圳等城市的经验，编制宏观层面的非城市建设用地规划，使规划真正做到“全覆盖”。通过非城市建设用地的控制反过来制约城市建设用地随意扩张，进而达到防止或减缓城市无序蔓延的目标，使非城市建设用地中的绿地从根本上得到有效保护，同时引导城市向集约、节约、健康、有序的方向发展。

微观层面：加大村镇规划的编制力度，落实绿线规划。从绿地系统规划的角度，城乡一体化强调的是城乡各类绿地的有机结合，自然生态过程的畅通有序。这就不仅需要有宏观层面规划对绿地的发展进行指导，也需要微观层面的落实，因此，需加强镇规划、村规划的编制力度。通过编制镇规划、村规划对《重庆市都市区绿线规划》确定的非城市建设用地中的绿地进行落实，进行严格控制。

编制风景名胜区、自然保护区、郊野公园控制性规划。鉴于开发建设和资源保护的需要，许多地方开始借鉴城市控制性详细规划的方法编制旅游（风景）区控制性规划，且《旅游规划通则》（2003年）也对旅游（风景）区控制性规划的内容和深度进行了规定。建议对风景名胜区、自然保护区、郊野公园编制控制性规划，将规划的内容图示化、政策指引化。主要应包括以下内容：（1）进行功能区划和用地细分；（2）理性确定环境容量、人口规模，明确开发强度，合理安排公共设施；（3）确定土地使用控制、建筑建造控制、环境容量控制、设施配套控制、景观环境控制、行为活动控制、保护游赏控制7个方面的指标。

5.1.2 理顺管理体制，加强部门之间的协调

非城市建设用地中的绿地管理应当设立统一的管理机构，使风景名胜区、自然保护区、郊野公园、组团隔离带等有一个共同的管理主体，对其资源开发及建设进行统筹管理。非城市建设用地中的绿地管理应当设置利益中性的独立的管理机构。所谓利益中性的独立的管理机构，也就是该机构的成立不是去分享绿地资源的价值，不能直接或间接参与绿地资源的经营活动，不是去追求经济利益，其成员应由各政府部门的专业人士组成并保证充足的活动经费，以确保较高的工作效率。由该管理机构对绿地的开发及建设进行统一规划、统一领导、统一协调，进行综合管理。规划、林业、园林、国土等有关行政主管部门作为协办部门在各自的职责范围内，配合其对非城市建设用地中的绿地进行管理。通过该管理机构加强与相关部门的联系、沟通和协调，减少磨擦、促进共识、形成合力，以推动非城市建设用地中的绿地保护工作的顺利进行。

5.1.3 加强规划的公众参与

非建设用地中的绿地从规划到实施是一种政府主导的维护公众利益的行为，公众自始至终都是被服务的主体，也自始至终伴随着公众参与行为。加强规划的公众参与，要求对在都市区非建设用地内进行的规划和建设项目都要进行公示，为公众和民间团体提供参与的信息渠道及反馈机制，建立和完善咨询论证制度，构建环境与发展综合决策机制，有效增强管理能力，加强对重大建设项目的环境影响评价，充分发挥各级规划委员会、各级政府部门、专家和市民的作用，加强各个层面的公众参与，加强规划决策和实施过程中的科学性和民主性。

5.2 非城市建设用地中的绿地保护的技术方法

5.2.1 划定永久性绿地，进行永久性、强制性保护

切实贯彻“生态优先”的规划原则，着眼于重庆的可持续发展的长远利益，建议将非城市建设用地中的风景名胜区、自然保护区、郊野公园、组团隔离带用地划定为绿地保护禁建区，并建立绿地档案，按照重庆市划定城市绿地保护禁建区中的相关要求实施管理，进行永久性、强制性保护。

5.2.2 积极推行绿线管理，加强绿地的刚性保护

结合《重庆市都市区绿线规划》和相关专项规划，在都市区范围内积极推行绿线管理，认真执行《重庆市都市区绿线规划》，加强非城市建设用地中的绿地的刚性保护。

5.3 非城市建设用地中的绿地保护的法律保障

鉴于非城市建设用地中的绿地的重要性，以及非城市建设用地中的绿地保护工作面临的紧迫局面，建议制定《重庆都市区非城市建设用地规划控制管理规定》、《重庆市永久性绿地管理办法》等一批地方性法规报请市人大审批，提高规划的法律地位和权威性。

6 结束语

重庆具有非常优越的自然山水条件，非城市建设用地的绿地整体情况还算良好，但是随着城市化进程的加快，非城市建设用地中的绿地必然遭受冲击，如果放任不管，几年之后那些优美的绿地将会遭到难以挽回的破坏。重庆非城市建设用地中的绿地应得到有效保护，并且可持续发展。

（注：本文的撰写得到了重庆市规划信息服务中心主任张敏的指导，在此表示感谢！）

[1]《重庆城乡总体规划（2007-2020）》 2007.

[2]重庆市规划信息服务中心.重庆市都市区绿线规划[Z].2008.

[3]重庆市规划设计研究院.重庆市组团隔离带规划[Z].2007.

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[7]董戈娅.重庆都市区非城市建设用地规划及管理控制方法研究[D].重庆大学硕士学位论文，2007.