地方公共产品空间研究导论：一个即将的前沿领域

陆 军

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

地方公共产品空间研究导论：一个即将的前沿领域

陆 军

(北京大学政府管理学院,北京 100871)

地方公共产品是地方政府决策与行为研究的一个重要视角。然而,传统公共经济与公共财政学的理论体系仅强调了时间的作用,并未从空间维度构建出地方公共部门行为研究的框架体系。事实表明,自20世纪50年代起,随着全球范围内经济壁垒的日益消除,地方公共产品与服务的生产供给以及地方公共资源的分配活动,已经由行政辖区属地内部的独立经济行为上升为区域一体化发展进程中必须面对的重大外部性事件。因此,在全球化与区域经济一体化的大背景下,亟待从空间供求、空间消费、外部空间关系和空间治理四个层面,重构基于时间与空间融合统一的现代地方公共产品的核心理论体系,以指导地方公共空间经济理论与实践研究。

地方公共产品;地方政府;空间分析

一、当代公共经济学的理论进展与主要问题

1959年马斯格雷夫的著作《公共财政理论》(The Theory of Public Finance)是现代公共经济与公共财政理论研究的开山之作。马斯格雷夫运用现代经济学价格理论的研究方法与分析工具对税收归宿、效率、影响效应,以及政府支出、税收管理等公共财政与税收领域的一些核心命题进行了局部均衡的理论分析。尽管仍无法进行更加规范的一般均衡分析,但相对于斯密、李嘉图、马歇尔、凯恩斯、庇古等经济学家使用简单代数和几何分析作为主要工具的分析范式,马斯格雷夫运用价格理论初步地构建了局部均衡的理论分析框架,由此使得公共财政脱离宏观经济的财政货币理论体系独立发展,成为该领域现代研究阶段的起点。在马斯格雷夫之后公共财政理论的发展中,萨缪尔森关于公共支出理论的研究、哈伯格关于公司所得税收归宿的研究、戴蒙德和米尔利斯关于最优税收理论和最优劳动者收入税收的模型研究都是经典之作。戴蒙德和米尔利斯[1]强调政府对分配的偏好和个人对税收计划的反应对最优税收具有重要影响。由此基本形成了公共财政最优化问题的研究框架。此外,阿特金森和斯蒂格利茨关于融入劳动者收入函数、效用函数的最优化研究,伯瑞克关于政府间财政关系与政府间补助的研究,布坎南和布伦南关于地方政府分权的研究等均是里程碑式的经典研究文献。至20世纪六七十年代,现代公共财政研究框架初步形成。迄今,现代公共经济学理论发展趋势体现在两个方面：第一,在研究方法与工具上,基于税收收入与公共支出两个核心,与非对称信息、逆向选择、代理问题、道德风险、市场失败、项目评价、投票选择等理论相融合;第二,在学科体系的发展上,与现代微宏观经济学理论、公共选择理论、规制理论、社会理论,以及政治经济学、行政管理学的相互交融日益密切。

除了上述奠定现代公共经济学理论体系的代表性研究成果之外,其他对现代公共经济与公共财政理论工具和框架体系产生深远影响的研究成果还包括：(1)拉姆齐、克莱特、兰凯斯特等,研究扭曲条件下最优税收政策反应的次优理论(theory of the second best),强调多市场条件下扭曲导致的一般均衡效应,推动了公共效用定价、投资等领域的理论与实践。(2)从最优所得税研究发端,应用经济研究逐渐引入公平理念和价值判断,在公平-效率分析范式基础上形成了成本-收益分析模式,并逐渐取代了社会福利经济研究的原有工具。(3)揭示了由于经济中异质性个体(heterogeneous individuals)对公共产品的真实偏好无法借助观察而得,非对称信息机制形成确定税收基础的技术障碍。(4)尽管阿罗—德布鲁市场分析是一种相对静态的框架,无法在连续时间过程中处理地方政府和公共部门财政政策,对投资、储蓄、增长、风险和税收归宿等的动态影响问题。但阿罗—德布鲁一般均衡分析框架被引入现代公共财政研究,改变了此前基于单一市场上消费者的边际效用相等原则的局部均衡分析基础。(5)在完善公共部门动态分析(public sector dynamics)方面,奥尔贝克等通过公债(public debt)研究,论述了财政活动的时间联系、税基转移以及财政政策对资本积累、代际关系、税收归宿的影响机制。巴罗则研究了代际之间的资源转移和税收支付、国民储蓄、社会安全保障等的关系问题。

然而,通过分析国内外地方公共财政学经典教科书①当前国内外流行的经典教科书包括Harvey S.Rosen的Public Finance、Brown&Jackson的Public Sector Economics和Ronald C.Fisher的State and Local Public Finance。2000年上述教科书的中译本均出版发行。上述著作的框架涵盖市场失败与外在性理论、公共产品供给与公共选择理论、地方政府税收与福利支出分析,以及政府分权与多级政府财政等基本内容。2006年出版Stephen J.Bailey的Local Government Economic：Principles and Practice的中译本,该书突破传统地方政府研究过度集中于财政联邦主义(fiscal federalism)的局限,结合英国情况将地方支出与税收、私有化、收费制改革、效率与服务质量等与地方政府经济活动相关的新问题融入研究框架,体现了地方政府研究的新趋势。发现,当前地方公共经济与财政研究存在几个缺陷：(1)对地方财政学、公共部门经济学和地方政府经济学等关联学科的研究边界确定不清晰,研究对象、工具与方法杂陈,内涵多有交叉。(2)对地方政府的界定比较宽泛,尤其对不同层级地方政府职能的界定没有细分,研究内容略显庞杂。(3)研究大都是针对重大现实问题的应用研究,尤其集中于地方税种、税收收入与支出工具的描述。(4)仅仅关注基于时间的地方财政关系的动态演化,忽视空间维度的地方公共经济研究与财政政策分析,没有形成奠基于“时间、空间与市场”三位一体逻辑框架的地方公共产品理论系统。

二、当代地方公共产品空间研究的理论框架体系

作为地方公共经济空间研究的核心内容,地方公共产品空间理论的现实背景是开放性的空间经济环境所致。在开放空间下,劳动、资本等生产要素跨越行政辖区的限制自由流动,地方政府间竞相降低税收负担或改善竞争环境争夺可移动生产要素以促进地区经济发展。地方政府关于公共服务供给、税收制度安排、社会福利以及政府支出的变化深刻地影响着家庭、企业的区位决策。当前,生产要素自由流动引致的地方间财政竞争,已经成为公共经济学和区域(国际)经济学等分支学科的重要结合点。同时,跨越行政辖区的商业税收设置与政府公共政策分析,以及公共部门组织机构设置、政府管制制度和管制结构演变等命题,已成为公共经济理论研究的重要发展方向。因此,超越不同地方政府属地范围的区域财政理论和政策分析具有重要的实践需求前景。

地方公共产品空间研究框架是指,基于内在空间属性的地方公共产品的生产、分配、交易与消费的理论与应用研究体系。具体地,地方公共产品空间研究框架包括：(1)地方公共产品的空间供求研究。需求分析的重点包括地方公共产品消费者的行为特征研究、地方公共产品的偏好显示机制研究、人口的区域空间流动规模与结构研究、地区的税费收入与补贴政策研究等;地方公共产品供给则重点分析地方税收基础和财政汲取能力、公共产品的供给区位选择、政府公共开支的政策导向、地方公共产品的联合生产等。(2)地方公共产品的空间消费研究。其研究重点在于地方公共产品外部性的空间定价机制、市场辐射区域边界的确定、公共产品的区域市场竞争行为、地方公共产品的空间失配与空间均衡、影响公共产品消费地方门槛政策与制度约束等。(3)地方公共产品的外部空间关系研究。主要研究区域空间经济一体化的模式与路径安排、地方政府间的税收竞争与税负输出、地方政府间横纵向的税收共享制度、区域性公共产品的区位论等。(4)地方公共产品的空间治理研究。主要包括区域性公共机构与非赢利组织的参与机制研究、不同地方政府间的邻里空间网络结构研究、大国经济体的城乡统筹与区域平衡发展研究、地方公共产品共同市场建设与社会管理研究等内容。

三、当代地方公共产品空间研究体系的核心内容

(一)地方公共产品的偏好显示机制

与私人商品相比较,公共产品受限于非竞争性和非排他性的产品属性,加之非对称信息机制的作用,使需求偏好显示问题不仅是决定公共产品市场供给规模与空间区位布局的经济问题,还是地方政治经济分析中的核心命题。关于地方公共产品的偏好显示,代表性的研究方法包括：(1)基于个人需求与个人偏好加总的方法。是指以中间投票人的理论为基础,将对地方开支的个人需求结合到将个人偏好中进行加总,该方法通常运用于政治程序模型。(2)基于人均地方支出的跨地区分析方法。主要运用城市化程度、人均收入、人口规模、不同类型补贴等经济和政策变量,阐释地方政府间的能力与环境差异。(3)基于交叉学科特征的综合分析方法。主要是在理性消费者的年龄、性别、家庭规模、教育水平或者职位等社会经济变量的基础上,借鉴民意测验、数据调查和行为试验等关联性学科的研究方法与工具,研究纳税人对税收和公共开支的影响。(4)基于间接市场参照物的影响因素估计方法。主要在估计公共产品需求函数的基础上,参考其他公共产品或者私人产品的市场价格,充分考虑全部影响因素估计公共产品的隐含价格。(5)基于个人效用函数最大化的公共产品需求函数方法。主要在假定公共产品和私人产品可以相互转化的基础上,依据理性消费者理论对个人需求方程进行估计。

(二)地方公共产品的区域联合生产

区域公共产品是指跨越行政辖区的具有区域性外溢影响的重大或联合公共产品。某些类型的资源的效益外部性和地理区位具有不可变更性,可能产生利益共享和成本独自承担的非对称矛盾。萨缪尔森指出,一个分散化的市场系统无法有效率地提供公共产品。可见,公共产品协同供给的重要性。因此,地方政府联合生产区域性公共产品的问题非常重要。区域性公共产品的生产区位选择是一个基于地方成本收益核算的区域公共设施选址策略的博弈过程。只有多个地方政府联合生产公共设施时才会出现帕累托改进。在消费者自由流动的情况下,公共产品的空间选址将是一个满足受益均衡的系统。奥斯特洛姆、蒂博特和沃伦等学者大都认为,公共产品生产和供应既可以由私人来承担,也可由公共部门来承担,而区域公共品具有天然的联合生产特征。若地区间过度竞争将导致企业转移到低税收地区,迁出地区的税基流失会使税收失衡,从而使政府将本地公共产品融资的税收负担转嫁给非本地居民。因此,在不具备地区经济合作的政策环境下,公共服务供给将停留在次优的水平。贝利[2]认为,在公共产品的生产上,地方分权化的供给模式以及公私合营合作等手段将成为主流。根据发达国家的经验,区域公共产品的联合生产可以区分出地理联合和企业联合两种模式。

(三)地方公共产品的区域税收竞争策略

税收竞争研究最早是由地方政府间的资本竞争对潜在效率造成影响展开的。蒂博特认为税收竞争能促进政府向公共服务消费者征收更有效率的税收价格。明茨和图肯[3]在论证联邦各州商品税竞争的均衡与效率时指出,在联邦制国家中,一个地方政府通过改变自己和其他政府的相对税率及相关税收政策,可以影响到相邻政府的税收收入和税基规模。他们认为,地区征税必然会将财政外部性强加给其他地区。另有学者指出,税收竞争是降低税率和公共服务水平的政府行为。税收竞争领域的著名学者威尔森[4]则指出,税收竞争是一种公共服务产出和税率都过低的状态,联邦政府可以通过增加每一个地区的公共服务产出提高国家福利。总之,他们认为,税收竞争对约束政府收税具有积极意义。然而,奥茨[5]则认为税收竞争致使地方政府公共支出低于有效的均衡水平。随即,奥茨的理论被之后众多学者的分析模型所证实。研究证明,一个地区税率提高会使其他地区受益,资本的流动将导致非最优化的低资本税率,并使公共产品供应不足。另一些学者建立了大都市区模型(metropolitan models),认为大型区域税率相对较高,不同规模地区之间会形成“非均衡税收竞争”的局面,不应该通过减少税率来竞争资本。一些研究者建立了不完全竞争市场中的税收竞争模型,认为不完全竞争和厂商流动性并不会产生相互增强效应以至加剧税收补贴竞争。此外还有一些学者从“委托—代理问题”的角度阐述了税收竞争的无效性。

(四)地方公共产品分配与区域劳动力流动

劳动力的流动性是收入再分配的函数,取决于不同地方政府之间采取的互动策略。现有文献仅包括固定数目的辖区、大量禀赋收入和对辖区偏好同质的个人,而将内生形成辖区的复杂情况抽象掉。1995年威尔森又提出一个放宽劳动力不可流动假设的“通勤模型”,虽然不允许消费流动,但是允许劳动力的工作地点流动。布雷德的模型则考虑了提供公共产品的规模效应,创新性地提出地方政府间的税收竞争并非是无效率的。此后,霍伊特、博迪芝、汉德森等学者构建的地方政府间税收竞争模型都假定劳动力可流动。可见,劳动力流动性是一个合意的假设,它增强了税收竞争模型和蒂博特模型之间的联系。其中,伯克纳率先分析了劳动力异质偏好的情况,但其求解得出的均衡与标准税收竞争模型的结果一致。2002年,汉密尔顿研究认为,若政府效用是罗尔斯式的,而且普通工人和技术工人的流动性并不同时受到限制时,政府将通过调节税收激励政策实现技术工人向辖区内流动,但没有相关的激励吸引普通工人。地方政府的再分配在理论上与普通工人的流动性无关。亨德克斯[6]通过改变每一个群体的流动性程度来研究再分配的影响。有趣的是,在进行税收竞争和支出支付竞争的时候,穷人的流动性对再分配产生了相反的效果;另一个结论是富人的流动性破坏了再分配收入的能力。

(五)地方公共产品与市场利润激励机制

地方公共产品的供给研究表明,若公共产品能满足利润动机,那么市场将取代政府。俱乐部理论(club theory)、林达尔均衡(Lindahl equilibria)和蒂博特模型都是以利润激励提供公共物品的代表。蒂博特[7]认为,众多地方政府在完全竞争市场上提供竞争性的公共产品,以吸引具有自由流动权力的选民“消费者”,使其最终转移到最符合其消费需求和消费偏好的地方。布坎南[8]的俱乐部理论,主要解决在经济主体之间使外部性内部化的问题。其研究表明,消费者群体内的单个消费者对公共产品的支付意愿取决于公共设施的规模和覆盖程度,以及群体内部消费者的数量与特征。通过为组织内部经济主体之间的外部性定价,俱乐部理论体现出类似私人产品的市场竞争均衡的性质。林达尔价格(Lindahl prices)是从消费者的角度,参照私人产品市场定价逻辑,遵循边际定价规则对公共产品进行的市场定价。然而,理性消费者具有投机动机,可能采取掩饰个人真实偏好水平的办法达到支付较低公共产品价格的目的;而且非对称信息将导致偏离市场价格的影子价格(shadow prices)。再者,在具有规模经济或具有技术不可分割特征的公共产品的供给上,可能会出现由于相互竞争造成不同公共产品生产者之间单位边际成本的不一致。因此,若能以一次性总付费或以入场费形式征收价格,就不宜运用林达尔价格机制。

(六)地方公共产品与区域空间经济一体化

任何区域都不单是一个地域概念,区域具有一定空间范围内的市场组织功能。由于区域内部成员间的产业贸易、交通走廊、市政设施与经济关联日益发达,生产活动、资源流向、人口与移民分布均将呈现区域扩展趋势。研究表明,区域内只要存在不同规模经济程度和不同交通运输成本的产业门类,就将形成一个核心——外围模式的区域中心地规模等级结构体系。区域核心城市将主导一个产业带的发展,进而形成一个更加巨型的城市密集区域——大都市带。布鲁哈特[9]的研究也证实了地方公共开支对地区间的专业化生产和产业集聚具有重要的推动作用。因此,地方公共产品供给会进一步完善区域城镇层级体系。在区域的不同组成单元中,地区间生产要素的互补性、区域的极化和扩散效应、地区间的消费偏好和产业结构等通常存在梯度差别。潘萨和罗伯特[10]则认为,由于多种产品联合生产会产生范围经济的成本优势,因此,较大产业规模的区域有更多的中间品生产商。克鲁格曼和维纳布尔斯[11]指出,区域产业一体化的路径是一地连接上下游厂商形成区域一体化的产业链,产业链的组织有横向一体化和纵向一体化两种类型。在发展中国家,制造业产品的贸易流量是提高国内市场一体化水平的重要因素。地方公共产品具有为生产者与消费者提供服务的产业功能,因此,地方公共产品集聚可以发挥区域空间增长的极化作用,促进产业一体化和区域的空间整合。

(七)地方公共产品与区域协同性治理

地方政府参与地方公共产品治理源起于20世纪北欧福利国家。地方公共产品治理的原因：(1)税收共享基础变更、政府间转移支付方案以及政府间财政自治的调整等,将对地方政府或组织结构、运行模式和历史演变产生重要影响。(2)上述制度的演变将会改变资源和收入的空间再分配。经济一体化背景下,地方政府的经济活动和影响范围将突破行政区划界限。在空间整合进程中,公共产品治理必须统一规划与协调配合,在战略上应构建跨越行政辖区的都市圈区域市场体系,建立大都市区政府,甚至设立特区或者重组行政区划,以推行城市横向联合管理;以公共财政机制转换政府主体职能,创建区域共同市场,发展组团式卫星城镇。而且,区域中将出现区域—邻里(region-neighborhood)的网络结构趋势,应在地区合作的区域管治平台上,通过区域城乡统一规划的办法,实现不同种类公共物品的多元化治理模式。

四、当代地方公共产品空间研究的重要命题与价值

(一)当代地方公共产品空间研究中的重要命题

综合对地方公共产品空间研究框架和重点分支领域的理论分析,本文认为,应从技术分析和制度分析两个层面,对当代公共产品空间研究中的一系列重要命题进行系统地归纳。这是因为：在经济发展水平和制度环境条件存在较大差异的国家与地区中,地方公共产品理论与实践研究的体系、范式、方法、路径与侧重点都各有不同。例如,在经济发达和社会决策民主化程度较高的国家或地区中,地方政府主要依据地区的资源禀赋、经济基础和地区内部成员之间差异化的需求偏好,安排公共产品生产和制定资源分配决策。因此,对发达国家而言,由于不存在严重的制度扭曲,所以如何实现公共产品空间均衡目标的技术方法与对策分析是其重点所在。据此,本文将地方公共产品空间研究中的一些重要的命题归纳如表1所示。

表1 地方公共产品空间理论与实践研究的重要命题

(二)地方公共产品空间研究对中国的理论价值与现实意义

在全球化经济网络时代来临和区域经济一体化进程不断加快等外部条件变迁的作用下,关于开放条件下的地方公共产品空间理论与政策研究的重要性与现实需求日渐凸显。在发展中国家和地区,尽管绝大多数地方政府将基本公共产品与服务的供给规模与质量水平列为评价政府职能和考核地方政府绩效的基本标准,但由于发展中国家中普遍存在着二元经济体制、地区间经济发展失衡、城乡统筹进程滞后、区域一体化面临行政掣肘,以及不同所有制之间存在福利歧视等一系列严重的现实问题,消除体制障碍,兼顾效率与公平,注重规模与质量的灵活匹配是发展中国家与地区公共产品空间经济研究中必须要率先克服的体制问题。然而,归纳当前的代表性著作[12-13]发现,中国该领域的理论研究虽有较大成就,但感到尚存在三个方面的不足：第一,在研究对象上,中国的政府经济研究大多以中央政府或是广义政府层面为对象的,迄今鲜见将各级地方政府及其附属机构作为独立对象的系统性研究成果。第二,在基础理论上,中国的政府经济学研究是在财政学的基础上结合社会政治制度分析发展起来的,相对忽视了与微观经济基础、城市空间载体和区域发展环境等相关学科领域的有机融合。第三,在内容安排上,现有著述普遍忽视了关于地方公共产品的类型划分、价格形成、市场机制、效率实现、福利效应、区位选择、空间外溢性等规律的经济学规范研究。

有鉴于此,作为一项具有重要理论意义和应用研究前景的前沿领域,地方公共产品空间研究体系建设的学术价值及其对我国相关领域学科发展的积极推进集中体现在以下方面：第一,将公共产品和公共服务提升成为一种具备强烈外部性和空间溢出效应的新兴生产要素,从而对基于新古典经济学理论基础的传统地方公共经济学研究框架和分析范式进行了极大地拓展。第二,公共产品的外部性特征将强化生产要素的空间集聚和自组织功能,使得可以在一个更加开放的经济环境中进行生产性要素跨地区自由流动的福利分析,同时研究地方公共部门的设置及政府管制制度和管制结构的演变等重要问题。第三,可以将市场供求、消费、外部关系和治理等当代经济学和管理学的重要研究内容,植入一个逻辑统一的空间分析框架,并将促进城市与区域经济学、地方公共经济学、地方财政学、空间经济学、政治经济学和产业组织理论等关联领域和分支学科的结合。第四,可以凸现地方政府的理论节点作用,构建出基于中央-地方的纵向关系和地方-地方的横向关系相互交叉的网络化研究对象,从而将多层次政府之间的结构关系研究、中央政府对地方政府转移支付的经济影响和作用机制研究、政府组织协调模式与效率评价,以及行政体制与经济管理体制变革等重大的社会管理与经济发展问题有机地统合起来。

在现实意义上,构建基于地方公共产品的应用研究体系,将对我国的民生福祉、政治民主、社会和谐、经济繁荣产生重要的贡献。这是由于,第一,地方公共产品具有社会经济基础设施的性质,它既可以启动政府的扩张性公共支出计划,刺激经济,还兼备协调其他生产要素有效组合的润滑功能,保障经济运行的平滑化。第二,地方公共产品是政府社会保障和社会服务领域外延扩展的物质载体,它的均衡供给对缓解不同社会阶层的矛盾对立,形成新型的社会关系和社会结构具有重要的缓冲功能。第三,地方公共产品事实上发挥着从收入补偿的福利提供向非收入补偿转换的社会经济功能,发挥着重建社会财富公平分配关系的补充作用,尤其有助于改善我国弱势人群的收入低廉和生活贫困问题。第四,地方公共产品的有效供给有助于塑造出高效和强力的地方政府来承担有关社会经济运行协调、监督、管理和调控等多重职能,推动中国地方政府在社会经济和政治民主建设中承担更为重要的历史作用。第五,地方公共产品的特殊运行规律将要求厘清公共产品和服务的生产分工、协调不同行政区划的利益关系格局和健全社会保障的组织体系,由此有利于从体制改革与制度创新的角度,规范地方政府与中央政府,以及不同地方政府之间健康的府际关系。

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Introduction to Local Public Goods:From the Perspective of Space

LU Jun
(School of Government,Peking University,Beijing 100871,China)

Local government is the main organization to provide local public goods and services.And local public goods have become an important perspective to study the local governments’behaviors.However,traditional theory of public economics only concern about the time dimension,but not spatial dimension.It’s not difficult to see that the spatial theory of local public goods must be very important for urban and regional economy,as well as local public economy.In this paper,we try to research the background,the basic framework and the core problems of the theory of local public goods from the perspectives of spatial supply-demands,spatial consuming,spatial correlation and spatial governance.

local public goods;local government;spatial analysis

国家社会科学基金项目《中国大都市区域城镇化中的财税竞争问题及其治理策略研究》(07CJ Y024);北京市哲学社会科学“十一五”规划项目《北京市国际化大都市发展进程及趋势研究》(06BaZH020)

陆军(1971—),男,山东招远人,北京大学政府管理学院副教授,博士生导师。研究方向：城市与区域经济,地方公共财政。

F062.6

A

1005—6378(2010)05—0066—07

2010—03—23

[责任编辑 郭玲]