地方政府科技投入绩效分析——以广东省为例

张淑娟

(1.广东外语外贸大学 国际经济贸易学院，广东 广州 510420;2.中山大学岭南学院，广东 广州 510275)

地方政府科技投入绩效分析
——以广东省为例

张淑娟1，2

(1.广东外语外贸大学 国际经济贸易学院，广东 广州 510420;2.中山大学岭南学院，广东 广州 510275)

文章首先基于政府科技投入绩效的外溢性等特殊性建立递阶层次结构的效率评价体系，不但考虑政府科技投入的直接产出和经济效益产出，而且将政府科技投入的“带动效应”作为社会效益产出的重要方面纳入其绩效的评价体系中。在此基础上，考虑时滞效应，以广东省为例，采用数据包络分析方法对地方政府科技投入的效率进行实证分析和比较，并对政府科技投入绩效从技术效率和规模效率等角度进行分解。

政府科技投入;配置效率;数据包络分析;广东省

一、引 言

由于科学技术具有公共产品的性质，科技研究开发活动如果完全交给市场，必将供给不足，因此政府的科技投入对科技产业的发展具有重要的作用。尤其是在我国，科技投入体制是典型的政府主导型，科学评价政府科技投入的绩效显得尤为重要。作为一种政府公共资源，准确评价政府科技投入的绩效，是提高政府投入效率、规避政府投入风险的需要，也是世界各国的普遍做法。通过定期的评价，可以有效地发挥政府资源促进技术进步的作用，进而发挥其对经济增长和社会发展的促进作用。

20世纪中期开始，一些西方国家将绩效评估逐步应用于财政支出管理。西方发达国家对财政支持的政府科技投入已经建立了较为完善的绩效评估制度。美国、法国等国家逐渐把数学、运筹学、统计学以及经济学的计量分析方法引入科技投入绩效评估中，试图提高评估结果的科学性，目前这种方法已经相对比较成熟。

我国政府科技投入绩效评估起步晚，至今未形成规范的体系。与发达国家相比，还存在很多问题，概括起来集中体现在以下几个方面:没有形成完善的评估体系;没有形成科技评估的专业队伍;科技评估程序方法还不够规范;缺乏科学高效的绩效评估工具等。

国内学者对此也进行了有益的探索。朱平芳、徐伟民(2003)针对上海市做的实证研究表明，政府的科技拨款资助和税收减免这两大政策对大中型工业企业增加R＆D投入具有正面效果，并且政府拨款越稳定效果越好;政府拨款资助和税收减免互为补充，但这个效应以政府税收减免为主。童光荣、高杰(2004)研究表明，中国政府技术支出对企业技术支出具有诱导作用，但存在时滞性。莫燕(2004)运用数据包络法对区域R＆D绩效进行评价，发现我国主要发达地区研发投入的DEA效率无效，主要表现在产出的不足。邓向荣、刘乃辉和周密(2005)对我国政府科学技术投入绩效进行考察，认为我国以政府投入为中心的科技投入机制已经形成，但企业在科技投入中仍呈弱势;而且，政府对基础研究项目投入经费虽有增长，但仍有平均化倾向。赵立雨和师萍(2008)运用协整方法，对政府科技投入绩效与目标强度进行了检验。

在以上文献研究的基础上，本文采用数据包络分析方法(Data Envelopment Analysis，简称DEA方法)以广东省为例对地方政府科技投入的效率进行实证分析和比较。本文的主要特点是考虑政府科技投入绩效以下两个方面的特殊性。一是政府科技投入绩效的外溢性。不但考虑政府科技投入的直接产出和经济效益产出，而且将政府科技投入的“带动效应”作为社会效益产出的重要方面纳入其绩效评价体系中。二是政府科技投入绩效具有时滞性。评价政府科技投入绩效时，不但考虑政府科技投入产出的滞后性，而且考虑不同产出不同的时滞。

二、政府科技投入效率评价体系指标的选择

根据科技活动的特殊性和政府科技投入绩效评价指标体系的构建原则，本文从政府科技投入、科技直接产出、经济效益产出以及社会效益产出等方面，同时兼顾指标数据的可获得性，建立政府科技投入绩效评价指标体系。

各个评价指标的选择首先是通过收集大量文献资料，收集科技部、各省市科委一些课题和重大研究项目评审资料，在此基础上进行指标的初拟;其次，设计《政府科技投入绩效评价指标体系的调查问卷》，针对指标重要程度征询专家意见，同时收集可能遗漏而实际中又很重要的指标;第三，根据调查问卷分析指标的相关性，对初选指标体系进行信度、效度分析，进行单体测验和整体测验，并根据分析结果来筛选指标，最终确定政府科技投入绩效评价指标体系。

(一)科技投入

政府科技投入是指财政直接或间接资助项目的投入。本文研究的政府科技投入以政府科技投入这一货币化指标来衡量，主要考虑到人力、物力投入在广义的市场范围内都可以用货币价值来体现。

(二)科技直接产出

科技直接产出指科技项目产生的直接科研成果，是政府科技投入绩效的直观反映，一定程度上也决定着科技项目对经济社会领域的贡献水平。对于研究与开发类项目而言，科技投入直接产出的数量和质量是绩效最主要的表现形式，因此该指标也构成了考察政府科技投入绩效的重要因子。

本文从基础研究、应用研究和科技人才培养三个方面来考察政府科技投入的直接产出效果，用三系统收录论文数量、专利申请授权量来考察基础研究和应用研究的成效，用科学家和工程师人数考察科技人才培养的成效。

论文的数量和质量可用以衡量一个国家和地区的学术研究水平。利用科技论文测度科研绩效是国际上的普遍作法。三系统分别指SCI(Science Citation Index，科学引文索引)、EI(Engineering Index，工程索引)和 ISTP(Index to Scientific and Technical Proceedings，科学技术会议录索引)三个检索系统。SCI主要反映的是基础科学研究情况，EI主要反映的是工程技术方面的研究状况，而ISTP则收录了全世界出版的科技会议文献的80%～90%，因此，这三个检索系统收录的科技论文数量基本上能客观地反映地区学术研究的整体情况。

专利主要是科技创新过程的后续环节产出成果的表现形式，包括为科技创新直接提供物化的原理或实现该技术成果商业化应用的技术原型(模型、样机、系统结构等)，以及实现技术创新的方法、程序和手段，等等。专利是技术发展趋势的重要指标之一，也是衡量地区科技和经济实力的重要尺度之一。本文以专利申请授权量衡量政府科技活动取得专利的情况。

科学家与工程师人数体现政府科技投入在人才培养方面的成效，也是长期科技竞争力的体现。国家或地区之间科学技术水平的竞争本质上讲就是科技人才的竞争，科技人才的匾乏将会直接影响国家或地区科学技术的发展潜力与发展速度。

(三)经济效益产出

经济效益产出指政府科技投入项目直接成果应用于生产领域和商业领域所产生的作用和贡献。科技成果通过生产转化，才能充分发挥其潜在的经济效益，同时带动经济的总体增长。经济效益主要表现为技术市场成交合同金额、新产品产值、高技术产品出口销售收入等。

技术市场是科学技术在商品经济高度发展阶段的产物。一个地区技术市场成交额的高低充分反映了该地区创新活动的活跃程度和创新成果的多少，反映了科技活动对经济运行质量和效益的促进。

高新技术产业是现代国际经济和科技竞争的焦点。发展高新技术、实现产业化，是带动产业结构升级、大幅度提高生产率和经济效益的根本途径，是实施科技兴国战略的重大举措。因此除了技术市场成交额之外，本文拟用新产品产值、新产品销售收入、高技术产品出口销售收入来评价科技活动的经济效益。新产品产值反映高新技术产业化的程度及高新技术对经济的推动能力;新产品销售收入反映科技投入最终获得高质量产出的创收能力和市场竞争能力;高技术产品出口销售收入反映高技术产品的国际竞争能力，反映科技经济外向度。这三个指标的高低反映出一个地区科技成果商业化应用和创新产品的市场化是否成功。

(四)社会效益产出

政府科技投入具有很强的外溢性。因此，政府科技投入绩效评价指标体系的设计除了要体现科技投入的经济效益，还应考虑到社会效益等间接效益。社会效益产出指政府科技投入在社会领域的应用，在提高和改善生活方面的作用和贡献，主要表现为生活质量的提高、生态环境的改善、对社会资金投入科技活动的带动等。社会效益产出的提高是政府科技投入的终极目标，也为社会的可持续发展提供了原动力。基于可量化评价的考虑，本文主要考察社会效益的一个重要方面，即带动效应。

带动效应衡量的是政府在某一科技项目中的投入所带动的社会资金的投入，包括带动企业、金融机构及其他社会各类资金投入的数量。科技投入是一个长期的、资本投入较大、风险很高的工程，必须带动全社会的投资来推动科研项目的开展。其中，企业是科技研发的主体。能否带动和促进企业在科研中的积极性，很大程度上决定了国家或地区整体的科技发展水平。

根据以上分析，进一步构建递阶层次结构的政府科技投入绩效评价指标体系，见表1。

表1 递阶层次结构的政府科技投入绩效评价指标体系

需要说明的是，科技活动的产出无法区分哪些是政府科技投入的结果，哪些是其他渠道科技投入的结果，可将其他渠道科技投入所带来的产出视为政府科技投入带动效应的一种体现。

三、地方政府科技投入效率分析

(一)数据来源

本文的原始数据采用全国30个省(自治区、直辖市)从1999到2007年的财政科技投入与产出数据，未包含中国台湾、中国香港和中国澳门，同时，因西藏自治区数据大量缺失，故本文的研究也未包括西藏自治区。数据主要来源于《中国科技统计年鉴》、《中国高技术产业统计年鉴》以及中国科技统计网站。对于个别缺失数据，采用条件平均值填充法(Conditional Mean Completer)补齐，即对数据缺失年份前后两年的该项数据求均值，以补齐缺失的数据，这是一种以最大概率可能的取值来补充缺失的数据、用现存数据的多数信息来推测缺失值的方法。

鉴于从投入到产出存在时滞，本文采用刘顺忠和官建成(2002)的做法，将时滞选定为1年。产出项中除了带动效应中的企业和金融机构资金投入这两项外，其他的产出项都采用滞后一年的数据。带动效应中的企业和金融机构资金投入一般时滞较短，采用当期数据。目前科技投入的产出可获得的数据是截至2007年的，因此各省市财政科技投入的绩效评价是截至2006年的，也就是投入指标选取1999年到2006年的数据，相应的产出指标选取2000年到2007年的数据(企业和金融机构资金投入这两项为1999年到2006年的数据)。

限于篇幅，本文的分析仅以广东省为例。

(二)数据相关性的检验

在DEA模式中投入与产出指标项必须符合同向性(Isotonicity)原则，即当投入增加时产出不得减少。基于这一原则，在对财政科技投入绩效进行评估之前，必须分析投入项与产出项之间的相关性，以剔除不适当的因子。本文利用Pearson相关系数检验投入与产出指标项是否符合同向性原则，结果如表2所示。本文研究所选取的投入项和产出项的相关系数皆超过0.7285，呈现出高度正相关性。因而，投入项和产出项符合DEA的同向性原则。

表2 财政科技投入与产出指标相关系数

(三)效率分析

1.整体效率分析

因为实证分析结果表明广东省财政科技投入绩效整体属于相对有效单位的行列，本文在分析的过程中着重将广东省和其他财政科技投入相对有效省份进行比较分析。限于篇幅，以下仅列示1999～2006年广东省与其他财政科技投入相对有效省份的实证结果(表3～表10)。

表3 1999年广东省与其他财政科技投入相对有效省市的实证结果

表4 2000年广东省与其他财政科技投入相对有效省市的实证结果

表5 2001年广东省与其他财政科技投入相对有效省市的实证结果

表6 2002年广东省与其他财政科技投入相对有效省市的实证结果

表7 2003年广东省与其他财政科技投入相对有效省市的实证结果

表9 2005年广东省与其他财政科技投入相对有效省市的实证结果

表10 2006年广东省与其他财政科技投入相对有效省市的实证结果

在CCR模式中，总体效率值等于1的DMU为相对有效率的决策单位，表示该决策单位能以相对有效的方式进行生产，即在现有技术水平和生产规模下，综合的产出投入比例相对而言达到了最优状态，构成效率前沿;总体效率值小于1者为相对无效率的单位。依据Norman Michael＆Barry Stocker(1991)的划分方法，相对有效率的决策单位可以根据其出现在效率参考集合中的次数来判断其是强势有效单位还是边缘有效单位。

广东省财政科技投入的总效率值在2001年、2004年、2005 年、2006 年为 1，2001 年广东省出现在效率参考集合中的次数为1次(限于篇幅，出现在效率参考集合中的次数未在表格中列示)，2004～2006年为0次，因此，2001年和2004～2006年均为边缘效率单位;1999年、2000年、2003年广东省的总效率值在0.9到1之间，为边缘无效率单位;2002年广东省的总效率值小于0.9，为明显无效率单位。其中，广东省财政科技投入相对无效率的1999年、2000年、2002年、2003年的总效率值分别为0.991、0.989、0.692、0.912，表示对应年份广东省财政科技投入绩效分别有 0.9%、1.1%、30.8%、8.8%的效率改善空间。

1999～2006年，北京、天津、上海、江苏多数年份的总效率值均为1，北京在1999～2000年、2004～2006年的被参考次数均大于3次，为强势有效单位，其余年份为边缘有效单位;天津在2003～2005年为强势有效单位，其余年份为边缘有效单位;上海在2004～2006年为相对无效率单位，2000～2003年为强势有效单位，1999年为边缘有效单位;江苏除2000年为边缘有效单位外，其余年份均为强势有效单位。从总效率值和被参考次数来比较，北京、天津、上海、江苏四个省市的财政科技投入绩效优于广东省。

2.超效率分析

运用DEA的超效率方法对各地区财政科技投入绩效进行排名，广东省的排名从1999～2006 年分别为第9、第8、第7、第14、第8、第7、第8、第8，位居前列的有北京、天津、上海、江苏、浙江等省市，以超效率分析方法得到的结论和整体效率分析的结论基本一致。

但是，根据超效率方法所得的绩效排序是相对的而非绝对的，或者说这是某一年度各省市间横向比较的结果，所以，仅从广东省财政科技投入绩效的排名变化无法判断广东省自身纵向比较效率是提高、下降还是不变的，效率的动态变化要用Malmquist指数进行分析。

3.纯技术效率分析及规模效率分析

BCC模式为规模报酬可变条件下的DEA方法，计算出的效率值为纯技术效率，将CCR模式所计算出的生产效率值即总效率值，除以BBC模式计算出的纯技术效率，得到规模效率。由此可进一步分析决策单位相对无效率是因纯技术效率偏低还是规模效率偏低而产生的。

纯技术效率衡量各DMU每年的科技投入能否有效运用，以达到产出最大化或者投入最小化，其值主要用以表示投入要素在配置和使用上的效率。若纯技术效率值为1，代表该DMU达到相对高的技术效率;若纯技术效率值小于1，则代表该DMU技术效率相对低下。由DEA实证结果可知(见表11)，从技术效率的角度看，1999～2006年，广东省财政科技投入的纯技术效率均为1，说明广东省的财政科技投入在既定的投入规模下的配置和使用相对来讲具有效率，能够在既定的投入下实现最大化的产出。

表11 广东省1999～2006年的DEA效率值

就规模效率衡量产出与投入的比例而言，若产出与投入等比例增加则具有规模效率;若不等比例增加(递增或者递减)，则不具有规模效率。当规模效率值为1时，代表该DMU具有规模效率，为规模报酬不变;当规模效率值小于1时，为规模报酬递增或者递减。广东省财政科技投入的规模效率值在2001年和2004～2006年为1，即具有规模效率，为规模报酬不变;除此之外的年份规模效率值均小于1:1999年为0.991，2000年为0.989，2002 年为0.692，2003 年为0.912，即规模无效率，且为规模报酬递减，也就是说，1999～2006年，在技术水平不变的前提下，从规模效率角度看，广东省政府在1999年、2000年、2002年、2003年的财政科技投入规模大于最适度规模，导致总体效率值低下，其余年份政府科技投入规模相对适中。

四、主要结论

总体上看，北京、天津、上海、江苏四个省市的财政科技投入绩效优于广东省。从广东省财政科技投入的绩效情况看，2001年、2004年、2005年和2006年均为有效率;1999年、2000年和2003年，处在接近有效率的边缘，但仍有改善的空间;2002年明显无效率。1999年、2000年、2002年、2003年，广东省财政科技投入绩效分别有0.9%、1.1%、30.8%、8.8%的效率改善空间。

从技术效率的角度看，广东省的财政科技投入为相对的纯技术有效，即从短期看，在既定的投入规模下配置和使用上相对来讲具有效率，能够在既定的投入下实现最大化的产出。而从长期来看，仍有很大的提高空间。具体说来，广东省从长期来看在专利申请、高新技术产业化、科技产出的创收能力和市场竞争能力、高技术产品的国际竞争能力方面比较成功，在学术创新、科技人才引进和培养上、创新活动的活跃程度上和创新成果的数量上、吸引或鼓励更多的社会资金和企业资金投入科技活动等方面仍有较大的改善空间。

从规模效率角度看，在技术水平不变的前提下，1999年、2000年、2002年和2003年的广东省财政科技投入规模大于最适度规模，导致总体效率值低下，其余年份政府科技投入规模相对适中。结合差额变量中的分析结果，广东省财政科技投入重点不在于投入规模的扩大，而在于优化投入结构，走内涵式增长之路。

从动态效率看，从1999年到2006年，广东省科技活动的整体效率每年平均提高5.89%，主要原因是技术进步的加快，表明广东省作为全国经济发达、科研资源较为丰富的地区，具有较强的创新能力，因此使科技活动效率整体逐步提升。

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F810.45

A

1007－9734(2010)04－0090－07

2010－05－25

张淑娟，女，辽宁铁岭人，博士生，研究方向为货币金融和效率评价。

责任编校:裴媛慧，孙咏梅