完善社会立法是解决民生问题的必由之路

何 平

摘要:从法理的角度看,民生问题本质上是人民群众的生存权和发展权等社会权利能否落实的问题。当前,解决民生问题,需要通过国家这只“看得见的手”建立社会自我纠偏机制,坚持民主立法、科学立法,完善社会立法体系,是解决民生问题、使民生得以长久保障的必然选择。

关键词:民生问题; 生存权; 发展权; 社会立法

中图分类号:D920.4文献标志码:A

最近几年,民生问题渐次成为中国社会的主流话语,特别是党的十七大报告历史性地将“加快推进以改善民生为重点的社会建设”单独列章,将民生问题提高到了一个前所未有的政治高度,这标志着我国发展正在进入一个全面改善民生、共享发展成果的新时代。基于改革开放新时期社会矛盾的复杂化,若要从根本上解决好教育、就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等社会问题,缓解乃至扭转社会转型期的各种失衡现象,确保社会弱势群体公平合理地分享经济、社会、文化权利,必须通过国家这只“看得见的手”建立社会自我纠偏机制,不断完善社会立法,推动社会领域法制化建设进程,这是从根本上解决民生问题、使民生得以长久保障的必然选择。

一、民生问题本质是社会权利能否得到落实

民生,即“人民的生计”[1]。从法理的角度看,是社会公平问题,人权问题,最终是人民的生存权和发展权等社会权利能否实现的问题。

1. 基于生存权的民生

就一般意义而言,生存权被视为“最低限度”的生活保障权,如日本学者提出,“所谓生存权,就是人为了像人那样生活的权利。所谓像人那样生活,就是说人不能像奴隶和牲畜那样生活,是保全作为人的尊严而生活的权利。”[2]它包含两个层面的权利诉求:首先是生命得以延续和安全得到保障,这是前提;其次,意味着个体享有合乎人性尊严之生活的权利。前者实质上就是生命权,即生命不被任意或武断剥夺,国家有义务在法律上保障个体的生命安全;后者意味着国家要保障人们合乎最低经济生活水准之生活。从现代人权构成体系来看,生命权与生存权毕竟是并列的两种不同权利,作为一项基本人权,生存权的内容实际上侧重于后者,即“个体享有合乎人性尊严之生活的权利”。

生存权的主体涵盖“全体国民”,即国家担负着落实和保障全体公民最低生活水准的义务。然而从社会权生成的原由来看,更侧重保护社会中的弱者。在世界各国宪法文本中,生存权条款一般也体现为对弱者生存的关注与佑护。我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。

关注民生,首先就是要解决社会弱势群体和困难群众的生活问题,这一点在近年来中央经济工作会议上都有鲜明的体现。2002年中央经济工作会议提出“加强就业和社会保障工作,努力提高人民生活水平”,2003年提出“认真解决好关系人民群众切身利益的问题”,2004年提出“坚持以人为本,维护和实现广大人民群众的利益”,2005年提出“着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”,2006年提出“坚持以人为本,不断促进社会和谐”,2007年提出“更加重视改善民生和促进社会和谐”。由此可见,我国在改善民生方面更加关注低收入群体和困难家庭,更加着眼于保障社会弱势群体能够过上“合乎人性尊严之生活”,满足和保障全体人民最低的生存要求。

2. 基于发展权的民生

1986年12月4日联合国大会通过的《发展权利宣言》指出,“发展权利是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。”[3]发展权实现的过程首先是个人的政治、经济、社会、文化权利全面实现的过程;其次,发展权实现的过程也是所有人的基本权利和自由都能获得充分实现的过程,“即发展是权利缺失者的发展,既可以是政治权利的缺失,也可以是经济、文化等权利的缺失,发展就是增加这些弱势者掌握自身命运的权能。”[4]

社会发展的本质就是人的不断完善和人权的充分实现。“如果说自由权是近代法的价值重心、社会权是现代法的价值重心,那么,从全球化的角度看,在当代与未来,法律则应当在保护生存权的基础上重点保护发展权,并最终以发展权为重心和本位。发展权的核心理念在于以人为本,充分尊重和实现人的价值和尊严,以实现人类的全面自由和谐地发展”[5]在中国经济社会建设已经取得巨大成就的背景下,面对人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾,民生问题不仅是一般意义上的生存问题,而且是更高层次的涉及人的全面发展的问题。从发展权的角度关注民生,既是在温饱问题基本解决后的逻辑必然,也是为了克服过去我国社会建设中忽视人的需要、一味追求为发展而发展的片面发展观、机械发展观的内在要求。

改革开放30多年来,我国逐步确立了市场化的改革方向,遵循“效率优先、兼顾公平”的原则,在推动经济社会飞速发展的同时,也实现了“一部分人先富起来”的预期目标。但与此同时,环境污染、生态失衡、贫富悬殊、地区间发展不平衡等问题也浮出了水面,尤其是在就业、教育、医疗、住房、社会保障、收入分配、安全生产、社会治安等事关人民群众切身利益的民生问题凸现。一方面,民生问题的凸现,有其客观因素,其产生主要是与现阶段社会转型、市场经济体制改革和全球化进程密切相关。另一方面,当前我国民生问题突出,也与制度、政策方面的失衡与不健全有关,特别是与解决民生问题的法律制度短缺有关。

二、现实语境下社会立法滞后是解决民生问题的制度瓶颈

社会法是国家为解决各种社会问题而形成的具有公法与私法融合特征的第三法域,是以维护弱者的权利和社会整体福祉为宗旨的一种新的法律体系。由于社会法提供了一种保护弱者的机制和利益分配的正义立场,它在一定程度上又被称为“民生之法”。[6]从社会法的产生及其在我国法律体系中的地位来看,社会立法的滞后与不完善成为解决民生问题的制度瓶颈。

1. 社会法的起源和发展

社会法的源头可追溯到英国17世纪初颁布的济贫法,但现代意义的社会立法出现在19世纪。当时,工业革命的勃兴极大地推动了社会生产力,但劳资冲突亦空前激烈。由于长期忍受恶劣的工作条件、超长的工作时间、领取吃不饱饿不死的“饥饿工资”,广大劳工被迫不断地与资本家进行斗争,社会因此长期处于动荡之中。在工人运动的强大压力下,在社会各界有识之士对资本家漠视和肆意侵犯劳工的人权进行激烈批评和抨击下,这些国家的政府开始通过立法保障劳工的基本权利,由此开始了社会立法。

一般认为,现代社会立法肇始于1802年英国的保护学徒的健康与道德法案。1811年,德国威廉一世在一次演讲中首次提出社会立法(Social Legislation)的概念。19世纪70年代,英国政府先后颁布了工会法、工厂法等。1883年至1889年,德国俾斯麦政府先后颁布了包括疾病保险、灾害保险、养老保险等在内的一系列保障劳工权益的社会保险法案。此后,以社会保险为中心环节的社会立法滥觞于西方各国。

20世纪30年代以后,西方发达国家的经济结构逐渐发生变化,社会立法的含义和范围也有了新的变化。特别是“二战”结束前后,西方国家都着手调整社会立法内容,将以保护劳工权益和实施救助为主要内容的社会立法扩展为以增进全体国民福祉为宗旨的福利性立法。其中,身为近代资产阶级民主法治发祥地的英国,再次成为各国的立法样板。在“二战”期间,英国发布的“贝弗里奇报告”已经为战后英国社会保障制度描绘了一幅蓝图。上世纪40年代末,英国先后制定了国民保险法、国民医疗保健法、国民救助法等一系列适用于全体国民的社会保障立法,进而建立了“从摇篮到坟墓”的福利国家。此后,“福利国家”的模式风靡西方世界,在上世纪50年代至60年代,西方国家纷纷设计了“社会福利计划”,并通过社会立法予以法制化。有分析表明,“二战”以来,一些西方国家之所以经济持续发展、社会较为稳定,一个重要原因就是颁布了以社会保障法为代表的社会立法,并成功地发挥了“经济稳定器”和“社会安全网”的功效。

2. 我国社会法地位的确立及其存在的问题

在相当长的历史时期内,社会法在中国是个陌生的概念。新中国成立后尤其是改革开放以来,我国在社会领域虽然制定了一些法律,且立法范围和立法层次也有了较大拓展,但均散见于民法、经济法、行政法等部门法之中,社会主义法律体系并不包括社会法这一独立的法律部门。2001年九届全国人大四次会议上,李鹏委员长在其工作报告中提出了法律部门的划分问题,“关于法律部门,法学界有不同的划分方法,常委会根据立法工作的实际需要,初步将有中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门,即宪法与宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。”关于什么是社会法,李鹏委员长将其定义为:“调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律。”应该说,这是我国第一次在官方文件中明确提出了社会法的定义。[7]

尽管在法律体系架构中明确了社会法作为一个部门法的地位,但在实践中,经济立法仍然是国家立法工作的重点,而社会立法则处于相对滞后状态。据统计,截至2008年底,我国目前生效的法律已达231部,这其中,除与治安管理有关的8部系在1978年前制定的以外,其余223部都是十一届三中全会以后,即五届人大以来制定出来的。[8]在这些现行有效的法律当中,经济法54件,占24.2%,社会法13件,仅占5.8%。而在名目繁多的地方立法层面,经济立法与社会立法畸重畸轻的现象更为明显,一些地方的经济立法甚至占据了半壁江山。经济立法与社会立法“一条腿长、一条腿短”凸显了我国立法的局限性。

我国社会立法体系不完善主要表现在以下三个方面:一是社会法领域中很多法律是缺失的,立法不充分。如社会保障法仅为几个条例,一些枝干性、基础性的立法都还没有。二是立法层次不完善,立法层级较低,有些法律制定出来后,没有相关配套性的实施条例或细则,衔接不够。就医疗保险而言,尽管目前有了职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险制度,但基本上仍停留在规章甚至是红头文件层面。三是立法规划混乱,没有系统科学地设计和规划,等等。

三、完善以民生为重点的社会立法构想

针对我国社会立法存在的诸多不足和问题,笔者以为,构建社会主义和谐社会,加快推进以改善民生为重点的社会建设,必须以科学发展观为指导,以立法统筹经济社会协调发展,不断完善我国的社会立法。

1. 社会立法应突出三项基本原则

以人为本原则。“以人为本”是任何立法应坚持的一项基本原则,但社会立法尤应强调这一点。在社会立法中贯彻以人为本,要求我们制定法律法规应以维护人民群众的根本利益为出发点和归宿,要有利于解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,体现好、表达好、平衡好不同利益群体的合理诉求,维护社会公平正义,从而确保社会立法真正适应社会发展、促进人的全面发展的内在要求。

公平优先兼顾效率原则。解决民生、保护弱势群体涉及到分配问题,从某种意义上说,它更多涉及的是再分配问题,因为改变弱势群体的境遇在很大程度上是通过再分配实现的。为此,在加强社会立法过程中,应坚持“公平效率兼顾、更加注重公平”的原则,在国家财政实力和管理水平允许的最大限度内,贯彻实质的公平观,向弱势群体适当倾斜,对其实行特别保护。

保障性与发展性并重原则。[9]保障性法律制度主要解决弱势群体社会资源分配的不利性、经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性等社会问题。发展性法律制度的作用主要在于改善弱势群体的社会参与能力和向他们提供发展机会,实现其摆脱贫困的目的。保障性与发展性并重实际上就是生存权和发展权并重的问题,应从二者高度统一性上去设计弱势群体权益的维护机制。

2. 完善立法技术,让立法体现“以民生为重”

在制定社会法时,应该以社会法所调整的权利、义务特征为依据,坚持民主立法、科学立法,进一步完善立法技术,让立法体现“以民生为重”。

坚持民主立法。拓宽民主立法渠道,增强立法程序透明度,建立广泛性的民主立法机制。在立法项目选定上,应优先考虑与人民群众切身利益息息相关的、带有普遍性的民生问题,在深入调查研究、广泛听取民意、充分论证的基础上确定立法项目。在立法草案的起草过程中,应坚持走群众路线,“开门立法”,为民众搭建充分表达利益诉求的平台,力争使出台的法律法规能最大限度地代表大多数人的利益。在草案审议中,要统筹兼顾好不同利益群体之间的关系,合理满足各方面的利益诉求,摈弃“国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化”的不正常现象。

坚持科学立法。首先,要统筹立法资源,按照全面协调发展的立法观念合理分配立法资源,既不搞立法的“平均主义”,也不能“畸重畸轻”、“厚此薄彼”。其次,要注意社会立法与法律体系的内容协调,避免重复立法、立法漏洞和交叉立法。第三,要注意社会立法与法律体系的规范协调,做到法律规范之间相互衔接,彼此呼应,相辅相成。第四,要注意社会立法与国际公约的协调,从我国国情出发,正确处理国内法与国际法的关系,同时学习借鉴域外先进有益的立法经验为我所用。

3. 加强社会立法,健全民生法律保障制度

针对我国社会面临的矛盾和问题,党的十六届六中全会对社会立法已作出了全面部署,明确要求“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。”[10]当前,应按照这一总体要求,在以下几个方面,健全和完善以民生为重点的社会立法。

第一,教育领域。我国已建立了义务教育、高等教育、职业教育、民办教育的基本法律制度,当前的重点是通过立法进一步优化教育资源配置,保证教育的公平性,保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受教育;平衡学校办学自主权和教育行政部门依法监管的关系,改善教育主管机关监管的内容和方式。

第二,劳动就业领域。政府应按照《就业促进法》的要求,积极扩大就业,加强劳动培训,完善劳动者平等就业制度,及时出台《反就业歧视法》。《劳动合同法》在无固定期限劳动合同、劳动合同瑕疵、违法解除劳动合同的法律责任、劳务派遣中派遣单位与用人单位义务和责任的分担等方面仍存在不足,当前的重点是通过实施条例或司法解释进一步加以完善。

第三,社会保障领域。我国宪法已明确规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。当前应尽快出台《社会保险法》,制定面向贫困人口、低收入家庭、灾民等特殊群体的《社会救助法》,制定确保不同社会阶层和群体共享发展成果的《社会福利法》,加快慈善事业立法步伐,从而建立起社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的社会保障法体系。

第四,医疗卫生领域。应探索适合我国国情的医疗卫生体制,制定《基本医疗卫生保健法》,明确不同性质医院的法律义务,健全保障患者知情权、公平交易权的法律,建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系。完善食品药品监管的法律法规,确保新出台的《食品安全法》得到全面有效地实施。

第五,在分配制度改革和增加城乡居民收入方面。更加注重社会公平,完善公平竞争和税收法律制度,提高扶贫标准和最低工资标准及其实施机制。

第六,在完善社会管理、维护社会安定团结方面。目前应完善多元社会纠纷解决机制,通过法定程序解决房屋拆迁、土地征用、集体劳动争议等群体性纠纷,使公民的诉权通过合法正当的程序得以解决。

当然,任何立法都不可能一蹴而就,一劳永逸,社会立法概莫例外。但是,在当前,我们应该将与民生关联最为紧密的社会问题优先列入立法议程。随着社会法逐步向纵深发展,在单行法日臻完备的基础上,制定一部统领性、总纲性的社会法典将是我国社会立法的终极目标。

参考文献:

[1]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].修订本.北京:商务印书馆,2006:91.

[2](日)三浦隆.实践宪法学[M].李力、白云海译,北京:中国人民公安大学出版社,2002:158.

[3]汪习根.论发展权的法律救济机制[J].现代法学,2007(6):3-14.

[4]姜素红.发展权论[M].长沙:湖南人民出版社,2006:74-75.

[5]汪习根.当代世界和谐发展的人权法治建设战略[R].见汪习根于2007年1月22日在“第二届中国青年法学家论坛”的演讲.资料来源:http://www.legalinfo.gov.cn/misc/2007-01/22/content_521341.htm.

[6]余少祥.社会法:维系民生之法[J].今日中国论坛,2009(1):67-68.

[7]林嘉.社会法在构建和谐社会中的使命[J].法学家,2007(2):1-6.

[8]徐显明.论中国特色社会主义法律体系的形成和完善[N].人民日报,2009-03-12.

[9]李昌麒.弱势群体保护法律问题研究——基于经济法与社会法的考察视角[J].中国法学,2004(2):80-89.

[10]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 (2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过)[N].新华每日电讯,2006-10-19.

(责任编辑吴兴国)