政府的长效政策机制是缩小城乡居民收入差距的重要途径

郭金玫

摘要：改革开放以来，我国经济建设和社会发展取得举世瞩目的成就，城乡居民收入的总体水平有大幅度提高。但是，在经济快速发展的同时，收入分配领域中存在的问题也逐渐凸显出来，特别是城乡居民收入差距拉大，引起人们广泛关注。当前我国已初步具备了通过政府的能力调节城乡居民收入差距的条件。因此，我国政府必须建立起调节城乡居民收入差距的长效政策机制，发挥财政政策、税收政策、教育政策、社会保障政策的功能，合理调节城乡居民收入分配。

关键词：政府城乡居民收入差距政策农民农村农业

城乡居民收入差距在世界各国工业化过程中长期存在是不争的事实，只要存在工业和农业两大产业部门，其收入就一定存在差距，欧美、东亚国家都是如此。我国现阶段城乡间的收入差距已经成了社会稳定的隐患，必须予以重视并加以解决。因此，通过政府的努力来平抑城乡居民收入差距，应当成为我国政府的明智选择。

党的十六大提出了“统筹城乡经济发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这个重犬战略决策是党针对我国长期以来形成的城乡二元经济社会结构阻碍城乡经济社会协调发展。削弱了农业、伤害了农民这一深刻教训提出来的，是缩小城乡居民收入差距的重大战略决策。统筹城乡发展的战略为解决我国城乡居民收入差距提供了总政策，要实现发展好农村经济，建设好农民家园，让农民过上宽裕生活的目标。应该由诸多具体的政策来保障。

一、加大对农业、农村的财政转移力度

在市场经济条件下。农业的弱质性和它在国民经济中的重要地位客观上要求国家财政加大对农业的投资力度，支持那些投资大、周期长、风险高、外在效益显著的项目，以弥补市场机制在资源配置中的缺陷，增强农业的竞争力。国外发达国家和发展中国家的经验证明，支持与保护农业，政府除了给农业生产者和农产品市场以良好宽松的环境政策外，重要的是给予农业财政资金的支持。纵观世界各国持久的财政投入，使其农业的发展保持在适合的水平和规模上。是许多国家长期共同的目标。

我国的国情也决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出则是政府支农的重要手段。政府应采取有效措施。坚持对农业的“多予、少取、放活”的方针，逐步提高财政支农支出的比重。财政预算要优先保证农业支出，并适当安排一些中短期支农专款。中央政府要尽快完善国家宏观调控手段和政策措施，规范和引导地方财政的支农行为。对于国家财政支农资金的投资重点应有所侧重，针对我国的国情和农业生产实际状况，农业财政的投资方向应是支持农田水利、交通、通信、农村电网、农业生态环境、国土整治等农业基础设施建设以及农业技术的推广。这些项目是风险大、投资经济效益低，但却对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，是其他农业投资主体所难以承担的。

此外，国家应改变其在农村公共物品提供上长期缺位的局面，义不容辞地承担起投资主体的角色，建立中央、省、市、县“四位一体”的农村公共产品的供给格局。加大对农村公共物品的投资，解决农村地区教育、医疗、社会保障、自来水、通讯、广播电视等问题，尽可能提供城乡一体化公共产品，改善农村居民的生活条件，使农村居民享受平等韵国民待遇。

二、统—城乡税制体系，强化税收调节，切实减轻农民负担

在以市场经济为主配置社会资源的国家中，税收杠杆的作用极其重要，诸如美国、西欧等发达国家的实践证明，税收杠杆作用发挥得好，会很好地调节收入差距，限制贫富差距的进一步扩大。在初次分配当中，国家应该遵循市场经济原则，鼓励人们合法追求高收入，但在税收杠杆的使用过程中，则应缩小高收入者与低收入者之间差距。目前我国税收体系还不完善，税收调节收入分配的功能还投有完全体现，因此要完善税收制度，加大税收调节力度。充分发挥税收杠杆在缩小高收入者与低收入者之间差距的作用。

近几年全国各省相继宣布取消农业税。这在一定程度上减轻了农民的负担，但是这并不意味着农民从此不再纳税了，国家不再对农村征税了。取消农业税只是取消了针对农民的歧视性税收制度，还农民无差别的国民待遇。无差别的国民待遇意味着农村居民要像城市居民一样承担公共物品的供给成本，作为国家的公民，农民仍承担着纳税的义务。取消农业税以后，农民仍然存在着一部分流转税、所得税的负担。党的十六大提出了“统筹城乡经济发展”的战略部署，十六届三中全会又提出了“创造条件，逐步统一城乡税制”的新思路。因此。建立统一的税制是我国发展战略的要求，是统一的市场经济发展的需要。在取消农业税的基础上，坚决取缔各种不合理的收费，取消乡镇政府直接向农民收费的权力，规范政府收入体系。建立以土地使用税、增值税和所得税为主的农村税收体系，并将其纳入城乡统一的税制体系之内，由税务部门统一征收。除了按照“统一税法、公平税负、简化税制”的原则取消一切针对农业的歧视性税制外，还应遵循国际惯例，借鉴西方发达国家对农业实行优惠的增值税政策、优惠的所得税政策的经验，对农业生产者和经营者采取税收优惠或减负政策。

三、发展农村教育，保证教育公平

缩小城乡收入差距，实现农民增收不仅需要国家和社会的帮助，更要依靠农民自身素质的提高。要想从根本上解决城乡差距扩大问题就必须要实现农民内在知识、能力、素质的提高，而这一切都要取决于教育。

首先。加大对农村义务教育的投人，实现真正的免费义务教育。要重新调整并明确各级政府的基础教育责任，根据各地的财政和经济状况制定合理的分担比列，减轻县、乡级政府对农村义务教育的投资责任，大幅度地增加中央和省级政府的义务教育负担比例，使中央财政和省级政府成为转移支付的主体。目前各地已经初步建立了“明确各级责任、中央地方分担、经费省级统筹、管理以县为主”的新机制。在明确各级政府在义务教育中的投资责任后，要改善财政教育支出结构。调整基础教育、中等教育与高等教育的投资比例，加大对基础教育的投资力度，适当压缩高等教育所占比例，改变重高等教育轻基础教育、重非义务教育轻义务教育的不合理状况。

其次，职业教育及成人教育对缩小城乡收入差距，构建和谐社会来讲至关重要。在夯实农村基础教育的基础上，针对农村的实际情况可以采取灵活多样的方式大力发展农村中高等职业教育和成人教育，并举办各种短期专业培训，形成高中教育、中等高等职业教育和短期专业培训有机结合的完整的农村教育体系。农村的职业教育、成人教育不应该仅仅是培养传统的劳动者和传播农业劳作技能，而是要培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，还要培养全面发展、适应现代化农业和市场经济的人才，不仅能在农业生产领域就业，而且能够在非农业生产领域就业。

四、改革户籍制度，消除城乡壁垒，促进农村剩余劳动力的合理转移，增加农民收入

国外一些现代化国家工业化和城市化的理论与实践都说明了农村劳动力大规模从第一产业转向第二产业和第三产业，从农村走向城市是工业化的需要和必然结果。因此，突破城乡分割的二元结构的藩篱，实现劳动力自由流动已成为必然。

要在体制上解决劳动力市场的分割问题，实现劳动力自由流动。我们的政策应该是能够消除现存的劳动力市场，形成一个一体化的劳动力市场，能够使农民有更多的进城机会，有更多的在城市找到工作的机会。而且是一个平等的就业和公平的收入待遇机会。中国有着丰富的劳动力资源，特别是在农村，有大量的剩余劳动力，要将他们转移到城市，在城市中提供就业机会，消化农村的剩余劳动力。

在市场经济条件下，户籍应该重新确定自己的角色，应该转变成记录公民的基本信息。表明农民合法身份的载体，国家掌控国民基本信息和人口状况的工具，为国民经济和社会发展提供最基本的数据。户籍制度的管理功能必须是价值中立的。必须以确定事实为最基本的原则，真正做到为经济和社会发展服务，为公共事务服务。因此。户籍制度改革的首要目标是保证和维护公民的平等以及居住和迁徙的自由。要积极调整户口迁移政策，逐渐放宽迁移限制，以保证公民因工作地域的变动等原因可以及时迁移户口。随着市场经济日益完善，人力资源的合理流动是必然的，农民进入城市，市民从一个城市转到另一个城市是市场机制的结果，行政权力不应该限制，而应该为人力资源的合理流动提供必要的服务和保障。

五，充分发挥社会保障的再分配功能，保障农民的“国民待遇”

社会保障的终极目标是保障全体公民。而不能总局限于某些社会群体，因此，扩大覆盖面，符合社会保障的大数法则。目前，占我国人口绝大多数的农村居民长期游离于社会保障体系之外，必将损害城乡居民间的依存关系，激化社会矛盾，降低党和政府在农村居民中的威望。因此，要完善社会保障体系，充分发挥社会保障的再分配功能。

建立和完善城乡和谐的社会保障体系要首先明确政府在这一过程中的地位和作用。政府作为国家和社会权力的代表。有权利也有义务促使社会保障资源的合理分配，在目前我国城乡二元体制下更有责任保障农民享受平等的公民待遇，促进社会公平。因此。政府在建立城乡和谐的社会保障制度时首先要体现公平的原则——农民要与市民一样享受公平的国民待遇，农民与市民都能够从社会保障体系中获益。其次，要坚持城乡一体化的政策导向，从实际出发，实行城乡有别的策略，坚持分阶段、逐步完善的原则，逐步改变城乡社会保障制度的失衡状态。在不降低城镇社会保障水平的前提下，更多地关注农村社会保障的发展，社会资源更多地向农村倾斜，逐步缩小城乡间社会保障的差异，使社会保障制度能够真正地发挥调节财富分配的作用，使财富在全社会范围内调节，而不是主要在城镇内部流动。

当前，在农村地区首先要建立和完善惠及全体农民的最低保障，其内容包括目前农村地区最急需的最低生活保障、医疗保障和养老保障。农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。是农村社会保障中最低层次的保障。是对农民生存权利加以保护的主要体现。任何农村居民当其生活水平不足以维持最起码的生活需求标准时，都有权利得到政府和社会按法定程序和标准提供的现金或实物救助。农村医疗保障是整个社会保障制度的重要组成部分，是农民生命质量的提高、生存。生活发展的前提。目前，我国正在农村地区推行新型合作医疗，即由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民互助互济制度。农民老有所养，就是要解决好农村养老保险问题。应该让国家和集体积极地加入到目前农村以家庭养老为主的农村养老保险当中来，建立起农民自己缴纳一部分，村集体补贴一部分，国家补贴一部分的农村养老保险制度。