自然资源法基本概念剖析

吴 真

摘 要:自然资源法对“自然资源”的认定不应固守“纯粹天然”的标准,否则必然导致法律忽略对一些重要资源的保护。“功利主义”和“超越主义”是两种适用于不同情形的自然资源保护观念,但其最终目的都是达到人类与自然的和谐共存。自然资源权利并非自然资源使用权,而是公民要求自然资源得到高质量保存并从中受益的权利。

关键词:自然资源法;自然资源;自然资源保护;自然资源权利

中图分类号:D922.6文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0091—04

自然资源法作为环境法的一个子部门法在我国已有几十年的发展历史了,然而其基本概念至今尚有诸多值得探讨、质疑之处。作为自然资源法学的前提性研究,首先应当明确自然资源、自然资源保护和自然资源权利这三个基本概念的内涵。

一、自然资源法律关系的客体:自然资源

(一)对自然资源“可利用性”的追问

作为民事法律关系客体的物“必须具有一定的价值或使用价值,能满足权利主体的利益需要。这种需要,既可以是人们生活上的需要,也可以是人们生产上的需要”①。譬如,一片森林被砍伐后制作成家具是为人们所利用,这片森林净化空气、孕育多种生物、提供适宜的生活环境也是为人们所利用。这两种相互冲突的利用方式是否共存于“自然资源”概念之中呢?美国Paige v.Fairfield一案②即显示了人们在自然资源“可利用性”认识上的分歧。1991年被告Fairfield大学向另一被告Fairfield市政规划与区域委员会递交了填充其校园内一块林地的申请并获得批准,原告——与涉案林地毗邻土地的所有权人认为此项开发工程势必引起污染并危及空气、水、野生动物及其他自然资源。地区法院和上诉法院拒绝承认涉案林地为“自然资源”,理由是其上没有任何濒危或珍稀树种和野生动物,换句话说,该林地没有环境资源意义上的用途,作为Fairfield大学的财产,Fairfield大学对其享有完全的处分权。美国最高法院的意见则相反,其认为自然资源的认定旨在引导人们的行为与自然要素体系和谐一致,而像林地这样的自然资源的毁坏将持续性地“损害环境的质量进而对生态、审美、历史和娱乐价值以及公民的福利产生永久性的负面影响”。可见,仅仅强调“可利用性”是无法准确区分自然资源与作为民事法律关系的客体的“物”的。

(二)两个前提下的“可利用性”

其实,在对作为自然资源法律关系客体的自然资源进行分析时,除了肯定它的“可利用性”外,还必须明确两个前提:一是自然资源兼具经济性和公共性;二是自然资源具有一定的稀缺性。作为环境资源法律关系客体的物(环境、资源及其各要素)与民法上的物的属性并不相同。作为环境资源法律关系客体的物具有双重属性:经济性和公共性。③一方面,自然资源可以作为人类的劳动工具和劳动对象,收稿日期:2009—09—17

作者简介:吴真,吉林大学法学院副教授,硕士生导师,法学博士。能为人类创造财富,自然资源的许多组成部分还可以进入市场交易,权利人由此得以获取并独占巨额经济利益。另一方面,自然资源在时间和空间上对人类的生存和发展具有重要的意义。环境资源的自然要素“与人类通过能量流动、物质循环和信息传递构成共生共荣的生态系统”④。经济性是可以用经济指标衡量的,而自然资源的公共性承载了生态、审美甚至情感价值,这些价值是不可以用金钱计算的。经济性以获取权利及由权利的行使而获取经济利益为终极目标,公共性则着眼于维护自然资源本身高质量的存在。自然资源的这两种属性密切相关,难以分割。保存良好的自然资源能给人类带来持久而充足的经济利益,人类持续不断的经济投入也是自然资源得以恢复的重要条件;相反,资源的高额市场利润刺激着人们漠视其生态属性而对其进行毁灭性的开采和利用,而日益贫瘠的资源储备和遭到破坏的环境又反过来抑制经济的进一步发展。稀缺性是自然资源受到特殊关注和保护的重要依据之一,目前已成为对自然资源范围进行界定的重要标准。如美国最高法院把电磁波作为一种“稀有资源”,将其纳入自然资源范畴。⑤需要指出的是,可再生与不可再生、是否以消耗的方式使用等都并非稀缺性的判断标准。只要公众对某种自然资源的正当需求在无制度壁垒的限制下仍无法得到满足,该种自然资源即为稀缺。经济性与公共性并存并兼具稀缺性是对自然资源性质较为本质的界定。由此,自然资源并不局限于天然的物质和能量。人类若干年的劳动已经使人类与自然的融合达到相当高的程度。“目前纯粹的天然环境已经很少,环境或广义的自然环境应该包括天然环境和人为环境两个方面。”⑥同样,自然资源法对“自然资源”的认定也不应固守“纯粹天然”,否则必然导致法律忽略对一些重要资源如人类自身培育的物种、对人类具有文化与历史审美意义的人文资源等的保护。

(三)自然资源与民法上的物的范围比较

自然资源与民法上的物的范围相互交叉。民法上的物存在于人身之外,能满足人们的社会需要,能为人所实际控制或支配,且以有体物为限。⑦土地、森林等无疑满足上述条件,而对空气、阳光等无形物用以上标准去衡量就显得牵强,它们只能直接满足人们的生理需要,却不能给人带来可以以金钱计算的经济上之利益,它们不能为人所实际控制或支配,无法使民事主体以其为物质客体成立法律关系、设定彼此的权利义务,如以阳光为标的设定一个买卖法律关系就无实际意义⑧,因而这些无形物不可能成为民法上的物。更有些为人类所知却无法直接满足人们生理或经济需求的自然资源依以上标准也被排除在民法上物的范围之外,如任何人都可能永远不会利用的、与其他水体不相连接的地下蓄水层以及目前几乎可以断定的对人类或生态系统永远不可能有任何实用价值的某一濒危物种不能成为民法上的物,但它们仍被作为自然资源受到保护。⑨

二、关于自然资源保护的不同认识

(一)“公有地的悲剧”抑或“分割的悲剧”

在论及自然资源的公共性特征时,人们无不提及哈丁的《公有地的悲剧》(Tragedy of the commons),即所有牧人都竭力在一片对任何人都开放的牧场上增加自己的牲畜,但放牧的空间是有限的,因此悲剧注定会发生,牧人们将面临的后果是公共地的毁灭以及他们自身的毁灭。哈丁实际上阐述的是自然资源的“外部效应”,也就是,某个人的一项经济活动会给社会其他成员带来危害,但他自己却并不为此支付足够的成本,当这种危害积蓄到一定程度,就会给社会造成灾难。以科斯为代表的学者主张通过明晰自然资源权利的途径解决外部效应所引起的问题,实现资源的最优配置。在纯粹的私法领域,权利明晰可能产生巨大的效益,但在自然资源领域,这一方式可能会导致“分割的悲剧(Tragedy of Fragmentation)”⑩。我们分割的仅仅是权利而不是自然资源本身。资源因权利的分割而居于不同主体的管理和利用之下,而自然诸要素依然是一个相互关联和依存的整体。人们分割自然资源权利的驱动力是经济利益,然而包括绝大多数生物物种在内的自然资源缺乏足够的市场价值,这些不能给权利人带来充足利润的自然资源无法脱离整个自然界而独立存在,因而权利分割的直接后果就是很多生物物种由于栖息地的急剧减少而逐渐走向灭绝。为了保存一个生物物种,首先应制定一项保护其栖息地的计划,只有单位面积土地内存在充足的栖息地,这一土地的管理者才能有效实施栖息地保护计划。但是,某一物种的重要栖息地往往分散于许多主体所拥有的土地之上,由于物种迁移的原因或单位面积上物种总量的要求,没有任何一个权利主体能够独立完成一项长期的保护计划。如洪水侵袭时,如果水流处于整体管理之下,则受害方亦为排水泄洪方,成本与收益均衡。相反,如果作为整体的水流被人为分割于不同主体的管辖之下,则权利义务的失衡将导致灾害的蔓延:上游一方缺乏排水的动机,下游一方虽急于泄洪,却无法采取有效措施。一项制度的优劣应根据其能否实现自身目标来判断。如果把自然资源仅仅看做静止而孤立的物,则通过明确权利归属无疑能实现利益的最大化。然而在环境法的视野下,自然资源是普遍联系的整体,权利分割行使的更直接后果是自然资源的人为破坏以及保护规划实施的不力。

(二)“功利主义(Utilitarianism)”抑或“超越主义(Transcendentalism)”(11)

经历了19世纪自然资源领域的政府不干涉主义和公共土地私有化的高潮,美国逐渐认识到将自然资源所有权保留在政府手中更有利于公共利益的实现。在这一背景下,美国于19世纪末20世纪初产生了“功利主义”与“超越主义”的自然资源保护观念,此两种保护观念的分歧主要集中于如何行使国家对自然资源的所有权。“功利主义”主张在自然资源国家所有权的基础上,政府通过对自然资源实行科学管理,在充分节约自然资源的前提下以有效而可持续的方式提高公共福利。“功利主义”自然资源保护政策的先驱Gifford Pinchot创造性地以“conservation”一词表述这一新的自然资源保护观念。“超越主义”脱胎于19世纪早期自然主义代表人物亨利•大卫•梭罗的学说。与“conservation”一词相对应,“超越主义”以“preservation”概括其自然资源保护思想,即人类应将自然资源原样保存下去而不得对其开发利用,因为原生态的自然所提供的至关重要的精神愉悦与再生价值是文明社会所不具备的,这一思想因而又被称为“自然保存主义”并体现于美国的环境政策中,1872年美国黄石国家公园的建立即源于此。在19世纪公共资源大量私有化时期,黄石公园的建立旨在防止当地珍贵而极易遭到破坏的自然资源落入私人手中。这是美国首次通过立法将面积达二百万英亩的未开发土地排除在开发利用的范围之外,并向社会开放用于公众的娱乐休憩。随后,基于“自然保存主义”成立的著名环境保护组织塞拉俱乐部(Sierra Club)即致力于把自然保存作为联邦公共土地政策的主要组成部分。

“功利主义”与“超越主义”的冲突很快体现于政府环境决策之中并互有胜负,其中一次激烈的对峙是关于能否在作为美国风景名胜之一的Yosemite国家公园内的Tuolumne河上修建水坝。此役以“功利主义”获胜告终,水坝建成后为旧金山市提供大量用水,但以风光秀丽著称的Hetch Hetchy山谷却永久地被淹没在几百英尺水下。对这一决策的争议一直持续至今。尽管在Tuolumne河水坝问题上“自然保存主义”暂居下风,但20世纪美国国会又建立了更多的国家公园来保护自然风光不被私人所有或以营利为目的开发。1903年美国通过立法建立了第一个野生动物保护区,1906年为了保护即将灭失的考古遗迹,国会通过了《文物法》并授权总统在公共土地上建立国家纪念馆以保护稀有的科学与历史珍品。1916年美国国会通过了《国家公园组织法》,用以规范产生不久的国家公园管理体制,并明确规定国家相关机构自然资源保存的职能。这些都是“自然保存主义”在国家立法和行政中影响深远的体现。尽管在政府决策中“功利主义”与“超越主义”处于尖锐的对立之中,但仔细推敲起来,二者并不具有根本性的矛盾。无论是以积极的方式利用自然资源提高公民的福利,还是以消极的方式保存自然资源原貌以供人们欣赏娱乐,归根结底都是如何正确地将自然资源为人类所用,脱离人类本身谈自然资源的保护是毫无意义的。因此,这两种自然资源保护观念适用于不同的情形,其最终目的是达到人类与自然的和谐共存。

三、自然资源法律关系的基石:自然资源权利

(一)自然资源权利并非自然资源使用权

作为环境法的子部门法,自然资源法的基本权利形态——自然资源权利无疑是环境权的组成部分。目前学者们更多地从公民对自然资源利用的角度认识自然资源权利,如有学者称之为“基于生存需要的环境资源开发利用权”(12),还有学者从更为广泛的意义上将其归纳为“环境使用权”(13)。把公民利用自然资源的权利作为自然资源权利的内容无论在理论还是实践方面都有不妥之处。人们基于生存需要而开发利用自然资源的权利应归入财产权。环境权理论从其提出的背景和宗旨来看,是针对自然资源的不合理利用,是为防止环境污染而产生的,如果从中推导出环境使用权,就与环境权理论的出发点南辕北辙了。使用权本身就是财产权的一项重要权能,在环境法出现之前,对自然环境的使用已经存在于西方个人财产权的法律传统之中了。当今各国附加各种条件的环境使用权只是受到限制的财产使用权而已,其尽管会促进环境质量的维持和提高,但在性质上与在良好、适宜环境中生存和发展的环境权大相径庭。(14)徐祥民先生也明确指出:人类所遇到的环境危机说到底主要是由对环境的“生产使用”造成的。环境使用权如果进入法律制度,其结果之一是明确了包括排污在内的环境生产使用行为的合法性,赋予此类行为以权利,这将会使妨碍人们实现环境目标的对手更加强大。(15)

(二)自然资源权利是公民要求自然资源得到高质量保存并从中受益的权利

权利的内容与权利实现的目的密不可分,对公民自然资源权利的内容进行界定之前不妨将民事权利与环境权利的目的作一比较。物权的本质在于“法律将特定物归属于某权利主体,由其直接支配,享受其利益,并排除他人对此支配领域之侵害或干预”,简言之,“物权为直接支配特定物而享有其利益的绝对性权利”。可见,《物权法》保护物的根本目的在于保护权利主体对物直接支配并享受其利益、不受他人侵害的权利。对于自然资源,无论人们是治理污染、防止自然资源不被公共或私人行为所破坏,还是对资源受到的损害进行补偿,这些行为都聚焦于防止资源的质量被毁损,而不是保护自然资源所有权。查士丁尼大帝把“空气”作为他所罗列的资源的第一项,对“空气”来说,所有权问题无关痛痒,但质量问题至关重要,任何情况下问题都在于确定资源的质量应该在何种程度上被保护和管理以防止短期过度开发利用。(16)可见,自然资源的高质量保存以及公众从高质量的自然资源中获得应有的利益才是自然资源权利的最终关怀,因而自然资源权利并非财产权性质的自然资源使用权,而是公民要求自然资源得到高质量保存并从中受益的权利。

对自然资源权利性质的这一认识需从两个方面进一步作出解释:第一,自然资源的高质量保存。公民依据其自然资源权利对自然资源质量的要求具有绝对性,不以资源受到的损害足以危及人类或自然界为前提,人们甚至无法、也无须计算满足此种要求需付出的经济代价。如经过长期的资源开采,美国阿帕拉契亚山脉的土地被毁坏殆尽,尽管每亩用于恢复的投资是土地被破坏前或恢复后价格的10倍,美国政府仍然要求矿主们把阿帕拉契亚山脉的生态状况还原成开采前的水平。(17)公民的自然资源权利包含要求自然资源得到高质量保存的内容并不意味着自然资源权利设定必然以“超越主义”的自然资源保护观念为前提。可持续发展以达到人类与自然的和谐共存是公民实现自然资源权利的标志,因此公民要求自然资源得到高质量的保存并非完全禁止对自然资源的利用,而是要求在合理利用的同时,将对资源破坏性的影响最小化直至全部消除。第二,从被高质量保存的自然资源中受益。自然资源权利并非财产性质的权利,因此公民不是通过对自然资源的直接支配并享受其利益的方式来实现自然资源权利。更多情形下,公民的自然资源权利体现为精神上的愉悦和审美需求的满足。与民事权利的侵害可以用金钱计算与衡量不同,公民从被高质量保存的自然资源中获得的利益无法以金钱估价,这被认为是自然资源权利超越金钱的价值所在。

注释

①马俊驹、余延满:《民法原论(上)》,法律出版社,1998年,第90页。

②Paige v.Fairfield,668 A.2d 340(Conn.1995).

③有学者认为环境资源有经济性和生态性的双重属性(参见吕忠梅:《关于物权法的“绿色”思考》,《中国法学》2000年第5期,第49页)。笔者认为将后者界定为公共性更为准确,因为一些具有文化与历史价值的人文资源虽不具有生态性,但对整个人类都具有重要价值。

④吕忠梅:《关于物权法的“绿色”思考》,《中国法学》2000年第5期,第49页。

⑤Red Lion Broadcasting v.F.C.C.,395,U.S.367,376(1969).

⑥蔡守秋主编《环境资源法学》,人民法院出版社,2003年,第2页。

⑦⑧参见魏振瀛主编《民法》,北京大学出版社,2000年,第118—119、119页。

⑨(16)(17)Zigmunt J.B.Plater,Robert H.Abrams,William Goldfarb,Robert L.Graham,Environmental Law and Policy:Nature,Law,and Society(Second Edition),West Group(1998), p90、1022、90.

⑩Eric T.Freyfogle,The Tragedy of Fragmentation,32 Envtl.L.Rep.2002.

(11)See Robert B.Keiter,Keeping Faith With Nature:Ecosystems,Democracy,and America's Public Lands 19—25,Yale University Press 2003.

(12)周训芳先生认为环境法中的核心权利包括公民对良好环境的权利和公民出于生存需要而对环境资源的开发利用权利两类(参见周训芳:《环境权论》,法律出版社,2003年,第230页)。

(13)吕忠梅:《再论公民环境权》,《法学研究》2000年第6期,第135页。

(14)谷德近:《论环境权的属性》,《南京社会科学》2003年第3期,第68页。

(15)徐祥民、田其云等:《环境权——环境法学的基础研究》,北京大学出版社,2004年,第117页。

责任编辑:邓 林