煤炭企业与所在城市统筹建设和谐矿区模式探讨

沈宏毅　胡道成

摘 要: 煤炭产业快速发展带来的环境污染、生态环境破坏等问题日益突出。结合淮南矿业集 团发展实际,分析论证了煤炭企业市矿统筹、和谐发展的背景,并对煤炭企业选择市矿统筹 、和谐发展的模式进行原因分析;阐述了煤炭企业市矿统筹、和谐发展的基本模式及内容; 最后为煤炭企业借鉴这一模式提供了总结和建议。

关键词:煤炭企业;市矿统筹;和谐发展;模式

中图分类号:TD98 文献标识码:A 文章编号:1672-1101(2009)03-0023-05

近几年我国经济高速增长拉动了煤炭产业快速发展,煤炭企业的规模、产能、效益迅速提升 ,但是,由此带来的环境污染、生态资源破坏等一系列社会问题也日益突出,这些问题已成 为煤炭企业和谐、可持续发展中的焦点问题。本文结合淮南矿业集团的实际,探讨如何通过 市矿统筹,实现煤炭企业和谐发展。

一、淮南矿业集团的现状

淮南矿业(集团)有限责任公司,1998年7月由中央直属下放安徽省管理,是全国520家大型 企业集团和安徽省17家重点企业之一。现有9对生产矿井,6对在建矿井,资产总额199亿元 。

淮南矿区位于华东经济发达区腹地,安徽省中北部,横跨淮南和阜阳两市,地理位置优越, 交通运输便捷,铁路、公路、水路四通八达。矿区东西长约100 km,南北倾斜宽约30 km ,面积约3 000 km2。煤炭储量丰富,总储量占安徽省的74%,华东地区的50 %,品位优良,被誉为绿色能源环保煤。

新中国成立以来,经过几十年的努力奋斗,淮南矿业集团得到了快速发展,尤其是进入新世 纪以来,集团公司 新一届领导班子确立并真心实践“一切为了发展,一切为了职工”的企业宗旨,确立并全面 实施“建大矿、办大电、做资本”的发展战略,坚持“高投入、高素质、严管理”安全工作 原则,带领全体职工奋发进取,使企业面貌发生了根本性转变,百万吨死亡率大幅度降低, 煤炭产量大幅度上升,职工收入大幅度提高。平均百万吨死亡率由1950年的4.01%锐减到现 在的0.13%。2001年煤炭产量1 774万吨,经过几年努力,2008年产量达到6043万吨,上交利税26亿,职工人均收入6.27万元。

目前,淮南矿业集团已经被国家列为十三个亿吨级煤炭基地和六个大型煤电基地之一。到20 12年,将形成1亿吨煤炭生产规模,建成1 500万千瓦装机规模。20个建设项目 已经全面展开 ,战略目标是,未来三年建成煤电一体化的新型能源基地,建设全面小康的能源基地,建设 绿色环保的能源基地,建设科学管理的能源基地,建设和谐文明的能源基地[注:淮南矿业集团网站:http://www.hnmine.com.cn/]。

二、市矿统筹发展的背景

淮南矿业集团提出市矿统筹和谐发展模式基于企业在发展中存在的问题,主要表现在以下几 个方面:

(一) 产业结构单一

我国经济长期持续快速发展对能源的需求决定了我国煤炭主体能源的地位,煤炭产品旺盛的 需求引发煤炭企业单一追求煤炭产量目标,单一抓煤炭生产,导致了单一的煤炭开采型产业 结构,呈现了粗放型发展特征。集团公司领导充分认识到发展中存在的问题,所以2002年确 立了“建大矿、办大电、做资本”的发展战略,确立以煤炭为基础的“煤、电、化、机、环 、资”产业体系,即煤炭、电力、煤化工、煤矿机械、环境治理和资本运作联动的循环经济 产业体系。但是,由于起步较晚,在加上行业进入的壁垒,资金、技术、人才的矛盾很难短 时间内解决,总体仍处于起步阶段,除煤电项目取得较快发展外,煤炭生产仍是淮南矿业集 团的主业,产业结构相对单一。

(二) 地方经济支持乏力

在区域经济层面上,因煤炭开采而兴建或发展起来的城市称之为煤炭资源型城市,煤炭在城 市产业结构中占据主导或支柱产业的地位。淮南市是典型的煤炭资源型城市,城市的发展对 煤炭产业呈过度依赖。矿区东西长约70 km,宽约25 km [注:袁亮:淮南矿区高瓦斯复杂地质条件安全高效开采,淮南矿工报2007年5月18日第1版。],可以说煤矿建到哪、城市建到 哪;矿兴城兴,矿衰城衰。矿区和矿业城市在生存和发展方式上多呈直线性和单一性,单纯 以扩大外延、增加数量、依靠不可再生性资源的消耗为主,缺乏形式与内容、结构与功能上 的多样性和整体互补,使煤炭企业和矿业城市难以形成综合发展能力。

(三) 生态环境治理恢复难度极大

据统计,我国地下矿每采万吨煤,地表平均下沉面积为2 000 m2。 2001～2006年国家环保总局 环境工程评估中心共评估地下矿130个,总生产能力为5.15亿t。按照上述比例计算,若全部 投产后,每年地表下沉面积为103 km2,假如每个矿井的平均服务年限为50年,则最终地表 沉 陷面积将达5 150 km2。同期拟建露天煤矿的数量达14个,总产能为1.89亿t,最终土地挖 损面 积将超过700 km2。除土地破坏外,煤矸石堆存占地也不容忽视,据不完全统计,在评估的 项 目中,平均每个矿井的矸石排放量为48万t/a,矸石场堆存占地面积98 700 m2,则全部矿 井每 年矸石排放量约6 900万t,压占土地总量超过1 400万 m2。采煤造成的地表破坏、土地压 占 等问题若不能及时得到有效治理,将给相应区域带来水土流失、耕地丧失、荒漠化、石漠化 等严重生态问题。

(四) 居民搬迁安置问题异常突出

淮南潘谢矿区、山东巨野矿区、河南焦作矿区等平原煤炭资源富集区,煤层累积开采厚度较 大,而第四纪潜水埋深往往较小,一旦地表沉陷深度大于浅层地下水埋深,将造成沉陷区永 久积水,耕地功能完全丧失,区域生态格局彻底改变。面临这种情况,必须对区域社会、经 济和空间结构重新调整。以淮南潘谢矿区为例,选取在建和拟建的5个矿井进行分析,在受 采矿影响的耕地中,50%以上将变为永久积水区,丧失耕作功能,90%以上的受影响村庄均须 搬迁,平均每个矿井的搬迁规模在1万人以上。该矿区总面积为1 750 k m2,-1 000 m以 下浅探 明的储量为122.49亿t,规划最终建成矿井20个,2012年矿区生产规模达到1亿t [注:耿海清:我国大型煤矿项目建设环境、社会问题及其对策, 煤炭学报,2008年第5期592至596页。]。

三、市矿统筹发展的原因分析

(一) 体制上的原因

目前煤炭产业受传统计划经济体制的影响,仍然保留有计划经济体制的痕迹。煤炭企业有国 有重点煤炭企业、地方国有煤炭企业、乡镇煤炭企业等,其结果导致区域经济发展上主要表 现为市矿分离的经济发展模式。煤炭资源开发带来的经济、社会和环境问题的责任主体不明 确,地企存在矛盾。

(二) 市矿职能错位

由于历史和体制方面的原因,城市政府和城中煤矿企业之间的关系没有完全理顺,造成职能 错位。煤炭资源型城市既是城市,又是煤炭工业基地,既承担一般城市经济社会的综合服务 功能,又承担发展工业的产业支柱功能。就煤矿企业来说,既要生产经营,又要办社会,履 行生产和社会服务的双重职能,加重了企业负担,分散了企业抓生产的精力。就城市政府而 言,由于条块分割的管理体制,受不同利益机制的影响,城市服务功能畸形化,政府很难引 导城市发挥带动与辐射功能,不利于政府进行宏观调控,不利于产业和技术互补,不利于大 企业对地方经济带动力的充分发挥。

(三) 负外部性和资源陷阱

经济学中的外部效应(外部性)是指,在实际经济活动中,生产者或消费者的活动对其他生 产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的,也可能是有害的。有益的影响 (收益外部化)称为外部经济性,或正外部性;有害的影响(成本的外部化)称为外部不经 济性,或负的外部性。换句话说,在经济活动中,如果某企业给其它企业或整个社会造成不 须付出代价的损失,那就是负外部性,这时,企业的边际私人成本小于边际社会成本。煤炭 资源开发带来的环境和社会问题就是经济学上的负外部性。当出现负外部性时,依靠市场是 不能解决这种损害的,即所谓市场失灵。这些问题的解决需要政府正确的经济行为与作出正 确公共选择,不能依赖企业来解决这些问题。

资源富集地区经济社会发展往往会出现三个怪象:一是“开发就是破坏”,开发力度越大, 破坏力度越大;二是“富不过三代”,随着资源逐渐枯竭,经济发展难以为继,人民群众生 产生活出现严重困难,一系列矛盾和问题日益尖锐;三是“肥水尽流外人田”,资源跟随着 资本流走,留给当地的财富却屈指可数,资源优势没有变成经济优势。资源开发中的这一怪 象称为“资源陷阱”。处理这一问题必须市矿两极通力合作,共谋发展,坚持正确的资源开 发观,正确处理好“资源开发与保护的关系”,加快经济发展方式的根本转变,推动经济持 续快速协调健康发展。

(四) 规划环评滞后

我国对单个建设项目的环境影响评价管理日益规范,但它不可能解决整个矿区,甚至更大空 间范围内的生态综合整治、废弃物综合利用、居民搬迁安置、敏感区域保护、污染叠加影响 等综合问题。近5年来,仅有淮南潘谢矿区、河南焦作矿区、陕西榆神矿区等个别国家规划 矿区开展了规划环评。其他矿区由于政府重视程度不够、资金来源无法落实等原因,规划环 评均无法及时开展。此外,我国的规划环评,目前整体上仍处于推广和探索阶段,无论是技 术方法还是管理和标准体系都很不完善。就矿区规划环评而言,在评价深度、评价内容以及 规划环评与项目环评的衔接等关键问题上,目前仍未达成统一认识。这些技术层面存在的问 题,客观上也制约了规划环评作用的发挥。

(五) 煤炭企业自身能力的限制

煤炭企业要发展,就要有良好的经济效益,要积累发展的后进,淮南矿业集团是百年老矿, 历史上为国家经济建设和社会发展做出了巨大贡献,功不可没。但是历史上也遭遇过困难, 负重前行。煤炭生产和开发过程中产生的一系列社会问题光靠企业自身是无力解决的,沉陷 搬迁安置和环境治理需要大量的资金、技术和人才,需要政府提供相应的支持和帮助。

四、煤炭企业市矿统筹、和谐发展的基本模式

市矿统筹、和谐发展的重点是城市发展、沉陷搬迁安置和环境治理。市矿统、和谐发展有五 个方面的基本内容体系。淮南矿业集团的做法是:

(一) 统筹产业发展

市矿双方坚持从资源禀赋出发,确定能源城市和能源企业发展战略,规 划期一定就是50年,保持规划的严肃性,告别过去“三年变一下战略,五年调一下规划”的 做法。坚持“一先进三保护”(发展先进生产力、保护生命、保护资源、保护环境)的原则, 建设新型能源基地,推进老矿转型。

(二) 统筹城市发展

在资源边缘和老矿区稳沉区域,科学规划,建设功能齐全的新城区。告 别过去“煤矿建到哪、城市建到哪”“矿兴城兴、矿衰城衰”的发展模式。从2003年起,淮 南矿业集团用5年时间进行棚户区改造,建房总面积500万m2,新建起33个住宅小区,建 了2 000栋楼,安置约4.7万户。2006年,集团正式启动历史遗留报废矿区的生态环境修复。

(三) 统筹新村镇建设

坚持“一统筹三优先”原则,即市矿统筹,规划优先、保护资源和环 境优先、符合和争取国家政策优先,在矿区不压煤地段提前实施并村入镇、并村建镇、小村 并大村,变过去的由自然村搬到自然村为一次性城镇化。

(四) 统筹社会发展

企业社会职能回归,辅业分离后,政府优化配置资源,企业给予后续支 持。企业移交社会职能和辅业分离改制4.5万人,分离企业全部改制,职工转换身份。除规 定资金划拨到位外,集团支持资金20亿元,并在产品市场、发展项目等方面给予支 持。2008 年分离改制企业销售收入63.8亿元,是改制前的2.14倍,对地方经济发展做了较大的贡献。

(五) 统筹环境治理

在治理小环境的同时,也要治理山川河流。矿区淮河下开采已40多年, 累计安全采煤约6 000万t。到去年底,准河维护工程累计投入资金7.66亿元。现在已开始 对 22 km2泉大资源枯竭矿区进行环境修复和开发,企业已被命名为中华环境友好型 企业。经过5年的努力,淮南煤矿发生了巨大变化:百万吨死亡率由4.01下降到0.13,瓦斯治理成 为全行业典范;煤炭生产能力已达到6 000万t以上,电力总规模已达到800万千瓦(包括参 股电厂权益规模);企业被列为国家循环经济试点企业,企业计划投入100亿元治理废气、 废水、废渣,目前已投入50亿元以上;历史遗留的资源枯竭矿区生态环境修复项目全面开工 ;沉陷搬迁后市矿统筹建设新农村的试点项目——迪沟村镇已建成,其他县区试点也已启动 ,取得了初步经验;淮南矿业集团是煤炭行业中解决棚户区投入最多、成果最大、职工得实 惠最多的企业,目前棚户区改造500万m2,使一半以上无房住、住房难、住房差的 职工 改善了居住环境。矿业集团公司将把西淝河自然洼地和采煤沉陷治理及平原水库建设统筹考 虑, 把新农村建设、城镇化建设、煤矿塌陷搬迁三件事统筹解决,对农民、对企业、对社会“三 有利”。国家发改委认为是“一个值得在全国大力推广的非常好的经验”[注:王源:推进市矿统筹 建设和谐矿区,中国煤炭报,2007年11月19日第1版。]。

五、结论与建议

市矿统筹、和谐发展是一个复杂的社会、经济问题。在实践中,市矿统筹,建设和谐矿区离 不开发展方式、发展理念的创新。煤矿开采破坏环境是坏事,但如果树立积极的环境观,用 科学理念、先进技术和有效的方式对待,不仅可以减少损害,还可以使过去闲置的资源得到 充分利用,实现农民、企业、社会共同受益;大面积棚户区改造,改善了职工的居住条件, 带动了地方经济发展;资源枯竭矿区治理,使大面积的城市荒地获得“新生”;统筹村镇建 设,农民过上了城镇化的生活,增加了收入。建设和谐矿区同样离不开政府职能的转变、法 律政策的创新。进行市矿统筹,建设和谐矿区要充分发挥它们的积极作用。

1989年召开的联合国环境署第15届理事会通过的《关于可持续发展的声明》指出:“可持续 发展意味着维护、合理使用并且提高自然资源基础;意味着在发展、规划和政策中纳入对环 境的关注和考虑。”资源是环境的组成部分,环境是资源的母体和载体,资源消耗与环境退 化、生态破坏互为因果。因此,资源开发中要始终把环境保护放在重要的位置。矿区环境脆 弱,是资源开发利用中的主要限制因素之一;同时,资源的不合理开发利用反过来又加重了 环境的恶化,阻碍了社会经济健康持续的发展,因此,要保持矿区社会经济的健康持续发展 ,煤炭企业就必须在煤炭资源开发利用的时候,坚持资源、环境、经济的协调发展,主动融 入地方经济发展,建立市矿统筹,和谐发展的模式。

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[责任编辑:吴晓红]