“十二五”期间进一步完善政府扩大就业的政策体系

杨宜勇

一、进一步推进积极的劳动力市场政策

通过采取积极的劳动力市场政策,能够有效减少摩擦性失业和结构性失业。未来10年尤其是未来5年,我国应在如下五个方面加强积极的劳动力市场政策的运用。

(一)完善劳动力市场统计数据标准

我国劳动力市场统计数据在指标范围、频率和及时性上,基本达到了国际货币基金组织数据公布通用系统(GDDS)的要求;但是与数据公布特殊标准(SDDS)的要求还存在很大的距离,比如从频率上来看,该系统要求按季度公布就业、失业、劳动报酬指标,目前我国还没有做到。

此外,我国公布的失业率是城镇登记失业率,而不是相比较而言更接近真实失业情况的调查失业率(虽然调查失业率的准确性会受样本数量、调查范围等方面的限制)。

透明、准确、完整的数据能够节约决策成本,提高决策效率。政府应该按照SDDS的标准提高劳动力市场统计的频率和及时性,并争取在“十三五”期间开始公布调查失业率。

(二)加强失业预警机制建设

失业预警机制可以有效提高就业政策的及时性和针对性,政府应该从两个方面加强失业预警机制建设:

1、确定失业警戒线并根据实际情况适时调整

一些发达市场经济国家对失业率“度”的掌握大体标准是:3—4%以内的失业率属劳动力供给紧张型,5—6%左右属劳动力供给宽松型,7—8%为失业问题突出型,9%以上为失业问题严峻型。这对我国失业警戒线的划定具有极强的借鉴意义,但是到目前为止我国仍属于劳动力资源供大于求的国家,因此标准应该略低一些。此外,如果我国划定了失业警戒线,一定要注重建立适时调整机制,不然可能会对一些政策的制定产生误导。

2、建立并完善失业动态监测制度

我国曾在国发[2009]4号文件中提出,要建立失业动态监测制度,“对重点行业、重点企业岗位流失情况实施动态监测,及时制定应对规模失业的工作预案。建立健全企业空岗信息报告制度。加强失业保险金发放工作,对符合条件的失业人员及时足额发放失业保险金,切实保障其基本生活。”到“十三五”期末,这一目标应该全面完成。

(三)健全公共就业服务机制

公共就业服务机制对于促进就业具有极其重要的意义,政府应该从三个方面健全公共就业服务机制:

1、健全人力资源市场监管机制

加强对人力资源市场的监管,杜绝各类人力资源市场上的欺诈行为,让劳动者拥有良好的求职环境,让用人单位拥有良好的求人环境,切实维护市场各类主体的合法权益。

2、健全就业信息传递机制

充分利用网络、电视、电台、报纸、广告牌等途径,及时公布国家的就业政策,及时收集和公布劳动力供需双方的信息,定期召开供需双方见面会,加强不同地区之间的就业信息传递。

3、健全就业指导机制

为求职者提供免费的职业指导、求职技巧、能力测评、政策咨询等服务;配备专门的就业指导人员,针对农民工、大学生、下岗失业人员等不同的群体的具体特点,制定不同的就业指导计划和细则,形成就业指导的长效机制。

(四)加强人力资本投资

加强人力资本投资,让社会成员享受充分的、高质量的教育或培训,是提高劳动力素质的根本办法。为加强人力资本投资,在未来10年内,政府应该做好三个方面的工作:一是继续完善九年义务教育制度,让每一位公民都享受到规范的小学、初中教育,在适当的时候在全国范围内实行十二年义务教育。二是加强对高等教育和职业教育的投入,降低受教育者的人力资本投资成本,吸引更多优秀的人才投身到高等教育工作中来,争取让受教育者以最小的投入获得最好的教育,从而提高自身的知识和技能。三是加强对失业人员或待业人员的技能培训,针对每一个人员的具体特点,结合其自身的爱好,为其制定恰当的培训计划;通过加强对他们的培训,提高其知识和技能,帮助其适应用人单位的用工需求,帮助其实现就业。

(五)加强劳动力流动

加强劳动力流动,是培育统一开放、竞争有序的劳动力市场的重要条件。当前阻碍我国劳动力合理流动的障碍主要是两个:一是以城乡分割为特点的是户籍制度,它极大的阻碍着城乡之间劳动力的流动,使得农民工在城市的就业总是显得不那么稳定,也缺乏保障。二是具有很强“分割性”的社会保障制度,极大地阻碍着不同地区之间特别是城乡间劳动力的流动,不利于提高就业质量,也不利于统一开放、竞争有序的劳动力市场的培育。

二、进一步充实扩大就业的财税政策

为扩大就业,在未来10年尤其是未来5年内,我国应采取如下四个方面的财税政策。

(一)调节社会总需求与总供给

在当前经济危机的情况下,我国应通过增税、扩大国债规模、扩大政府购买性支出、增加转移支付等方式刺激国内投资需求和居民消费需求。其中转移支付特别是利用社会保障实现的转移支付是最为重要的政策。

(二)加大投入

积极的劳动力市场政策的实施需要政府的财政支持,特别是健全公共就业服务机制和加强人力资本投资的政策。金融政策和社会保障政策的推行,也需要大量的财政支持。需要说明的是,加大投入并不意味着排除其他资金来源。相反,在国家不断加大投入的同时,还应该积极挖掘其他资金渠道,努力实现资金来源多元化,特别应该注重非赢利组织对于公共就业服务、人力资本投资的支持。

(三)调整财政支出结构

有针对性地调整财政支出结构,以引导劳动力的流动。国家应该增加中西部地区基础设施投资的力度,加大对驻地在中西部地区的各类型产业的财政支持力度,引导劳动力向中西部流动;增加农村基础设施投资的力度,加大对驻地在农村的劳动密集型产业的财政支持力度,引导农民工返乡就业。对于愿意下农村、去中西部就业的大学生,应给予长期的随经济发展水平调整的财政补贴。

(四)减免税收或行政事业性收费

一是对吸纳失业人员或安置残疾人员达到一定标准的企业给予税收上的优惠,在确定是否给予税收优惠政策以及确定优惠水平时,既要考虑吸纳失业人员和残疾人员的总规模,又要考虑所安置人员所占的比重,安置规模在一定水平以上的,可以按照比例划分为若干档次,档次越高,优惠水平越高。二是对大学生、返乡农民工、下岗失业人员、残疾人创办的中小企业,在企业创办初期,免征或者少征营业税、所得税、房产税和城镇土地使用税。

三是对于从事个体经营的残疾人和下岗失业人员,免收管理类、等级类和证照类等各项行政事业性收费;对大学毕业生从事个体经营并符合相关政策的,一定期限内免收行政事业性收费。

三、进一步丰富扩大就业的金融政策

(一)加强小额贷款政策的运用

1、要特别注重对下岗失业人员、大学生、返乡农民工的小额信贷

下岗失业人员,特别是其中的4050人员,多数是因为自身技能无法适应企业用工需求而下岗失业。他们的下岗失业,是我国国企改革必须付出的代价,是我国产业结构调整必须付出的代价。国家一方面要积极帮助他们接受职业培训以提高自身的技能水平;另一方面也要积极鼓励其进行灵活就业,鼓励他们在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目。对于后者来说,小额信贷支持特别重要。

促进大学生创业,不仅是帮助大学生实现就业的有效办法,而且是保持整个民族生机与活力的重要途径。但是我国大学生自主创业率一直很低,很大程度上是因为大学生创业资金来源渠道狭窄。积极向大学生开展小额贷款业务,能够有效拓展大学生自主创业的资金来源渠道,是鼓励大学生自主创业的重要手段。

返乡农民工群体是农民中眼界较宽、视野较广、阅历较多的群体,他们在外出务工的过程中,掌握了一定的技能和信息,具有很强的自主创业的潜力。通过提供小额贷款,可以为其提供启动资金,同时有效帮助其分散风险,从而有效促进其创业。

2、注重对银行开展小额信贷业务的激励

为激励金融机构开展小额贷款业务,政府可以考虑如下办法:一是完善成本补偿机制,对每一笔小额贷款,国家都对银行给予一定的成本补偿,以增大金融机构的利润空间。二是完善代位清偿机制,加大小额担保贷款政策的扶持力度,对于借款人因为经营状况不好而无力偿还贷款的情况,以及还款意愿不强而逃避还款责任的情况,应做好代位清偿工作。三是创新经营方式,进一步推进“小额担保贷款+信用社区建设+创业培训”的联动机制建设工作。

(二)加大对劳动密集型产业、第三产业、中小企业的金融扶助力度

劳动密集型产业、第三产业、中小企业,三者不是同一个概念,但是却存在很大的交叉,其共同点是吸纳就业的能力强。

劳动密集型产业对资本和技术的依赖程度低,对劳动力的依赖程度强,天然具有吸纳就业的优势;而且,劳动密集型产业适应我国劳动力资源丰富、但整体素质不高、劳动力价格相对便宜的特点。需要注意的是,支持劳动密集型产业的发展与我国产业结构升级是相辅相成,只要能通过采用先进技术、提高劳动者素质等办法提高经济增长的质量,实现粗放型向集约型的发展,这种升级就是成功的。同时,在产业升级的过程中,必然伴随劳动力素质无法及时跟进的情况,而劳动密集型产业特别是其中的服务业则能有效消化这些不能跟进或者暂时没有跟进的劳动力。

近年来,我国第三产业吸纳就业人员的能力提高很快,但有很大的提升空间。1998—2007年,我国第三产业吸纳就业人员从1.89亿增加到2.49亿,占全部就业人员的比重从26.7%增加到32.4%;但是从国际比较来看,2005年,第三产业吸纳就业人员占就业人员的比重,美国为77.8%,加拿大为75.3%,日本为66.4%,巴西为57.9%,中国仅为31.4%。

据统计,2007年我国约有800多万家中小企业,解决了75%以上的城镇新增就业人口的就业问题。但融资难,却是中小企业普遍面临的问题。

显然,通过加大对劳动密集型产业、第三产业、中小企业的金融扶助力度,可以有效扩大就业。建议采取如下具体办法:完善金融扶助体系,使不同类型的金融机构都能明确方向、找准市场定位;加强金融产品创新,优化金融资源配置,满足劳动密集型产业、第三产业、中小企业多元化、多层次的需要;对商业银行面向劳动密集型产业、第三产业、中小企业的信贷业务给予一定的补贴,或给予存款准备金、资本金等方面优惠政策;适度放开民间金融市场,鼓励民间资金支持劳动密集型产业、第三产业、中小企业的发展。

还可以采取如下办法:加快产权交易市场建设,降低中小企业抵押、变现的能力;完善担保机制,改善中小企业融资的外部环境;建立中小企业信用评级体系,减小商业银行面临的信用风险;完善中小企业板市场,适当放宽股票上市的条件。

四、进一步完善扩大就业的社会保障政策

(一)加强管理、增加投入

根据国家政策规定,我国企业为员工支付的各种社会保障费用接近30%,这在很大程度上增加了企业的用工成本,在技术水平不变的情况下,通常会造成就业机会的减少。

降低社会保障费用是可以扩大就业的。但是问题的另一个方面在于,我国的社会保障水平却仍然处于很低的水平,如果降低了费用收取则必然导致水平的进一步降低。在此情况下,政府可以做好两个方面的工作:一是加强社会保障管理。我国社会保障水平之所以不高与社会保障管理的不健全存在很大的关系,保障基金运营收益不高、闲置和挪用的现象非常常见。二是加大对社会保障的投入。

(二)完善失业保险制度

我国失业保险基金存在大量的结余,2007年,全国失业保险基金收入471.7亿元,支出217.6亿元,当年收支结余254.1亿元,累计结余979.1亿元。失业保险收支大量结余反映的问题:一是缴费群体和失业群体的不一致。二是失业保险金标准过低或者缴费标准过高。三是失业保险预防失业和促进就业功能的缺失。

一个完善的失业保险制度,不仅具有补偿功能,而且还具有预防失业功能和促进就业的功能。但从目前的情况来看,我国失业保险的预防失业功能和促进就业功能远没有得到充分的发挥。而完善失业保险制度的这两项功能,应该成为未来社会保障政策的重要内容。

从基金使用的角度看,失业保险基金除用于参保对象失业保险费用的发放外,还应该用于全体劳动者的失业预防和再就业促进。

在当前金融危机的大背景下,我国失业保险制度的预防功能和再就业促进功能逐渐得到重视。各地灵活使用失业保险基金加强失业预警机制,和加强职业培训、促进就业信息传递等促进再就业机制的做法时常出现。但值得重视的问题:一是各地对失业保险的认识不一,做法不一,“灵活使用”有可能成为“盲目使用”或“随便乱用”。二是要建立失业预防和再就业促进的长效机制,而不只是金融危机下的应急行为。这两个问题的应对都需要政府政策的调控,具体包括:出台完善失业保险制度的规范性文件,合理拓展失业保险制度的定义,重新界定失业保险制度的各项合理功能,规范失业保险基金使用的程序和范围,加强对失业保险基金管理和使用的监管。

(三)促进社会保障制度的城乡统筹

当前我国社会保障制度最大的问题之一,在于城乡分割。政府应该对我国社会保障制度进行全盘考虑、综合规划,有效协调各方利益,将社会保险关系的转移接续工作落到实处;在未来10年特别是未来5年内,我国可以不实现社会保障制度的城乡统一,但是一定要争取实现社会保障制度的城乡统筹。

当然有可能存在的一个问题是,如果实现了城乡社会保障统筹,并建立了统一的城乡劳动力市场。那么,当更多的农民工流入城市并且居住下来之后,是否会形成城市就业的更大压力呢?答案虽然不很明确但是也许是肯定的。以体力劳动者为主的农民工进城必然导致城市体力劳动者工作岗位的减少,虽然由于进城农民工在城市工作生活而增加的消费有可能会扩大对劳动力的总需求,因此可能会扩大就业,但是这种消费增加所带来的就业扩大常常不足以弥补这种减少,虽然脑力劳动者可能成为纯受益者。从长期来看,如果农民工能够在城市稳定下来,则其下一代新成长为劳动力后,会自然而然的增加城市劳动力的供给。

如果更为全面的理解失业的定义,则会发现,农民工如果不进城务工,他们在农村将继续处于隐性失业的状态,而隐性失业也是一种失业。这种因为制度性障碍而导致的隐性失业是一种不平衡状态下的畸形失业,虽然不明显,但对于我国劳动力市场的长远发展极为不利,也与国家的城镇化进程相背。

因此,统筹城乡社会保障,让农民工能在城市稳定下来,有利于城乡统一劳动力市场的建立,有利于劳动力资源的优化配置,从而有利于扩大就业。

(作者系国家发展改革委社会发展研究所所长)