美国存款准备金制度对中国央行存款准备金管理的启示和经验借鉴

洪传尧

摘要:美国联邦储备局在正式建立存款准备金制度以来,实际上执行的一直都是一种差额存款准备金率制度,但其存款准备金制度和具体操作却经历了一个历史的变革。考察这种变革,对于我国央行存款准备金管理的会有一些启示和借鉴意义。

关键词:美国;存款准备金制度;借鉴

一、美国的存款准备金制度

(一)美国存款准备金制度的演变

美国存款准备金制度作用的演变经历了三个阶段:

1.美国联邦储备体系创立初期,以提供短期流动性为目标的差额存款准备金率制度1913年的《联邦储备法》建立的联邦储备银行体系,扮演着最后贷款人的角色,主要目标是满足银行体系短期流动性,以缓解周期性的经济危机。作为联邦储备体系的成员银行,要求按照其活期存款一定比例持有准备金,但这种比例因地区而异:中心储备城市的银行为18%,储备城市银行15%,乡村银行12%。后来由于这种较高的存款准备金率给成员银行造成较大的成本压力,1917年美联储降低了相应的准备金率,中心储备城市的银行为13%,储备城市银行10%,乡村银行7%。成员银行的定期存款准备金率降为3%。

2.二十世纪二、三十年代开始到二战前,存款准备金制度转向以影响信贷为目标二十世纪二、三十年代,美联储逐渐转变最后贷款人的角色,存款准备金制度也从原先保证银行体系流动性,开始转向以影响商业银行的信贷行为目标。但直到二十年代末,由于再贴现率总体上低于市场利率,以及贴现窗口较低的监管压力,美联储主要以再贴现窗口来影响银行的信贷行为。加上美联储没有提高法定准备金率的授权等因素,这一时期存款准备金制度对信贷扩张的影响较小。

3.战后,以调控货币供应量为主题的差额存款准备金率制度。这一阶段的具体操作经历了三次变化:一是战后至1980年《货币控制法》的出台。在这一时期美联储根据商业银行的存款业务创新出台相应的准备金制度。二是1980年《货币控制法》至1984年,建立以M1为调控目标的存款准备金制度1980年的《货币控制法》建立了一套普遍适用于所有存款机构的存款准备金制度,消除了原来美联储会员和非会员银行适用于不同准备金制度的弊端,将互助储蓄银行、储蓄和贷款协会等存款类金融机构纳入了存款准备金制度体系,同时赋予美联储对交易账户追加最高为4%补充准备金等权力,这些规定强化了美联储利用准备金制度实现货币政策目标的力度。从而建立起了以货币供给量M1为调控目标的存款准备金制度。而且为了改善对M1的短期调控力度,1982年美联储决定执行同期存款准备金计提方案(CRR),重新以当期商业银行的存款水平来计算对其准备金要求。三是1984年后,以M2作为货币政策中间目标后的存款准备金制度1984年以后,由于存款账户的创新和对存款利率的逐渐放开,M1与货币政策最终目标的关联性减弱。原来以调整准备金要求为基础,以短期控制M1为中间目标的货币政策操作手段也不再适用。美联储更多利用公开市场业务和再贴现窗口操作,通过调节存款机构准备金的成本及运用,来调控货币信贷状况。货币政策中间目标也转向对市场利率更为敏感的M2。这样,原来建立的以调控M1为目标的存款准备金制度,作为一种货币政策工具的作用也被削弱。

(二)美国存款准备金制度计提方法的变革

美国存款准备金制度计提的变革是围绕无时差准备金制度(CRR)何时差准备金制度(LRR)进行的。前者是指准备金的提取到位只有两天时间差的计提方案。商业银行按两周平均存款余额计提准备金,在此计算期结束后的第二天保证该准备金按时到位,并将其保持两周至第二个计算期的开始。而时差准备金制度则是指准备金的提取到位有将近两周时间差,指商业银行按第一周的存款平均余额计提准备金,然后在第三周保证金制度到位,并保持一周。美联储面对不同的经济形势,为解决不同的经济问题,时而采用无时差准备金制度,时而转向 时差准备金制度,其历史演变如下:

1.1968 年 9 月开始美国使用时差准备金制度。当时只有美联储系统的商业银行才缴纳准备金,加重了联邦储备系统中的商业银行的负担,可用资金少,形成了商业银行脱离美联储系统的倾向。美联储为了扭转这种局面,减轻需缴纳准备金的商业银行的负担,采取时差准备金制度。

2.1982 年 6 月,美国联邦储备体系理事会决定采用无时差准备金制度,从 1982 年 2 月起正式实行。当时的背景是 60—70 年代通货膨胀问题在世界范围内日趋严重,货币主义盛行并积极要求实 行无时差准备金制度。按照货币主义的观点,通货膨胀的原因在于货币供给过多,而时差准备金制 度的信用创造规模要大于无时差准备金制度,为了缓解通货膨胀,应采用无时差准备金制度。美联 理事会也认为采取无时差准备金制度可以“加强存款机构所持准备金与货币供给的联系,以改善货币政策的执行,并提高联储对货币存量的控制能力”。

3.1998年8月,美货币当局又转向时差准备金制度,尽管美国国内经济状况良好,公开市场委员会甚至将联邦基金利率目标提高至 5.5%的水平以防止通货膨胀,但考虑当时的国际情况,美联储再次起用时差准备金制度。1997 年始于东南亚的金融危机在世界范围内蔓延,促使美国投资者大量收回在国外的投资,其他国家对美元需求也变得十分强烈,从而拉动美元汇率上升,美国贸易赤字扩大,此时采用时差准备金制度,增加美国的货币供给,以防止美元汇率进一步上升。

美联储面对不同的经济形势实行不同的准备金计提方案对控制商业银行的信用创造能力和偿债能力,稳定货币流通,保持经济平稳增长起到了重要作用。

二、当前中国央行存款准备金管理存在的问题

(一)存款准备金缴存基数不能科学准确地反映金融机构存款负债的真实情况

当前法定存款准备金缴存基数是旬末日存款余额,属统计学中的时点存款数,在统计学上时点数与时段数是有区别的。以金融机构存款时点数来反映某段时间该金融机构的存款情况,不够科学和合理。因为受商业银行业务考核和经营规律的影响,月末、旬末日一般是存款余额高峰期。而月末日、旬末日的存款余额不能准确地反映金融机构一个月或一个旬的存款负债情况。另外,按旬末余额计提准备金可能会造成金融机构可以根据自己的需要少缴或多缴准备金现象。金融机构可能会将一些存款负债业务如企业贷款产生的派生性存款业务等等,按其需要调节是否在旬末日发生,以便增加或减少该金融机构的存款负债总量,从而少缴或多缴准备金现象。

(二)现行存款准备金管理处罚办法不够健全

一是现行的处罚种类较为单一。按照《中华人民共和国行政处罚法》第五条和第二十七条的规定,实施行政处罚,应当坚持处罚与教育相结合;具体的处罚分为警告、罚款、没收违法所得等,行政机关可以依据具体情况,给予不同的处理。而当前对违反存款准备金管理制度的处罚,仅明确了对金融机构少缴存款准备金的,可以处以罚款,少则几十万元,多则上百万元的罚款。二是对金融机构截留占用、挪用以及缴存资金缺乏导致迟缴等情况,没有相应的处罚办法,易导致个别金融机构故意迟缴存款准备金等问题发生。

(三)存款准备金监管难以形成有效的合力

存款准备金作为一项重要的货币政策工具,应属于货币信贷部门的管理职责,但其日常核算、具体操作却在会计营业部门。基层央行货币信贷部门由于无法及时掌握存款准备金的缴存、欠缴及处罚情况,难以进行有效的管理和对货币政策实施效应的分析,而会计营业部门在日常的柜面审核中只能偏重于对会计核算业务方面的管理,对被考核金融机构报送的存款余额表及相关会计资料的真实性、准确性考核只能限于形式。

三、加强基层央行存款准备金管理的经验借鉴和政策建议

(一)当前我国存款准备金的管理应得到重视和加强

应看到,美国自 1980 年的《货币控制法》至今,存款准备金制度无实质变化,其功能在弱 化,单靠调节存款准备金比率已无法控制货币供给量。随着中央 银行间接调控能力的增强,公开市场操作和再贴现政策的作用必然日益突现出来,存款准备金政策 功能逐渐弱化是大势所趋。因此,从长远来看不宜将准备金作为我国中央银行进行货币调控的主要政策工具。但是,成功的公开市场操作有赖于三个前提条件:发达的金融市场、央行在金融体系中的绝对权威、 高度发达的信用制度。从现实情况看来,上述三个条件在我国尚不具备;再贴现政策的运用有赖于发达的商业信用和广泛使用的商业票据,而我国目前商业信用尚不发达,票据贴现和贴现市场还不成熟。可见,我国商业银行公开市场操作和再贴现的业务规模近期难以扩大,人民银行必须仍然高 度重视存款准备金制度在控制金融机构信用,创造货币供应量方面的重要作用,制定合理的存款准 备金比率,创造稳定的基础货币需求,为有效运用其他货币政策工具奠定基础,为基准利率的形成创造条件。

(二)建议调整存款准备金的计提基数

为能更全面和科学地反映商业银行旬度存款的基本情况,建议总行将以一般存款的旬平均数作为存款准备金的计提基数。与美国的准备金制度比较,我国准备金制度对货币流通的稳定性显然要弱得多,因为我国准备 金与存款的比例只保持在旬末这一天,其余时间并不具备制约存款的功能,商业银行在牟利动机下,可能在这其余时间扩张存款,在旬末这一天将存款余额降下来以降低经营成本,造成货币供给的大起大落。可借鉴美国的做法,在确定按平均余额计提准备金的基础上,同时应根据经济金融形势的需要做出相机决策:当通货膨胀压力大时,采取类似无时差准备金制度的计提方法,以使货币供给量适当 减少;面临通货紧缩时,则可采用时差准备金制度,从而缓解通货紧缩,并给以商业银行足够调节 头寸的时间,帮助债务负担较重的商业银行度过困难时期。

(三)建立和完善相关考核处罚办法

从美国存款准备金制度的变革可以看到,每次变革都有法律作支持,以保证准备金制度的有效实施及美联储货币监管职能的实现。在我国,通常认为,银行监管从中央银行分离之后,中央银行就不再具有监管职能,由银监会代为实施。但应看到,当金融机构出现流动性 危机时,仍需央行以最后贷款人身份为陷入流动性困境的机构提供资金支持。因此,中央银行应进一步健全完善法律规章制度,有效地实现提供有力的法律环境:一是建立对金融机构的考核机制。要在日常监督和定期监督的基础上,对金融机构缴存存款准备金情况进行必要的登记,定期考核,并实行教育和处罚相结合的原则,对违规性质严重的,应及时进行处罚。二是对于违反存款准备金缴存的各种情况,如截留占用、挪用、迟缴、少缴、拒缴等,应有明确的区分和界定,并注意处罚标准的一致性,以确保存款准备金制度的作用得到更好的发挥。

(四)明确内部职责分工,提高存款准备金管理的整体合力

建议总行出台相关制度和办法,建立对存款准备金有管理职责的内部各部门的协调机制。会计、营业部门应将日常的考核信息及管理中存在的问题及时反馈给货币信贷部门,对于欠缴等异常情况应在发生时及时通知货币信贷部门;事后监督部门应加强对存款准备金缴存和处罚情况的监督,发现问题及时向营业部门反馈。货币信贷部门定期对法人金融机构报送的会计资料进行专项现场检查,以确保缴存存款准备金的真实性,并及时分析研究存款准备金政策的实施效应,充分发挥存款准备金货币政策工具的作用。

参考文献:

1.侯建强 黄兰 《美国存款准备金制度的变革》 金融时报 2004年4月

2.张新帆 《我国存款准备金制度存在的经济法律问题》 辽宁经济 2004 年第 2 期。

3.胡海鸥 胡振红 《美国重新实行时差准备金制度的意义与启示》外国经济与管理 2000 年第 4 期。

(作者单位:中国人民银行海口中心支行)