创新工作思路 完善扶贫规划

明年是实施“十一五”扶贫规划的最后一年。当前,从中央到省市正在加紧调查研究,为编制新一轮扶贫规划做准备。要编制好新一轮扶贫规划,进一步提高扶贫开发工作水平,加快贫困地区群众脱贫致富步伐,必须贯彻落实科学发展观,一切从实际出发,在上一轮规划的基础上,着重就以下几个问题作出新的调整和完善。

一、南北兼顾,适当调整扶贫区域的重点

在“八七”扶贫攻坚阶段,江西省有18个国定贫困县,随后又调整为21个,而九江市15个县(市、区)仅有一个修水县被列为国定贫困县。近年来,江西经济社会的发展总体呈上升趋势,人民的生活水平有较大幅度提高,但与一些发达地区相比,经济发展还是相对滞后,依然处于欠发达阶段。尤其九江大部分县(市)地处湖区、库区、山区的群众,由于受到地理位置、环境条件、交通信息等方面的制约,贫困状况依然严峻,贫困群众的生产生活条件还相当艰苦。从江西80余个县的发展情况来看,在近几年的人均GDP和财政收入排位里,前10位的九江没有一个。从近三年(2006-2008)靠后的21个县的人均GDP和财政收入统计分析来看,2006年人均GDP靠后的21个县只有15个是国定贫困县,而6个非国定贫困县中,九江占2个;21个财政收入靠后的县,只有11个是国定贫困县,而10个非国定贫困县中,九江也有一个。2007年GDP靠后的21个县,国定贫困县只有16个,而5个非国定贫困县中,九江仍有2个;2008年,人均GDP和财政收入靠后的都是14个,在7个非国定贫困县中,九江分别有3个和2个,其中赣州的石城和九江的都昌一直处于全省的后列。各种资料表明,近年来江西欠发达贫困面较大的区域,主要是革命老区和环鄱阳湖地区。

党的十七大提出“确保到2020年全面建设小康社会的奋斗目标”,十七届三中全会又明确要求到2020年“绝对贫困现象基本消除”。面对未来十年扶贫开发的目标任务,在编制新一轮扶贫规划中,应该对扶贫开发重点区域作适度调整。从江西的实际情况来看,扶贫开发应当把握两个重点,换而言之,就是要唱好“红歌和绿歌”。所谓唱好红歌,就是要继续加强对赣南、赣东北等革命老区的扶持,这些地区是中国革命的摇篮,过去为新中国的诞生作出了巨大的牺牲,理所当然应该作为国家扶持的重点,这是无可非议的。再就是要唱好绿歌。所谓唱好绿歌,就是充分利用扶贫和移民的工作平台,加大鄱阳湖区域的投入。以实际行动贯彻落实省委提出的环鄱阳湖生态经济区建设的科学决策。江西经济发展之所以还赶不上发达地区,除了所处地理位置的客观因素,人口占全省总人口42%、GDP占全省总量54%的环鄱阳湖区经济发展滞后、贫困状态严峻,客观上已经成为制约江西经济社会发展的瓶颈。鄱阳湖周边的几个人口大县,如鄱阳、余干、都昌等,历史上都是农业大县,在现代工业经济文明崛起后,人均GDP和人均财政收入长期位居江西90位之后。同时,鄱湖周边也是一片红色的土地,因为这一地区同样是革命老区,同样为中国革命的胜利做出过巨大牺牲和贡献。我党的一些重大活动便是在这个区域内策划启动的。南昌起义的策源地、秋收起义的发起地之一就在九江,百万雄师过大江也是从九江开始的。因此,无论是唱“红歌”还是唱“绿歌”,新一轮扶贫规划都应当把鄱阳湖区域作为一个重点,让该区域在实现江西快速崛起的进程中再立新功、再造辉煌。

二、视情而定,重新调整扶贫资金分配方式

现在中央扶贫资金是分配到省、责任到省,由省里统一分配到县。江西确定一轮下来每个重点村中央扶贫资金是50万,用于整村推进,改善贫困村生产生活条件,发展支柱产业。从我们这些年实施的情况来看,一个1500人的中等规模的行政村,通过整村推进实现“走平坦路、喝干净水、上卫生厕”的基本目标,起码需要300万元。修水县何市镇黄垅村“十一五”期间,共投入580多万元用于改善全村的基础设施。而我们扶贫资金仅仅50万,要想改善一个行政村的基本生产生活条件,无疑是杯水车薪。一个重点村一年10万元,如果想修条路,凭这点资金连想都不敢想。还有,各重点村的情况千差万别,人口规模大小不一、基础条件有好有差、干部群众参与的积极性有高有低,统统一个投入标准,显然有失公平。

因此,新一轮规划应当把资金分配方式作为一个重点来加以调整。可以以县为单位下达资金基数,由县根据各重点村的实际情况和项目需要进行规划,在资金投放上有所侧重。对于干部群众参与积极性高的村,可以在资金上给予倾斜。而对于那些等、靠、要,甚至不想干事、干不成事的村,可以少安排资金或者暂不安排。

三、突出重点,逐步调整扶贫规划项目投向

我们这些年实施的项目大多是修路、桥、水利等基础设施建设,而往往修一条路或是修一座桥需要的资金动则几十万甚至上百万,可能一轮的扶贫资金还修不了一条路,有的重点村甚至为实施一个项目,而背上了沉重的债务。2008年,我们对全市209个重点村进行了调查,发现有80%以上的村负债,其中很大一部分负债成因便是因为实施扶贫项目引起的。因此,新一轮扶贫项目规划的重点,要从无论贫富均能受益的基础设施建设逐步转向脚踏实地地帮助贫困群众培育产业和提高素质上来。

实践证明,要让贫困群众真正享受到国家的“特惠性”扶贫政策,尽快改变贫穷落后的面貌,一个很有效的途径就是帮助贫困群众增强造血功能。一是因地制宜,培育支柱特色产业。要使贫困地区的群众从根本上脱贫,就是要帮助他们培植能稳定增收的支柱产业。瑞昌市夏畈镇新桥村是“十一五”扶贫开发重点村,近几年来,全村大力发展西瓜产业,人均纯收入从“十五”的不到千元增加到现在的三千多元。二是提高贫困群众的素质。贫困群众素质低是收入低的原因,收入低是素质低的结果,要提高贫困群众的收入水平,必须提高他们谋生的手段。特别是要通过“雨露计划”这个平台,大力培养贫困户子女掌握一技之长,实现“培养一人、脱贫一户、致富一方”的目标。

四、降低成本,进一步优化扶贫资金的管理方式

扶贫资金管理是资金跟着项目走、封闭运行,并实行报帐制,这些对于确保资金安全到位起到了很好的监管作用,这是值得肯定的。但我们在实际操作过程中感到也存在一些问题和不足,缺乏科学性和合理性。一是报帐手续过于繁琐,工作成本无形加大。一个项目报帐,必须要经过村民代表、挂片干部、县扶贫部门、财政部门签字,缺一不可,只要哪一个不在就报不了。扶贫项目大多是一些小项目,大到2-3万,小至几千元。有时侯,村干部为了报一个万把元钱的项目,需要往返县城好几趟,差旅费、误工费是一笔不小的开支,成本明显加大。二是6.33%(其中,营业税3.33%、所得税3%)的扶贫资金要用于完税。现在我们扶贫项目报帐要求过于人为“严格”,村里实施项目购买材料开具的收据,报帐单位一律不认可,要报帐必须到报帐单位重新统一开票,开票就必须完税,这就意味着10万元的扶贫资金要拿出6千多元交到税务部门,把本来就有限的资金再割走一块。

因此,进一步完善扶贫资金的管理模式,应该作为新一轮扶贫规划的重要一环。一是简化报帐手续。一个小小的项目,只要有一套完整的资料,经村民委员审核认可后,就应当可以进行报帐,减少人为造成的工作成本。二是扶贫资金应当免税。扶贫开发实施的项目都是民生工程、德政工程。项目实施单位只要是正式票据,报帐单位就应当认可,即使报帐单位要统一开具发票,对于扶贫资金国家应当网开一面免去税费,把有限的扶贫资金足额用于贫困群众。

五、明确责任,建立健全各级监管机制

扶贫工作实行省直管县模式,无疑在一定程度上有利于减少成本,符合国家经济体制改革的大局。但是,其具体运作模式,有一些值得探讨的问题。不能片面把省管县理解为资金直接到县,资金分配与市一级中间环节无关,省里只是向市里要数据、要报表,而市一级又必须对所属县进行监管,对所属县的工作负责任。这就存在一个如何监管、能否监管到位的问题,市里没有资金分配权,就意味着失去了对县工作监管和制约的手段,就会导致指挥棒失灵。失去权力的监督是软弱无力的,失去监督的权力又必定导致腐败。全省95个县、市(区),省里都直接监管到恐怕是鞭长莫及,市级一旦监管不力,势必会造成监管失控。

针对新形势下出现的新问题,如何加强对扶贫开发工作的监管,确保扶贫开发工作的有效开展,值得我们认真思考,探索有效的监管模式。我认为,因为扶贫工作的对象是具体的贫困群众个体或人群,有其特定范围,不是远程监管可以奏效的。在新的扶贫规划中,必须进一步明确各级的责任,理顺省、市、县的关系,做到管物与管事相统一。尤其是在资金的分配上,应当由市里拿出具体的分配意见,经省审核后再分配到县,尔后由市级实施具体监管,做到一级对一级负责。

[作者简介]冯孔茂,男,江西省九江市扶贫办党组书记、主任。

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