农村低保与扶贫开发如何有效衔接的调查与思考

谢有林　谢百胜

一、基本情况(以莲花、芦溪两县为例)

根据省、市文件精神,我市2008年农村低保常补对象补助标准为100元,2009年提高到130元,非常补对象90元,提高到100元。莲花县总人口25.51万人,农业人口21.84万人,有农村贫困人口2.5万人,占总人口的10.4%,纳入农村低保对象9697人(2009年6月份数字),占农村贫困人口的37.2%,每月每人补差最高80元、最低35元,月人均补差65.4元。芦溪县总人口28.28万人,农业人口23.76万人,有农村贫困人口2.26万人,占总人口的8%,纳入农村低保对象10121人(2009年6月份数字),占农村贫困人口的49.6%,每月每人补差最高100元,最低35元,月人均补差67.2元。低保人数分配原则是:按平原、山区及各乡镇、村经济状况分配人数,山区乡镇、村最高达5%,平原乡镇、村最低为3.5%。低保形式是:平原地区按户保,山区按人保,主要是指标少,应保对象多,按户保自然会出现该保的没有保,不该保的又保了的情况。

二、存在问题

1.群众对低保政策认识有偏差。部分群众片面强调客观原因,缺乏对基本权利和保障资格的正确认识,对低保抱着一种“低保是国家的钱,你要他要我也要”的思想,甚至出现曲解低保政策,混淆国家保障与家庭保障的概念。

2.现有低保标准低,覆盖面窄。目前农村低保仅仅是起步阶段,本应以低收入标准为起保对象,但实际工作中,只能以绝对贫困标准为低保标准,以绝对贫困人口为低保对象,也符合国家财力、现有工作基础等实际情况。尽管如此,由于贫困面大,地方财力有限,拿不出更多的配套资金落实农村低保,从而,各地也只能下达指令性计划,尽量把标准降低,增大覆盖面。但需要注意的是,在农村绝对贫困人口之外,还有大量刚刚越过温饱线基础很不稳固的低收入人口,按照1196元的国家扶贫标准,他们还无法被纳入农村低保范围,也就根本谈不上“应保尽保”。

3.家庭收入难以核实。低保实行的是差额救助,因而如何核算低保对象的家庭收入成为关键的环节。目前采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算。但在工作中,由于程序复杂、项目繁多、计算繁琐而难以具体实施,工作人员在如何认真计算核算,也很难规范。

4.“关系保”、“人情保”仍然存在。由于工作上的原因,加上村干部并不是个个都能坚持原则,个别照顾亲朋好友等关系户,致使该保的没有保,不该保的却保了的情况还是存在,尽管不具普遍性,但是,对低保和扶贫工作特别是统计数据却带来了影响。

5.低保到人意见小,到户意见大。大部分群众对长期患重病、残疾、年老体弱的人享受低保可以理解,但对这部分人全家都吃低保有意见,认为家庭其他人身体健康、有劳动能力,赚的钱不比别人少,不应该吃低保。

6.扶贫资金特惠制作用不明显。一是整村推进扶贫到村,成了贫困村的普惠制,尚未突出低收入人口的利益恩惠。二是整村推进项目设计单一,一般只考虑公益事业,尚未完全考虑单个贫困家庭增收。

三、如何有效衔接

(一)尽早出台《国家扶贫法》

反贫困是一个社会性的系统工程,包括一系列国家、组织和个人的活动,并由此而形成为一种人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的社会关系。因此,应将反贫困纳入法律的范围内,将其形成为人们彼此之间普遍信守的权利义务。简言之,应通过立法形式规范各种扶贫关系,形成制度性扶贫,即由法律制度界定出扶贫标准、扶持对象、扶持主体、扶持方式,并按照法律制度实施扶贫。制度扶贫的核心是要制定《国家扶贫法》,通过《国家扶贫法》,明确界定扶贫的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容、途径、方式、措施等,明确规定执法的主体、违法的处罚等等。

(二)搞好农村低保和扶贫开发的分工与协作

民政部门对农村绝对贫困人口进行普查并建档立卡,开展低保工作。扶贫部门专司扶贫开发之职,对农村低收入人口全面实施扶贫政策,以项目方式覆盖有劳动能力且有生存条件的绝对贫困人口,以及贫困地区的发展。

(三)把握好贫困四个识别环节

一是政策标准。农村低保和扶贫开发其核心就是完善贫困人口的认别机制。不解决贫困人口的识别问题,低保和扶贫就不能瞄准贫困人口。识别贫困人口,首要的就是要准确把握识别的政策标准。识别的指标以2008年末农民年人均纯收入为依据,具体核算标准按照国务扶贫办发布的1196元执行。

二是基本原则。主要遵循三点:第一是应进则进、应退则退。对贫困对象实行动态管理,“随进随退”。对符合条件的对象要及时纳入统计范围,建立信息档案;对条件改善超过标准的要及时退出,绝不能只进不出。第二是应保尽保、应扶尽扶。对确认的贫困对象,要根据致贫原因分类制定政策,实行差异化扶持。对符合低保条件的对象,要根据其收入状况分别确定享受低保的标准,解决基本生活;对具有开发能力的低收入户,要制定扶持到户的规划,明确扶持方式、项目和资金,促成其尽快脱贫致富。第三是客观公正、阳光操作。贫困对象识别工作,必须做到公开、公正、公平,严格执行公开公示制、民主听证制、民主评议制等监督机制,扩大群众的知情权、参与权、监督权,杜绝弄虚作假、假公济私等行为。

三是基本程序。程序到位是确保工作成效的关键,重点要做到三个到位:公开公示要到位。要严格执行村民小组、村委会、乡镇政府、县级部门审定后再次返回乡镇村公示四个层面的公示程序,公示内容要包含贫困户主、家庭人口、贫困类别、贫困家庭人均收入名单、拟救助方式及标准等情况,每个公示期必须达到5天,对群众有异议的公示对象,要再次组织人员进行调查核实,核实准确后要重新公示。入户调查要到位。

四是工作方法。低保和扶贫开发对象,涉及千家万户,关系广大群众特别是贫困群众的切身利益,自然倍受关注,一旦方法不当,就可能引发社会矛盾,造成新的不稳定。因此,一要加强政策宣传解释。通过召开村组干部会和村民大会、开设宣传专栏、印发宣传资料、入户宣传等形式,将相关政策宣传到每个农户特别是贫困户,真正做到家喻户晓、人人皆知。

(四)调整扶贫开发政策措施

在实施全面低保政策这一新形势下,应当坚持实事求是的原则,按照与时俱进的要求,完善国家扶贫战略和政策措施,特别要调整扶贫开发的政策措施,使之与农村最低生活保障制度相衔接。

一是调整扶贫开发工作的对象。今后扶贫开发的对象,首要的是贫困人口,包括没有纳入低保范围的低收入群体和纳入低保范围但是有劳动能力和开发条件的绝对贫困人口;次要的是农村落后地区,重点是中部地区贫困乡村和西部地区贫困片区。

二是调整扶贫开发目标任务。全面低保后,已经不存在绝对贫困人口,我国农村扶贫开发的目标任务不再是解决和巩固贫困人口温饱问题,而是要着力于促进贫困人口增加收入,促进贫困地区发展,即由原来的“解决温饱和巩固温饱并重”问题调整为提高农村贫困人口自我发展能力,“稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富”。

三是调整扶贫开发投入体制。在财政扶贫资金使用上,由到村到户分年度分散使用,转为到重点贫困区域的重点项目集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题,由扶贫资金单打独斗,转变到与其他支农资金整合使用、实施“大扶贫”战略。

四、应采取的对策和措施

实施农村低保与扶贫开发政策的有效衔接,是国家在新的历史时期,深化扶贫开发和救助的一项重要举措。

一是全面推进新型农村社会养老保险制度。目前,国家正在各地进行新型农村社会养老保险制度试点,这一制度的全面实施,可以与农村低保制度相得益彰,弥补低保制度“应保尽保”的缺陷,把农村低保对象中男满60周岁、女满55周岁的纳入到养老保险范畴,自然退出低保范畴。

二是全面推进村级扶贫互助资金机制。目前,国务院扶贫办正在各地进行贫困村村级互助资金的试点,它是以财政扶贫资金为引导,以村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托,以无任何附加条件的社会捐赠资金为补充,建立民有、民用、民管的生产发展资金。

三是支持配合好新型农村合作医疗。尽管个人每年缴纳的钱不是很多,但贫困户、低收入户既然已纳入政府扶持对象,费用可由政府从低保金或专项扶贫资金中抽出,贫困户免交,低收入户或减半交纳。

四是完善教育扶贫机制。除了现有农村劳动力转移免费培训外,上普通高中、职高、技校的低收入户子女学费减半,贫困户子女学费全免。享受对象必须由乡镇、村两级出具证明,费用由扶贫、劳动保障、农业等部门在“雨露计划”、“金蓝领”、“阳光工程”培训费用中列支。

五是完善移民扶贫政策。移民扶贫政策,不能只局限于重点县的移民才能享受,还要扩大到其他贫困地区的移民也可以享受此政策。打破现有不管穷富,搬不搬得出,人均都是3500元的均衡做法。移民资金多向贫困户倾斜,按现有标准,低收入户人均可以3000元,贫困户人均5000元,富裕户低于上述两类家庭,使扶贫资金真正起到扶贫的作用。

六是完善农村低保政策。从我们调查看,保户远不如保人公道合理,我们萍乡除了莲花县外,其他都是采取保绝对贫困人口(现有条件下,也只能够保老、弱、病、残)的办法,这样可以使尽有的“一撮米”用到该用的人身上,不够条件享受的人就不应该享受。

[作者简介]谢有林,男,萍乡市扶贫办主任;谢百胜,男,萍乡市扶贫办综合科科长。

[责任编辑:扬依]