论湖南旅游业法制环境的完善

罗冬娥

摘要：湖南是旅游资源大省；旅游产业发展势头好、发展潜力大，呈现良好态势。但是与快速发展的旅游业相比，湖南旅游业法制环境建设显得不足。文章全面分析了湖南旅游法制环境存在的主要问题，并从加强旅游立法、严格旅游执法等方面入手，就如何完善、建立健全与湖南旅游业发展相适应的旅游法制环境进行了深入的探讨。

关键词：旅游业法制环境完善

中图分类号F592.7文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)05-263-02

一、问题的提出

湖南旅游资源十分丰富，山水风光秀美奇特，历史人文底蕴深厚，基础设施正逐步完善。近年来，旅游产业发展迅速，实力明显增强，行业规模不断扩大，已成为全省的支柱产业。截至2008年底，全省星级宾馆达到569家；旅行社624家；现有3A级(及以上)旅游区92个。有国家级工业旅游示范点5个，国家级农业旅游示范点10个；全省旅游直接从业人员达到100多万人，带动相关产业就业400多万人。2008年实现旅游业总收入850多亿元，已相当于全省GDP的8％。2009年，力争使旅游产业成为省内又一个过千亿元产业。如今的湖南旅游业已成为第三产业高速增长的引擎，为湖南经济快速健康协调发展注入新的活力。

然而，与快速发展的旅游业相比，湖南旅游业法制环境建设显得不足。所谓旅游业的法制环境，主要指的是与旅游业有关的法律、行政法规、条例、地方法规、管理制度和法律法规、法律制度对旅游业的影响。具体来看，旅游法制环境由旅游立法、旅游执法和旅游法律意识等三方面构成。随着层出不穷的新兴旅游形式与旅游产品的出现，旅游立法的滞后成为制约产业深化的“瓶颈”。湖南旅游市场存在的价格秩序欠规范、旅行社竞争力较弱等现实问题以及可能出现的境内外旅客权益保护、纠纷处理、市场规范等问题都急需制定旅游法律、法规进行规范。在整个国家旅游立法滞后情况下，重视湖南地方旅游经济立法。建立完备的旅游法规体系，加强和严格旅游执法，全面规范和整顿旅游市场，构建一个较为完善的旅游业法制环境，是规范、保障和促进湖南旅游业可持续发展，实现湖南从旅游资源大省向产业大省的跨越的客观要求。

二、湖南旅游业法制环境存在的主要问题

1旅游法制意识淡薄，对完善旅游法制环境的重要意义认识不足。(1)尚未将旅游业法制建设提高到与旅游业硬环境建设等同的高度。例如：通过分析《湖南省“十一五”旅游业发展规划》，人们可发现，其中涉及旅游法律环境建设的内容较少，且规划并未提供一个有关进一步完善旅游法律体系的中远期计划或是较具体的、有针对性的参考性建议。这意味着对湖南省旅游法律环境的建设还只是停留在表面和浅层次上。当然法律法规或政策的出台和制定要通过有关的立法机关和相关部门，但湖南省旅游行政主管部门或规划组仍可以根据省内旅游业发展实际提出一个立法项目计划，并采取一定的措施尽早颁布实施。(2)旅游相关行业的有些领导者和管理者依法行政法制意识比较淡薄。存在着以言代法、以权压法、拍脑袋作决定、凭好恶论处罚等现象。或急功近利和搞短期行为的景区污染性、破坏性、城市化开发建设，或违反旅游经济规律、搞超越法律边界的行政命令或强制管理等。(3)有些旅游经营者依法经营和对旅游资源依法保护意识比较淡薄。如在乡村旅游开发经营中，缺少对生态环境的营造和对传统文化恢复和保护的意识。甚至出现开发就造成破坏的现象。在经营活动中，有些旅游经营者不遵守公平交易原则、平等竞争原则、诚实信用原则，在追求利润的过程中，不考虑利益相关者的利益，特别是时旅游消费者、旅游资源保护与合理使用、社会公共经济和社会公共利益方面。(4)旅游者依法维护自身合法权益的法制意识淡薄。没有充分认识到旅游者权利的核心是旅游者的利益。当自己的旅游权益遭受侵害时，不能理直气壮的要求保护。在旅游投诉和旅游经济纠纷中，不能拿起旅游法律武器，维护自身利益，依法与旅游经营者协调和解，依法向有关行政机关申诉、调解、仲裁，直至向人民法院的提起诉讼。

2旅游立法欠完善，现有地方旅游法律体系不健全。近年来，湖南地方立法机构认识到发展旅游业的独特优势。结合旅游产业发展的实际需要，制定一系列调整旅游活动中国家旅游管理机构之间及其与旅游企业、旅游者之间，旅游企业相互之间，旅游者与旅游经营者之间及旅游涉外因素之间多种社会、经济关系的地方法规和政府规章，为调整湖南旅游业结构、规范旅游市场秩序、保护旅游资源和旅游环境、保障旅游法律关系主体各方权利义务等起到了积极作用。但是，湖南旅游立法还存在着以下缺陷：一是地方旅游基本法体系欠缺：二是规范旅行社、旅游饭店方面的法规政策明显不足；三是专项旅游法规欠缺；四是湖南旅游市场竞争规则设定不足；五是湖南旅游资源和旅游环境保护立法存在着一些缺陷。

3旅游执法监督欠严格，旅游执法部门、执法人员的综合素质有待进一步提高。第一，执法主体之间缺乏统一性。涉及旅游管理的部门多，但是管理职能单一，协调性差。作为旅游行业行政主管部门的旅游局只能管旅行社和饭店两个部门，而作为旅游活动重要构成之一的旅游景点、景区，则分属于建设局、文化局、民宗局、园林等部门管理，对餐饮、娱乐、购物等方面的管理又分属卫生、文化、公安、工商、税务等部门，旅游交通运输安全管理又系交通、运管、交警等部门的职能，日常工作虽是各司其职，各负其责，但缺乏统一、协调、有序、有效的管理。第二，执法过程中缺少主动性。有些部门过多地强调旅游产业的综合性和关联性，强调旅游管理的授权有限，执法力量单薄，因此治理整顿的主动性较差，缺乏旅游执法、守法的良性互动。有的旅游景点对宰游客、乱收停车费、公厕费、非法营运放任不管。对市民的宣传教育规范旅游服务行为坚持不够，有的部门有令不行，有禁不止，从而造成了部分地方旅游市场秩序的混乱。第三，执法部门例行检查缺少严肃性。执法部门例行检查、旅游企业应付被检查的现象普遍存在。各类例行公事的交叉检查、重复检查、多次检查扰民的情况突出，不少的旅游企业对一些执法部门的“交叉检查、多次检查、重复检查”，及执法过程中有的“执法很严，履行服务很差”，甚至“以罚代法”等情况表示极为不满。第四，旅游执法部门、执法人员的综合素质不高，文明执法。公正执法方面还有待进一步加强，执法水平还需要进一步提高。

三、完善湖南旅游业法制环境的途径

1加强地方旅游立法，建立健全相关法规，形成内容完善、体例成熟的地方性旅游法律体系，是完善湖南旅游业法制环境的前提。首先，加快缺位性地方旅游立法。尽早出台《湖南省旅游条例实施细则》以及相配套的政策法

规；抓紧制定地方性《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅游景区发展促进条例》、《旅游纠纷处理办法》等；还可以根据需要制定具有地方特色的旅游法规，如《水上漂流安全管理办法》等。另外，还可以在条件成熟时制定《湖南省旅游教育促进每例》、《湖南省旅游促销条例》、《湖南省重点景区经营权出让管理办法》、《自助游经营资质管理办法》等。地市级政府或旅游行政管理部门也可适时发布相关的区域性旅游法规等。其次，进行补充性地方旅游立法。根据本省旅游资源与旅游产业的特色，在原有旅游立法的基础上，对突出问题进行补充性立法。如已制定的《湖南省野生植物保护条例》《湖南省风景名胜区管理条例》等，突出对各省旅游产业与特色旅游资源的保护。

通过以上法制的完善最终形成以省人大及其常委会制定的“旅游条例”为基础。以省级“旅游产业发展规划”为契机，以省级“特色旅游资源发展促进条例”为龙头，以相关配套旅游措施为保障的地方旅游立法体系。

2加大旅游执法力度，严格旅游执法监督，提高旅游行政执法水平，是完善湖南旅游业法制环境的关键。首先，加大旅游执法力度，加强旅游行政执法的环境建设。要充分发挥旅游行政管理部门旅游监察、治理的作用，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。政府部门应扩大旅游行政管理部门的管理范围，使其在某些方面享有与法院等部门同等的执法强制力，从而净化湖南旅游经营环境，打击违规经营行为、惩处非法经营活动。开展与旅游发展相关的专项整治工作，规范旅游市场的经济秩序，营造公开、公平、公正的竞争环境，保护和发展大旅游，实现严格、高效、公正、公平的执法和依法行政的目的。其次，加强对执法人员法律知识和执法要领的培训。增强执法人员的诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识。养成自觉守法、依法办案的习惯，促进旅游行政执法水平的提高。

3增强旅游法制观念，进行旅游法制教育，提高旅游法制意识，是完善湖南旅游业法制环境的保证。首先将旅游业法制建设提高到与旅游业硬环境建设等同的高度。旅游各相关行业的领导者和管理者要有强烈的依法行政法制意识。涉及到旅游重大政策的出台或调整，旅游管理模式的重大改变，旅游资源重大项目开发等必须依照有关法律法规规定、按照法定程序进行自律性、合法性自我审查，组织专家进行科学论证，广泛听取各方意见，集思广益、博采众长之后，依照法律授权并根据法律规定进行决策，把科学执政、民主执政纳入依法执政的轨道，要以建设高效、公正、有限的法治政府为目标，加强和改善旅游行政管理，使旅游行政法治理念成为各级领导者和管理者的自觉行动。其次是旅游经营者要有强烈的依法经营法制意识。旅游经营者在经营活动中，必须遵守公平交易原则、平等竞争原则、诚实信用原则，必须履行法定和约定的各项义务；在追求利润的过程中，必须考虑利益相关者的利益，特别是旅游消费者、旅游资源保护与合理利用、社会公共经济和社会公共利益，切实做到依法经营、诚信经营、优质服务。第三是旅游者也要有强烈的依法维护自身合法权益的法制意识。旅游消费者应当认识到，在旅游投诉和旅游经济纠纷中，旅游者维护自身利益最有力、有效的办法，就是拿起旅游法律武器。依法与旅游经营者协调和解，依法向有关行政机关申诉、调解、仲裁，直至向人民法院的提起诉讼。要引导旅游者按照法定程序表达诉求，在法律框架内正确认识和依法行使合法权利。依法解决旅游过程中的各种矛盾和问题。

实践证明，没有强健的旅游法制。就不会有有序的旅游市场环境，更谈不上促进旅游业的进一步发展。要使湖南旅游业可持续发展，就必须不断完善旅游业立法，建立健全旅游业法规体系。早日实现湖南旅游业的规范化、制度化、法制化。

[基金项目：本文系湖南省教育厅、财政厅资助研究项目(项目编号08D120)的阶段性成果。]

参考文献：

1祁颖.黑龙江省旅游业法律环境分析[J]哈尔滨商业大学学报，2004(3)。

2彭程甸，论湖南旅游经济立法的完善[J]，湖南财经高等专科学校学报，2006(8)。

3祁颖，我国地方旅游法律环境透析[J]学术交流，2006(8)。

4杜娟，刘晓明试论我国旅游业法制环境的完善[J]，北方经贸，2007(1)。

(作者单位：永州职业技术学院湖南永州425100)

(责编：贾伟)