贵州水电开发中失地农民社会保障问题研究

荣 莉

摘 要:在贵州水电开发中,大量农民失去土地。然而现行的征地安置标准过低并且方式单一,这些失地农民转化为无业贫民,其结果必然会影响到社会的安定。因此建设贵州新农村,构建和谐社会,建立失地农民的生活保障制度具有现实意义。文章通过对贵州地区水电建设中失地农民的生活现状、征地补偿情况以及社会保障等情况进行实地调查研究,为失地农民自我发展和生活保障提供对策。

关键词:水电开发 失地农民 社会保障

中图分类号:C915 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-226-02

贵州矿产资源和水能资源的开发征用了一定数量的农民的土地。土地是农民重要的生产资料,也是农民养老的物质基础,农民失去了土地,就失去了赖以生存的条件。征用补偿费用标准低下与农民的长期生活保障产生了矛盾。如何在保证社会经济快速发展的同时,保障失地农民的基本生活,并让他们及时享受到社会发展的成果,这是一个带有普遍性的问题。本文在课题组成员长达一年多对贵州几个在建水电站的库区失地农民实际情况调查研究的基础上,针对贵州失地农民生活保障问题提出一些建议,以期为构建和谐的贵州尽绵薄之力。

一、水资源开发中失地农民与失地农民社会保障

“水资源开发中失地农民”可理解为:在水电资源开发中,一大部分毫无准备的农民被从土地上剥离了出来,土地是他们唯一的生活依赖,被征地后他们没有得到相应的工作安排,相关部门也没有为其设计一套有效的长期生活保障措施,他们也就成了没有任何生活来源的一部分农民,于是,他们被称为“失地的农民”。笔者通过对贵州几个重要的大中型水电站失地农民进行调查研究,发现这部分群体虽然只是全国4000万失地农民大军中的一小部分,但他们的生存状况好坏仍能影响到整个社会的和谐发展。

笔者在对社会保障制度的涵义进行理解的基础上,结合西部地区资源开发中失地农民的实际情况,笔者认为,失地农民的社会保障制度应该理解为:国家或政府为责任主体,国家或政府通过相应立法程序,通过城乡统筹国民收入再分配,将土地收益形成社会保险基金,对暂时或是永久性失去劳动能力,以及因各种原因造成生活困难的社会成员提供基本社会保障,以保障劳动力再生产、社会安定、经济有序进行的措施、制度和事业的总称。同时鼓励家庭内部的转移支付,尤其是家庭养老保障功能的发挥,有效地减少正式制度的供给,从而减轻国家负担。

二、贵州水电建设中失地农民现状分析

笔者在对贵州水利资源开发中几个水电站库区的经济和社会情况的调查过程中,发现失地农民的社会经济十分相似。农业人口多,农业经济水平不高,工业不发达,居民文化素质低,没有特殊技能。具体表现:

1.失地农民收入情况。库区农民的收入比较低,工业不发达,虽然农业的生产水平也不是很高,但是农业对当地的经济贡献是很大的。

如贵州某大型水电站水库淹没涉及贵州省铜仁地区思南县、石阡县和遵义地区余庆县和凤冈县。库区四县农民人均纯收入平均为1673.25元。在库区四县人民对土地精耕细作,农业经济相较而言已有较高水平,以此为基础的农业文化也有较大的发展。从农业经济方面来看,农作物单产较高,农业生产力水平较高,各县人均占有的粮食量以及肉、蛋、禽较高,该地区是贵州省一个重要的农产品生产区。库区各县工业生产很不发达,对当地经济的贡献不及农业。另一中型水电站,根据各县(市)统计资料,水库淹没涉及的三县(市)库区三县(市)共有耕地261.52万亩,农业人口人均占有耕地2.60亩。库区内气候温和,雨量丰沛,农产品以粮为主,经济作物主要有烤烟、蔬菜、油菜等。2004年库区三县(市)产粮43.02万吨,农业人口人均产粮422公斤,农业总产值为20.32亿元,农村居民人均纯收入2057元。相对东部地区农民的纯收入来说,是相当低的。

从上面可以看出,在贵州水电资源开发中,各个水电站的库区农民的收入不高。农民经济主要以种植粮食作物和经济作物为主。所以说土地是当地农民经济来源的主要保障。

2.失地农民文化程度。库区人口的文化素质低下,当地教育事业不发达,有的库区还有多种民族共同居住,如果处理不好,将会影响到当地的经济发展和社会秩序的稳定。

库区四县居民以汉族为主,文化教育事业相对东部地区来说不是很发达,群众文化素质较低。是一个多民族聚居的地区,主要为汉、布依、苗、彝、仡佬族等,在分布上呈“大杂居、小聚居”。地区开发较晚,贫困闭塞,文化教育事业落后,人口素质较低。

3.库区的矿产资源以及工业发展情况。库区在矿产资源方面,库区各县矿产资源品种较多,现已查明的主要矿种有煤、铁、雄黄、石灰石、大理石、重晶石、汞、铜、铅等。但由于储量少,分布零星,难以形成大规模工业化开采。目前仅有县办和乡镇小型企业以及群众个体在进行开采和粗加工。贵州某水电站库区三县(市)工业相对较为发达,工业生产也具备一定规模,较大规模的有瓮福磷矿、开阳磷矿等。三县(市)2004年工业总产值达到43.44亿元。库区三县(市)境内有丰富的资源,其中矿产资源种类较多,主要有磷矿、铝土矿、煤炭、石灰石、碘等。尤以磷矿最为出名,在国内占有重要位置。对矿产资源的开发也能提高农民的收入,但是当地对矿产的开发缺乏技术,缺乏资金。这也限制了农民收入增加。

4.征地以及补偿情况。

(1)征地情况。在贵州等西部地区征地的补偿补助一般为国家规定标准的中线甚至以下,征地对贵州农民的损失严重。另外贵州人多可耕地少,农民贫困,农民物质承受能力更低。

从调查情况来看,贵州水能资源开发中的几个水电站建设,库区淹没或淹没影响所涉及到人口达41863人,淹没土地专门农用地项就达89265.56亩。以此计算人均约2.1亩左右耕地。在贵州这样土地资源短缺,耕地质量差,人均耕地面积0.68亩,是全国1.2亩的56.7%,中产田土占耕地面积的72%.有86%的耕地土层厚度小于1米,其中40%的耕地耕土层不足15厘米。在这样的喀斯特地貌地区来说,所调查研究的几个水电站所淹没或淹没影响的农民耕地不是个小数目。同时也要涉及到几万人的生活保障问题。所以在这些以家庭经营收入为主的库区农民,要失去他们固定的生活保障源泉无疑是对其生存问题的一次考验。

(2)赔偿情况。贵州是中国主要的资源蕴藏地和资源开发区之一,极为丰富的水能、矿产等资源是资源蕴藏区广大农民生存和发展的基础。资源的开发需要征用农民的土地、房屋、林木、基础设施等生产生活资料,涉及到大量农民。然而极低的征地补偿费,远远不足以补偿农民的损失,产生了大量的无土地、无工作和社会保障的农民。农民既不能靠征地补偿费用来维持基本生活,更不能参与分配农用土地转为非农用地产生的巨额增值,严重影响到农民的既得利益。有可能扰乱城乡之间的和谐和公正的社会秩序,使得社会财富和权益的公正分配无法实现。农民基本的财产权利得不到保障,尤其是农民的土地权和增值分配权得不到应有的保障。

由此可见,农民在生活水平极低的情况下,赖以生存的土地被征用了,按照现行的征地补偿标准根本不能保障失地农民的长期生活水平,由此而引起的失地农民社会问题将影响到农村经济发展,也将影响到和谐社会的建构。

三、征地后农民的生活保障问题

征地后农民生活保障问题的处理关系到资源开发的顺利进行,关系到农村社会秩序的稳定和农村经济的发展。从上面的以贵州水电建设中失地农民基本情况的实地调查中可以看出,虽然这部分人群只有41863人,淹没土地中农用地就达89265.56亩。相对全国的4000多万失地农民大军来讲只是冰山一角,但是他们的生活保障问题的解决却关系到贵州资源开发的顺利进行,关系到西部大开发战略宏伟目标的实现。

1.贵州水电资源开发中被征地农民的特点。从上面对贵州的几个大中型水电站调查中,可以总结出,水库淹没带来的失地农民有其独特之处。其表现为:

(1)淹没土地与淹没住房常同时出现,并且数量多且集中。一座大中型水库的失地农民,少则几千人,多则几万人,甚至几十万人。

(2)土地淹没涉及良田沃土,大量的房屋、工矿企业、交通、水利、电力、通信等重要经济损失和社区文化、人际关系的解体。

(3)被迁移或安置到别的地方的人常承受着很大的心理矛盾和社会压力,他们面临生产和生活环境的改变和对前途的疑虑。

(4)由于水电工程从前期工作开始直到工程竣工,周期很长,需要3~5年时间,在此期间,受淹没区社会经济的发展和人民生产生活的改善,难免不受到某些方面的制约。

(5)由于贵州地区土地贫瘠、人口承载和环境容量有限,要妥善安置好大量失地农民,难度大。即使他们的生产和生活恢复到原有水平,也要需要一段较长的时间。所以,水库建设引起的失地农民问题很难处理,从而成为水电建设领域内最需要重视、认真对待、妥善处理的问题。

2.贵州水电资源开发中被征地失地农民的社会保障问题。根据调查,在贵州的水电建设中,对农民采取的保障措施,主要是根据国务院于1991发布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。和当地的一些关于水电站移民措施,对被征地农民实行征地补偿、安置补助的办法。

条例的第五条规定:“大型水利水电工程建设征用的土地。由建设单位按下列标准支付土地补偿费和安置补助费:征用耕地的补偿费,为该耕地被征用前3年平均年产值的3至4倍;每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前3年平均每亩年产值的2至3倍。”第六条规定:“依照本条例第五条规定支土地补偿费和安置补助费。安置移民仍有困难的,可以酌情提高安置补助费;但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的下列倍数;库区(合坝区)人均占有耕地1亩以上的。不得超过8倍;库区(含坝区)人均占有耕地0.5亩至1亩的,不得超过12倍;库区(含坝区)人均占有耕地0.5亩以下的,不得超过20倍。”“第七条:中型水利水电工程建设的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市人民政府参照《中华人民共和国土地管理法》和本条例第五条、第六条规定的标准另行规定。”

新《土地管理法》适当提高了补偿标准;将征用耕地的补偿标准由该耕地被征用前3年平均年产值的3~6倍,提高到6~10倍;将安置补偿费标准由该耕地被征用前3年平均年产值的2~3倍,提高为4~6倍;将每公顷被征用耕地的安置补助给最高不得超过被征用前3年平均年产值的10倍,提高为15倍;土地补偿和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的20倍,提高为30倍。同时规定,国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

贵州地区有几个大型水电站,其余多为中小型水电,这就意味着,对被征地农民的土地补偿费和安置补助标准最多也只是土地被征用前年均产值的30倍。那么以此来推算,水电站所征地原来亩产值800~1000元左右,水电站建设期需要3~5年,在水电站建设期,补偿青苗费800~1000元左右/亩,补偿3~5年,水电站建成,一次性付清结余,按最高补偿30倍来计算,800或1000乘30减去800或1000乘5,结果是:假设不考虑农民其他的收入来源或发展能力的话,农民以后几代人生活就靠这19000~25000元左右补偿费用来保障,如果按照贵州农村的人均收入1500元/年,相当于10到15年的收入。表面上看起来很可观,农民不用付出劳动就可以获得十几年的收入,但是,实践证明,根据美国经济学家杜林森的相对收入消费理论:消费者本人过去的消费习惯;消费者周围的其他消费者的消费水准;从一个人的消费的时间来分析,消费者在收入增加时其消费量也会随之增加,这是消费者本人的消费习惯决定的,但当消费者收入下降时,其消费量不容易随着收入的下降而下降。被征地农民拿到一次性补偿款,相当于收入一下子增加了,在没有计划的情况下很快就花光了。当收入减少时,他们的消费很难降下来,这也是产生社会问题的根源。这部分农民以后的生活和后代的生活问题的解决都应该作长期的计划。这也是本文所言解决的问题重点。

在贵州地区也基本上实行了新型农村医疗保险,但对农民来说,尤其是被征地农民,所需的社会保障除了医疗保险还有养老保险。建立农村失地农民的养老保险,提高家庭保障能力,是建设和谐社会,实现建设新农村的重要内容。

四、贵州水电资源建设中失地农民的社会保障对策研究

通过对贵州水电资源开发中失地农民特点以及社会保障措施的现状分析,针对失地农民的实际情况和无长期保障等问题,笔者提出相应的建议或措施。

1.安置保障措施。安置移民工作成功的案例,为建立贵州水电资源开发中被征地农民的保障模式提供经验,为各种方式的安置人员创造了经济发展的机会。表现为:

(1)合理规划。根据库区的实际情况,在农村主要以土地为依托,以大农业开发为主、其他行业为辅。生产方式主要为种植业、林业、畜牧业、渔业、农副产品、交通运输业及旅游业等。

当地政府或相关部门应根据各移民点的气候、土地资源等情况,因地制宜种植各种经济林,增加移民经济收入。还应适当种植用材林和水土保持林,逐步解决移民用材,减少水土流失。根据各安置点土地资源利用情况,充分利用剩余草地、荒山荒坡、农作物秸杆以及剩余粮食等饲料资源,同时规划改良一部分草山草坡,用于发展畜牧业生产。结合各安置点的社会经济条件,本着实事求是、因地制宜的原则,在各安置点新建小型农副产品加工厂。

(2)对农民进行培训。为了适应移民生产安置的需要,落实移民生产发展,使移民尽快适应新环境和新的生产生活方式,掌握科学技术知识,应定期对移民进行新技术培训。

2.库区被征地农民的社会保险制度建立措施。从政府征地收益中提取一部分,用来建立失地农民养老保障制度。被征地农民的利益的维护有法可依。可将县级以上地方人民政府,统筹安排移民的生产和生活的那部分征地补偿和安置补助酌情抽取一部分,同时从政府土地收益中提取一部分。通过建立相关法规规定提取额,规定操作程序等建立起失地农民的社会保险体系。国家立法或政府制定法规,根据当地的经济发展水平,确立社会保障的机构、编制、人员配备和工作程序以及社会保障基金的管理、投资,社会保障基金的增值、保值等。

为了保障贵州农村的稳定和经济发展,保证西部大开发的宏伟战略目标的实现,以资源开发为发展西部尤其是贵州的经济优势的实现创造良好条件。笔者希望在贵州地区建立资源开发中失地农民生活保障制度,帮助失地农民走科技发展之路,开创生产开发之业,增强老年家庭养老保障的功能。为实现构建和谐社会经济发展的宏伟目标而尽微薄之力。

参考文献:

1.荣莉.西部资源开发中失地农民社会保障研究[R].贵州.西部地区民族经济发展问题研究课题小组,2007

2.孙光德.社会保障学[M].北京.中国劳动出版社,1998

3.林准,马原.中国现实国家赔偿制度.北京.人民法院出版社,1992

4.王元月.社会保障:理论、工具、制度、操作.北京.企业管理出版社,2005

(作者单位:贵州民族学院公共管理学院 贵州贵阳 550025)

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