支付结算服务收费的法律、政策和监管问题研究

任丽丽

摘 要:近年来,我国支付结算环境发生了巨大变化,但与之相适应的支付结算服务收费法律、政策和监管环境却未进行相应的更新,难以适应支付结算业务发展的需要。文章根据当前支付结算环境和存在的问题,提出了规范支付结算服务收费的一些建议。

关键词:支付结算服务 收费问题 建议

中图分类号:F832.2 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-211-02

调查显示,各基层商业银行支付结算服务收费项目和种类繁多,而收费依据主要为《国家计委、中国人民银行关于进一步规范银行结算业务收费的通知》(计价费〔1996〕184号)、《支付结算办法》(银发〔1997〕393号)、《国家计委、中国人民银行关于制定电子汇划收费标准的通知》(计价格〔2001〕791号)、中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会令(2003第3号)《商业银行服务价格管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)及人民银行相关文件规定。基层人民银行和商业银行普遍反映支付结算服务收费监管职责不明确、收费政策规定滞后,给实际的支付结算业务工作开展带来了很多困难,亟待解决。

一、支付结算服务收费法律、政策和监管中存在的问题

1.法律法规不协调,商业银行“趋利避害”引争议。2003年10月实施的《暂行办法》只对支付结算业务收费确定原则和要求,并没有确定具体的实施标准,其中第七条明确规定,除人民币基本结算业务类业务及中国银监会和国家发改委确定的商业银行服务项目外,商业银行提供的其他服务,实行市场调节价。《暂行办法》的出台,从一定程度上赋予了商业银行自主收费的权力。银行业2004年3月开始收取借记卡年费、2005年9月开始对小额账户收取管理费和2006年6月开始收取跨行查询业务收取手续费。该办法实施两个月后,即2003年12月,全国人大常委会修改了《商业银行法》中关于商业银行中间业务收费的有关规定(第50条),明确规定只有银监会联合价格主管部门或人民银行联合价格主管部门才有权制定商业银行的收费项目和收费标准,并于2004年2月1日起实施。按照法规惯例,《暂行办法》与《商业银行法》相抵触的内容,应该自《商业银行法》实施之日起自动无效或另做规定,但根据调查情况,各商业银行仍将《暂行办法》作为主要的收费依据,这也是状告商业银行不合理收费的诉讼案件时有发生的主要原因。

2.处罚手段缺失,滋长不公平竞争行为。一是利用他行优惠措施开展不公平竞争。部分商业银行为了扩大本行借记卡的市场占有率,对持卡人实行跨行取款不收费或前几笔不收费的优惠措施,其实,这部分手续费相当于发卡行替持卡人垫支了,个别商业银行就抓住这一“漏洞”,鼓励持他行卡在本行ATM机取款,按照笔数给予相应的物质奖励,不当赚取他行大量手续费。监管部门对于这一行为只能及时叫停却无有效的处罚措施,但叫停后引发了参加活动的客户投诉。二是银行卡受理市场建设中的不公平竞争行为。各收单机构为了争夺商户,低于费率底限设置费率,通过乱设商户类别码及为商家垫付通讯费或其他费用随意或变相降低费率,对商户疏于管理,导致“一柜多机”现象难以规范,部分商户有恃无恐,明目张胆向消费者转嫁正常或过高的手续费,在享受刷卡机具便利的同时,还不时利用其赚取额外的手续费。三是个别基层行将结算服务费用当作拓展其他业务的“赠品”。在实际工作中,某些商业银行在指导思想上把支付结算业务看成存贷款业务的附属业务,主动给客户承诺或满足其提出的不合理要求,少收或不收结算费用。

3.收费政策规定滞后,支付结算业务发展受阻。一是表现为传统支付结算业务收费政策规定滞后。目前,各商业银行支付结算服务收费仍主要依据1996年、1997年和2001年人民银行和国家计委出台的相关规定,但国家计委和人民银行发布的计价格[2001]791号文件的适用范围是原来的人民银行电子联行及各行行内电子联行,而近年来,我国支付结算环境发生了巨大变化,大、小额支付系统上线运行、电子联行业务和同城票据交换逐步取消、支付结算服务方式和手段已逐步迈向现代化,显然原收费政策已经落后于支付结算业务发展现实。二是表现为部分新的支付结算服务收费项目无明确的政策依据。主要有:银行卡、账户管理、通存通兑和支付系统等业务。如储户的银行卡和密码丢失的情况时有发生,当储户要挂失时,银行每笔业务要收取10元的手续费。根据我国《商业银行法》和国务院《储蓄管理条例》在规定银行挂失义务的同时,都没有授权银行收取挂失费。又如同城票据交换业务取消后,同城跨行支付业务代替同城票据交换业务,各行同城业务通过大、小额支付系统进行资金汇划,由于现行收费依据不明确,银行执行的收费依据和标准不统一,而客户认为在同城内清算,就不该收取电子汇划费,特别是部分习惯通过转账缴纳水电费的个人客户,为了规避支付收费,又开始使用现金结算。

4.监管职责不明确,监督管理不到位。《人民银行法》第27条规定:“中国人民银行会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则”。《商业银行法》第50条规定:“商业银行办理业务,提供服务,按照规定收取手续费。收费项目和标准由国务院银行业监督管理机构、中国人民银行根据职责分工,分别会同国务院价格主管部门制定”。但两家职责的分工从2003年到现在未能明确,协调、配合也不尽完善,如2003年银监会和发改委联合制定的《暂行办法》第十四条规定:商业银行依据本办法制定服务价格,应至少于执行前15个工作日向中国银行业监督管理委员会报告,并应至少于执行前10个工作日在相关营业场所公告。商业银行就前款事项报告中国银行业监督管理委员会的同时,应抄送中国银行业协会。此条中并未明确抄送人民银行。而实践中,人民银行依然管理银行业金融机构提供的票据、银行卡等支付结算服务,同时,在遇到有关支付结算收费纠纷时,银行的一线人员常将收费的责任归于人民银行,客户也习惯于找人民银行解决,调查也显示:有的商业银行甚至将个别商业银行未严格执行收费标准的原因归结于人民银行的监管不到位。监管手段的缺失与实践认识的脱节,使人民银行处于尴尬境地,支付结算服务收费监管出现“真空”。

二、相关建议

1.完善法律法规,进一步明确监管职责、加大监管力度。首先,要完善相关法律法规,进一步明确人民银行和银监会在支付结算业务管理工作中的职责分工,并明确支付结算服务收费的监管主体、监管措施及处罚手段,从制度上确保中央银行在支付结算体系的领导地位,实现中央银行与其他相关监管机构和部委的有效沟通。其次,人民银行或银行业监督管理委员会要根据相应的监管职责,在赋予商业银行收费权利的同时要从储户的切身利益出发,加大对支付结算服务收费的监管力度,确保银行业的支付结算服务收费按法律法规收取,防止乱收费、不收费、少收费的现象,避免造成各银行业金融机构之间的不公平竞争。最后,人民银行和银监会等相关监管部门在决策、制定办法时,要注意遵循公开、公平、公正和监管信息共享的原则,以免造成公众不必要的猜测和误解,切实提高监管效率。

2.明确收费的定价权,建立以政府指导价为主、市场调控为辅的定价机制。首先,建议由人民银行制定支付结算服务具体的收费标准和办法,并报发改委进行审批,同时,要监督各商业银行执行。银行业监督管理委员会应配合人民银行监督各商业银行执行,并根据商业银行业务发展的需要,建议人民银行确定新的适用于政府指导价的项目。其次,建议建立以政府指导价为主,市场调控为辅的定价机制。从《暂行办法》的实施效果来看,在我国市场经济尚处初级阶段的条件下,对部分支付结算服务收费项目实施市场定价机制还不成熟,仍应以政府指导价为主,市场调控为辅。对传统的支付结算服务项目和新增的重要且复杂的支付结算服务项目要采取政府指导价,由各银行业金融市场机构根据当地的业务发展水平和物价水平,自主制定当地的支付结算收费标准,在一定限额和一定的收费区间内由市场调控,对其他简单明了、成本风险比较透明化的支付结算服务项目实施市场调控价。

3.统一收费政策规定,建立银行与客户“双赢”的收费机制。一是要结合现阶段支付结算环境的变化,由支付结算服务收费定价部门在进行成本测算的基础上,调整不合理的支付结算服务收费标准,如:调高支付结算基本业务收费标准,对大额现金业务收取一定费用,降低非现金结算收费标准,以鼓励非现金结算工具的使用,并报发改委审批管理,同时,要根据社会公众反馈意见,取消不合理的支付结算服务收费项目或种类。二是要对支付结算领域新增的重要服务项目进行统一定价,制定统一的基准费率,要在成本测算的基础上,坚持成本补偿、风险补偿和收益性原则,坚持统一管理,有限浮动的原则,兼顾各方利益,以进一步提高收费的权威性,减少公众对银行支付结算服务收费的质疑。三是因地制宜,合理确定收费项目及收费标准。即对支付结算业务收费实行区别对待。根据企事业单位性质、地方经济发展水平和客户服务要求等对收费标准实行浮动。如对企事业单位实行浮动,以配合相关政策的导向为原则;如对于公益性的企事业单位可适当降低收费标准,为他们的可持续发展创造宽松的经营环境;而对商业性较强的企事业单位可适当提高收费标准。又如由于经济发展程度不同,社会公众所享受的服务方式和内容不同,发达地区可以适当提高收费标准,贫困地区可以适当降低。

(作者单位:中国人民银行太原中心支行 山西太原 030000)

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