高等院校内部控制环境建设探讨

张美婵

摘要：内部控制环境体系的建设是高校内部控制的基础。文章分析了高校内部控制环境建设的现状，分别从高校的法人治理结构、管理者的思想和价值观以及内部审计等方面提出了改善高校内部环境建设的建议。

关键词：高等院校内部环境风险意识

中图分类号：G647文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)05-097-02

一、引言

2008年5月，《企业内部控制规范——基本规范》正式发布，标志着我国向建立自己的内部控制体系迈出了实质性的一步。相对于企业的内部控制研究，高校内部控制研究起步较晚，理论界对高校内部控制的研究较少，国内尚未制定专门针对高校的内部控制规范。目前，我国高校的内部控制明显落后于高校发展和管理的需要。其主要表现为因过度举债导致高校发生债务危机、因内部控制失控导致高校贪污舞弊案件频发等现象。笔者认为，高校内部环境体系的建设是高校内部控制的基础，可以说，有什么样的环境就会有什么样的内部控制，高校内部控制环境弱化是造成高校内部控制薄弱的重要因素之一。本文分析了高校内部控制环境建设的现状，提出了完善和改进的意见与建议。

二、高校内部控制环境建设现状

参照COSO框架，高校内部控制环境应当包括管理思想和价值观、内部机构设置和权责分配、人力资源政策、高校文化、内部审计机制等。以此为基础进行分析，笔者认为，高校内部控制环境建设主要存在以下问题：

1高校的法人治理结构不健全。高校的法人治理结构不健全是导致高校管理效率低下、办学效益不高的关键因素。袁广林(2006)从制度经济学的角度将公立高校视为经济组织，认为高校产权不明晰造成了高校法人治理结构缺失。

公立高校的产权制度安排中，唯一的产权主体是国家，但政府对高校资产所有者的职能尚未明确。实际上，高校校长既是代表所有者的委托人，又是代表管理者的受托人。从而造成国有产权的虚置。

在高校法人治理结构中，政府与高校职责不清、分工不明。影响了高校的协调高效运转。作为公办高校的出资者和所有者，对于应当起决策主导作用的重大事项，比如高校的发展规划、建设规模、贷款额度等。政府却往往只是处于形式上的批准或提醒过问的次要地位，而对于应由高校自主办理的事务。比如招生、专业设置、收费等，政府又干预过多。

政府对高校的运行缺乏有效的制约和激励机制，高校的权力和责任不对等，缺乏内在的积极性和强烈的责任意识，一些地方甚至出现了“高校贷款政府买单”现象。高校校长作为法定代表人的权利和责任还未真正落实，其权力的运用缺乏有效监督，某高校就曾发生了校长以及校党委书记先后因建设I程招标及采购中收受贿赂而犯罪。

2高校管理者缺乏制度管理及风险防范意识。内部控制是人本管理的基础，李连华(2007)指出，中国不缺乏人本管理的思想，而人本管理需以制度管理为基础，中国企业和中国社会需要补制度管理这一课。对于高校而言，长期以来更强调的是人本管理，管理者普遍认为，高校员工都是受过良好教育的高素质人才，通过一些更人性化的管理方法，调动广大教职员工的积极性和主观能动性，增强主人翁意识和自我约束能力，就可以实现管理的目的。而目前的事实是高校的管理效率较低，资源浪费严重，人员的流动性差，机构臃肿，甚至出现学术腐败，这都是因为制度管理基础薄弱造成的。

高校管理层对风险的理解上也存在很多误区。很多人认为有国家财政做后盾，高校没有什么风险，普遍缺乏风险防范和监控措施，决策随意。有的高校盲目扩贷。不顾实际情况到处异地圈地办学，规模无限扩张，导致办学风险和财务风险不断增大。2007年3月。全国人大代表洪可柱在一份建议中提出，“目前我国高校共有2800亿元的银行贷款，到2008年前后，将面临还款高峰期，但是目前众多高校并不具备还款能力，这就面临着破产危机。”还有的高校在校办企业的运作上盲目投资，导致学校遭受巨额损失，对外投资、筹资、资产处置、资金调度等重要经济事项的集体决策机制尚未有效形成。有些高校在重大项目决策时，被学校行政权力所左右，没有进行项目可行性论证，没有相关的风险评估的控制措施。

3高校内部审计作用得不到有效发挥。高校内部审计机构的设置不科学。内部审计缺乏独立性。“据统计，教育部直属71所高校中，独立设置内部审计机构的有35所，与财务部门合暑办公的有3所，与纪检部门合署办公的有33所，还有一些高校尚未设立内审机构。”这种内审缺乏独立性的现象严重影响了审计职能的充分发挥。

高校内审人员素质不高。影响审计质量。目前高校缺乏高素质内部审计人员已成为高校提高内部控制总体水平的关键因素，增加了高校内部审计的潜在风险。近年来，由于高校经济活动的日益复杂，高校内部审计的监督范围也在不断扩大，从原先单一的财务收支、查错防弊审计向基建投资审计、经济责任审计、经济效益审计、经济合同审计等方面延伸，这就要求内部审计人员具有广博的知识，不仅是财务方面的专家，也应是基建、管理、法律等方面的专家。目前大部分高校的内审人员主要来自财务部门和管理部门，以财务会计、审计专业人员为主，缺乏工程技术、物资管理、基建施工等方面的专业人才，甚至有些内审人员的财务与审计专业水平偏低，严重影响了高校内部审计质量。

高校内部审计偏重于事后审计监督，缺乏前瞻性和创新能力。由于人员和技术方面的限制，高校内部审计偏重于事后审计监督，内部审计为财务管理服务的职能比较弱，事后审计使审计人员工作十分被动，容易与被审计的单位和人员出现冲突和矛盾，不利于审计工作的进一步拓展和创新。

三、高校内部控制环境建设的具体策略

针对高校目前的内部环境现状，笔者认为，应该从以下几个方面优化高校的内部环境。

1健全高校的法人治理结构。王卫星(2008)认为，高校应该借鉴公司治理的经验，建立真正意义上的董事会，使之成为学枝的最高决策机构。董事会成员由上级主管部门委派、相关利益者推荐选送、高校教职工代表和高校负责人以及一定数量的独立董事组成。由上级主管部门批准后行使其权利。高校的校级管理层在学校的教职员工推荐的基础上，由董事会提名，经上级主管部门批准后行使其管理权。笔者认为，设立董事会的方法有利于理顺政府和高校的关系，政府派出人员作为董事会成员参与学校的决策管理。从而实现政府的目标和意图，而不是通过行政命令直接干预学校的事务，这样也有利于高校产权进一步明晰，是高校管理体制改革的方向。然而，因现阶段我国高校普遍承担着社会公共服务职能，并不是真正意义上的市场经济主体，加上高枝之间

发展的不平衡，该模式的运行有一定的难度。

2高校管理层要树立正确的内部控制意识和风险意识。没有树立正确的内部控制意识是高校内部控制薄弱的重要原因。管理层作为内部控制的责任主体，其态度对内部控制起着决定性作用。因此，高校管理层必须统一认识，意识到内部控制关乎学校生死存亡，并要消除一些不当的观念和误解。其一要认识到内部控制不仅仅是会计和审计人员的事情。COso框架指出，内部控制“贯穿于企业，在各个层级和单元应用”，说明内部控制涉及管理的各个层面和环节，高校全体教职工都与内部控制的有效实施有着密切关系，并都以自己的工作岗位和工作内容为界限承担相应的控制任务。其二要认识到内部控制不仅仅是制定规章制度。内部控制固然要制定一系列书面的规章制度，但价值观、职业道德及胜任能力等软环境，也是高校内部控制建设的重要组成部分。其三要增强风险管理意识，及时识别来自外部和内部的各种风险。

3加强对高校管理层的权力制约。2005年1月3日，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》强调，要完善对权力制约和监督的制度，所有单位都要加强对权力运行，尤其是重点环节和重点部位权力行使的制约和监督，强化内部制约机制；对重大项目安排和大额资金的使用须由领导班子作出决策；要加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。笔者认为，首先，要用法律法规和规章制度时管理层滥用权力的行为进行控制，要在高校内部建立民主科学的决策机制，即领导、专家、群众相结合的决策机制，特别是在重大问题和重要事项决策上，要增加决策的透明度，实行政务公开；其次，要让权力和责任紧密联系。实践证明，只给予权力而不带有责任或只给予责任而不配以权力的做法。都是行不通的，都会导致管理的低效率。

4提高人力资源管理水平。内部控制的核心在于人，高校的人力资源是高校内部控制的主体，人力资源管理的好坏直接影响到内部控制的执行效果，做好高校人力资源工作应该包括以下几方面的内容：

(1)要充分重视高校人力资源的基础工作。人力资源的基础工作包括组织结构设计、定编定员、工作分析、职位评价等，这些基础工作做不好，高校的战略就无从谈起。当前。高校普遍存在因人设岗的现象，暴露出了基础工作方面的缺陷，高校往往过于重视人才引进，而忽视了这些基础性的工作。高校人力资源的各项工作都会变成应急性的工作，影响了高校的整体战略。

(2)要让高校人才储备跟上人才需求的步伐。高校人才储备主要是靠人才引进和现有员工的培训。在人才引进上，各高校存在着一定的盲目性，特别是对高层次人才的引进，往往重学历和头衔，而忽略了综合素质的测评以及所带头专业的发展潜力。对现有员工的培训也更多地强调提高学历而忽略了教师学术水平、专业技能以及师德的培养，高层次的培训较少。

(3)要有相应的激励机制。复旦大学的秦绍德教授认为，“我国高校教师管理的激励实践中，各高校不同程度地存在着重物质性的激励轻精神性的激励；重群体激励轻个人激励；重职称激励轻岗位激励；重行政、科研激励轻教学激励等一系列弊端。”在这种情况下，教师的积极性和主观能动性较差。个性受到约束，容易造成人才流失和浪费。

5设立独立的内部审计机构。独立性是内部审计的灵魂，审计署《关于内部审计工作的规定》没有强制规定内部审计机构设置的具体形式，但强调了“要设立独立的内部审计机构”；教育部《教育系统内部审计准则》规定“由两名以上合格的审计人员组成独立的审计组”。因此，高校应按照有关规定，设立独立的内部审计机构，加大内审人员的综合素质建设力度。加强事前监督工作。

参考文献：

1刘晓北，高校内部审计存在的问题及对策_http：//www.yuloo.com/kjks/wenzhang/2007－11－30/61501.html.2007。

2王卫星内部控制——基于高等院校的研究，北京大学出版社，2008。

3潘琰主编.内部控制，高等教育出版社，2008。

4方红星，王宏译(美)COSO制定发布，企业风险管理一整合框架，东北财经大学出版社，2005。

5袁广林，我国公立高校治理结构的改革——新制度经济学的视角，清华大学教育研究，2006(4)。

(作者单位：福建交通职业技术学院福建福州350000)

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