高等学校教师人力资源的法治化管理探讨

摘 要:法治化是我国高等学校教师人力资源管理的必然选择和发展趋势。高校教师人力资源管理的中心问题是如何保障教师权利,激励教师更好地履行义务。高校教师资格制度、职务制度和聘任制度是高校教师人力资源法治化管理的基本法律制度条件。高校教师人力资源的法治化管理的基本内容是依法甄选和任用教师、依法根据聘任合同管理高校和教师之间的劳动关系、依法处理在履行教师聘任合同过程中发生的劳动争议。

关键词:高等学校教师人力资源 法治化管理 权利 义务 聘任合同

中图分类号:G645 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-095-03

现时代是一个越来越重视人的时代,也是一个走向权利和法治的时代,法治正在成为国家和社会管理中一种常规的治理方式,人的任何权利只有在法治社会里才能得到有效保障。法治化是现代人力资源管理的必然趋势。

教师是高等学校最基本的人力资源。高等学校的发展和综合竞争力的增强,关键在于如何开发和管理教师人力资源。高校教师人力资源管理的中心问题,是如何保障教师权利,激励教师更好地履行义务。高校教师人力资源管理的现实怎么样呢?教师在高校人力资源管理中的中心地位仍未确立;高等学校与其教师的权利义务关系还较为模糊;高等学校民主管理水平和教师权利保障程度较低;高校教师的积极性、创造性不强,其潜力开发不足,这些都是比较普遍的现象。

高等学校教师群体的特殊性使高校教师人力资源管理成为一个比较复杂的、难度较高的系统工程。目前,将法律手段、法治理念和方式跟高校人力资源管理结合起来研究的成果非常少见,跟高校教师人力资源管理结合起来研究的成果就更少见了。仅有的研究成果大都强调了高校人力资源管理中运用法律手段和法治方式的必要性、重要性和可行性,但是还较为零散和肤浅,不少仅停留在泛泛而谈,还很难给高校人力资源管理者依法进行教师人力资源管理提供有效的指导。为此,本文拟从高校教师人力资源法治化管理的内涵及特点、基本法律制度条件、基本内容、推进和完善等方面,对高校教师人力资源的法治化管理进行框架性论述,以期为该问题的进一步探讨提供一个可供参考的引论。

一、高等学校教师人力资源法治化管理的内涵和特点

人力资源是指“在一定范围内具有各种劳动能力、用以推动社会发展的人的总称”。{1}高等学校教师人力资源是指已经获得高等学校教师资格、具有教育教学能力并履行其职责的高等学校教师的总称。高等学校教师人力资源的法治化管理是指高等学校和政府有关部门根据有关法律规定和现代法治精神,甄选、培训、组织和调配高等学校教师,保障高等学校教师权利的实现和督促高等学校教师义务的履行,实现高等学校教师与其所在高等学校全部财力、物力及其他人力的优化组合,激励高等学校教师不断增强和充分发挥教育教学能力,以实现高等学校组织目标的动态过程。

高等学校教师人力资源的法治化管理有三个主要特点:一是依法管理。高校教师人力资源的管理活动应当有其法律依据,应当依照法律规定进行,符合法治的精神。二是以分析高等学校教师的权利和义务为主要思维方式。高校教师人力资源管理的各方应当树立和践行作为基本法治观念之一的权利义务观念。三是力求高等学校教师自身发展和高等学校组织目标达到的统一。依法管理就会形成自由平等和公平正义的法治化管理秩序,法治化的管理秩序能促进教师积极、充分发挥自己的主体性,教师主体性的充分发挥直接导致教师教育教学能力和效果的增强,教师教育教学能力和效果的增强是高等学校组织目标达到的根本条件,学校的健康发展反过来又会为教师自身的发展创造更加优越的条件。高校教师人力资源法治化管理的三个主要特点,使该管理理念很容易得到人们的认同并稳固立足于高校教师人力资源管理领域。

二、高等学校教师人力资源法治化管理的基本法律制度条件

高等学校教师人力资源法治化管理的基本法律制度条件主要是指高等学校教师资格制度、职务制度、聘任制度。我国于1995年制定的《教育法》第三十四条规定:“国家实行教师资格、职务、聘任制度,通过考核、奖励、培养和培训,提高教师素质,加强教师队伍建设。”高等学校教师的资格制度、职务制度和聘任制度的建设一直走在前面。

高等学校教师资格制度是国家对高等学校教师实行的一种特定的职业许可制度。{2}(P197)我国于1993年制定的《教师法》第十条规定:“国家实行教师资格制度。”《教师法》还具体规定了取得教师资格的条件、教师资格的认定、教师资格的禁止取得和丧失。国务院根据《教师法》的有关规定于1995年发布了《教师资格条例》(国务院令第188号),详细规定了教师资格分类与适用、教师资格条件、教师资格考试、教师资格认定等内容。我国于1998年制定的《高等教育法》第四十六条也对高等学校教师资格制度做了规定:“高等学校实行教师资格制度。中国公民凡遵守宪法和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具备研究生或者大学本科毕业学历,有相应的教育教学能力,经认定合格,可以取得高等学校教师资格。不具备研究生或者大学本科毕业学历的公民,学有所长,通过国家教师资格考试,经认定合格,也可以取得高等学校教师资格。”

高等学校教师职务制度是国家对高等学校教师岗位设置及各级岗位任职条件和取得该岗位的程序等内容的规定。{2}(P199)《教师法》第十六条规定:“国家实行教师职务制度。”《高等教育法》第四十七条也规定:“高等学校实行教师职务制度”,该法条还规定了高等学校教师职务的设置、取得高等学校教师职务的条件,特别是比较具体地规定了教授、副教授的任职条件。高等学校教师聘任制度是高等学校与教师在平等自愿的基础上,由高等学校根据教育教学需要设置一定的工作岗位,按照教师职务的职责、条件和任期,聘用具有一定任职条件的教师担任相应职务的一项制度。{2}(P271)我国《教师法》第十七条第一款规定:“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,由学校和教师签订聘任合同,明确规定双方的权利、义务和责任。”《高等教育法》第四十八条规定:“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的,由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校的教师的聘任,应当遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”

上述三大法律制度为高等学校教师人力资源法治化管理的实现准备了基本的法律制度条件。推进高等学校教师人力资源的法治化管理,必须全面正确实施这三大法律制度。

三、高等学校教师人力资源法治化管理的基本内容

高等学校教师人力资源法治化管理的基本内容包括依法甄选和任用高校教师、根据聘任合同依法管理高校和教师之间的劳动关系、依法处理在履行教师聘任合同过程中发生的劳动争议。

1.依法甄选和任用高等学校教师。根据《教师法》第三条的规定,高等学校教师是在高等学校中履行教育教学职责的专业人员,承担教书育人,培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。甄选和任用高等学校教师应当严格遵循有关法律的规定。

甄选和任用高等学校教师,首先应当遵循《教师法》第十条至第十五条有关教师资格(含高等学校教师资格)的规定和《高等教育法》第四十六条有关高等学校教师的规定。甄选和任用的对象应当具有高等学校教师资格。取得高等学校教师资格的人员首次任教时,应当有试用期。

关于高等学校教师的任用,如前文所述,《教师法》第十七条和《教育法》第三十四条对教师聘任制度做了原则性规定,《高等教育法》第四十八条对高等学校教师聘任制度做了比较具体的规定。

为了贯彻《教师法》、《教育法》和《高等教育法》的精神,适应我国高等教育改革和发展的要求,进一步加快高等学校人事和分配制度改革的步伐,建立起适应社会主义市场经济体制和符合高等教育发展规律的高等学校人事管理制度,中共中央组织部、人事部和教育部于2000年联合发布的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》(人发〔2000〕59号)中指出,“逐步建立符合高等学校特点的学校自主用人、人员自主择业、政府依法监督、配套措施完善的人事管理新体制”是“深化高等学校人事制度改革的目标”之一。

我国于2007年制定的《就业促进法》第八条第一款也规定:“用人单位依法享有自主用人的权利。”根据上述法律规定和国家政策,高等学校有权依法自主任用和管理教师,高等学校和教师遵循双方地位平等和自愿的原则,依法签订书面的聘任合同,明确规定双方的权利、义务和责任。聘任合同内容可包括合同期限、工作内容、工作条件、工作纪律、报酬和违反合同的责任等内容。政府依法对聘任合同进行监管,督促合同双方将法律规定的高等学校和教师的权利与义务写进聘任合同,还可制定规范的高等学校教师聘任合同范本。

2.依法根据聘任合同管理高等学校和教师之间的劳动关系。根据《教师法》、《教育法》、《高等教育法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动合同法实施条例》(国务院令第535号)和《就业促进法》的有关规定和精神,高等学校享有依法自主管理与教师之间劳动关系的权利。为了贯彻《教师法》的精神,原国家教育委员会曾于1995年发布《国家教育委员会关于<中华人民共和国教师法>若干问题的实施意见》(教人[1995]81号),该文件在“关于教师的管理”部分中指出:“高等学校、中等专业学校、技工学校及依法设立的民办学校,按照《教师法》及有关法规的规定,对本校的教师工作进行自主管理。”高等学校依法管理与教师之间劳动关系的合同依据是与教师签订的聘任合同。高等学校应当加强对教师聘任合同的管理,严格按照聘任合同依法管理学校和教师之间的劳动关系。政府依法享有监督权。政府教育或劳动行政部门可以设置高等学校教师聘任合同管理部门,使之成为依法监管高等学校和教师之间劳动关系的专门行政管理机构。依法根据聘任合同对高等学校和教师之间劳动关系的管理的基本内容就是保障教师权利,激励教师更好地履行义务。

作为教师权益保障法的《教师法》第一条规定:“为了保障教师的合法权益,建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍,促进社会主义教育事业的发展,制定本法。”第四条规定:“各级人民政府应当采取措施,加强教师的思想政治教育和业务培训,改善教师的工作条件和生活条件,保障教师的合法权益,提高教师的社会地位。全社会都应当尊重教师。”作为教育基本法的《教育法》第三十二条和第三十三条分别规定:“教师享有法律规定的权利,履行法律规定的义务,忠诚于人民的教育事业。”“国家保护教师的合法权益,改善教师的工作条件和生活条件,提高教师的社会地位。教师的工资报酬、福利待遇,依照法律、法规的规定办理。”《高等教育法》第四十五条和第五十条又针对高等学校教师做了相应的规定。

根据《教师法》第七条的规定,教师享有下列具体权利:(一)进行教育教学活动,开展教育教学改革和实验;(二)从事科学研究、学术交流,参加专业的学术团体,在学术活动中充分发表意见;(三)指导学生的学习和发展,评定学生的品行和学业成绩;(四)按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假;(五)对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理;(六)参加进修或者其他方式的培训。

根据《教师法》第八条的规定,教师应当履行下列具体义务:(一)遵守宪法、法律和职业道德,为人师表;(二)贯彻国家的教育方针,遵守规章制度,执行学校的教学计划,履行教师聘约,完成教育教学工作任务;(三)对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育,法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育,组织、带领学生开展有益的社会活动;(四)关心、爱护全体学生,尊重学生人格,促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展;(五)制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为,批评和抵制有害于学生健康成长的现象;(六)不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。

《高等教育法》第五十一条和第五十二条进一步强调:高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件;高等学校应当对教师的思想政治表现、职业道德、业务水平和工作实绩进行考核,考核结果作为聘任或者解聘、晋升、奖励或者处分的依据;高等学校的教师应当以教学和培养人才为中心做好本职工作。高等学校教师也是劳动者,因而还应当享有《劳动法》和《劳动合同法》规定的劳动者的权利,应当履行《劳动法》和《劳动合同法》规定的劳动者的义务。

高等学校开展的对教师的入职、工作、绩效、专业技术职务(即通常所说的职称)、薪酬、激励、培训的管理以及教师的知识和职业生涯管理应当遵循上述法律的有关规定和精神。

3.依法处理在履行高等学校教师聘任合同过程中发生的劳动争议。根据《劳动争议调解仲裁法》第四条和第五条的规定,在履行高等学校教师聘任合同过程中发生劳动争议的,合同当事人可以协商,也可以请工会或者第三方参与协商,达成和解协议;合同当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的,可以向调解组织申请调解;不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的,可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁;对仲裁裁决不服的,除《劳动争议调解仲裁法》另有规定的外,可以向人民法院提起诉讼。如果向调解组织申请调解,根据实际情况,对于高等学校和教师之间的劳动争议,当事人一般会向高等学校依法设立的调解组织申请调解。高等学校可以根据《劳动争议调解仲裁法》的规定设立劳动争议调解委员会。高等学校劳动争议调解委员会由职工代表和校方代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生,校方代表由校长指定。高等学校劳动争议调解委员会主任由工会成员或者双方推举的人员担任。劳动争议调解组织应当按照《劳动争议调解仲裁法》规定的调解程序调解劳动争议。

关于劳动争议仲裁委员会的设置,根据《劳动争议调解仲裁法》第十七条的规定,劳动争议仲裁委员会是由省、自治区、直辖市人民政府按照统筹规划、合理布局和适应实际需要的原则决定设立,而不按行政区划层层设立。劳动争议仲裁程序更为严格。

总之,现有法律已经为高等学校教师处理与高等学校的劳动争议提供了多种有效的法律救济途径和程序,高等学校和教师应当依法处理相互之间发生的劳动争议。

四、高等学校教师人力资源法治化管理的推进和完善

目前,我国高等学校教师人力资源的法治化管理还处在初级阶段,要推进和完善高等学校教师人力资源的法治化管理,还有很多的工作要做。首先,要加强对高等学校的管理者和教师的法制教育,增强他们的权利义务观念,使他们真学、真懂、真用《教师法》、《教育法》、《高等教育法》、《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《教师资格条例》、《劳动合同法实施条例》和政府有关部门为贯彻这些法律法规而制定的规范性文件,正确把握高等学校和教师之间的法律关系,自觉依法行使权利和履行义务。其次,加强有针对性的具体立法和执法检查。现有相关法律规定主要是一些原则性和适用教师和劳动者的普遍性的规定,而专门适用于高等学校教师的具体法律规定很少。目前推进和完善高等学校教师人力资源的法治化管理,缺乏一个系统、针对性强、可操作性强的具体法律规范体系。笔者认为,可由国务院以行政法规的形式制定“高等学校教师管理条例”,将现有相关法律规定进行整理和加工,使该条例成为一个系统、针对性强、可操作性强的具体法律规范体系。

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是相互影响、密不可分的。全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规在现实生活中的实现离不开立法者的执法检查。目前高校教师人力资源管理领域中有些法律规定没有在现实生活中得到落实,如关于教师受继续教育权、教师聘任制、教职工代表大会制度等方面的法律规定。

再次,政府教育、劳动、人事行政部门要重视高等学校教师人力资源的法治化管理,依法积极推动和完善高等学校教师人力资源的法治化管理。在旧管理体制强大惯性的作用下,高等学校教师人力资源法治化管理的实现离不开政府教育、劳动、人事行政部门的积极参与和努力推动。

最后,高等学校依法完善校内教师人力资源管理制度,摈弃各种违法的“土政策”和“土办法”,自觉在法治和以人为本的科学发展观的指导下开展甄别人、选择人、培育人、使用人、激励人、留住人、发展人等一系列教师管理活动,力求自己的组织目标、教师个人的发展目标、本校乃至全国高校教师队伍的发展目标、我国高等教育事业的发展目标的全面实现。

[本文为作者李友谊主持研究的湖南省教育厅科技项目《高等学校教师人力资源的法治化管理研究》(0720C2)的主要成果。]

注释:

{1}胡永新.教师人力资源管理[M].杭州:浙江大学出版社,2008

{2}劳凯声.高等教育法规概论[M].北京:北京师范大学出版社,2000.

(作者简介:李友谊,广东松山职业技术学院副教授,法学硕士,主要从事法学理论研究 广东韶关 512126)(责编:若佳)