从公平正义谈权力制衡

王疆立 霍建国 罗荣华

摘 要:公平正义被视为是社会主义法治的价值追求。追求公平正义,就必然要涉及权力制衡,因为权力没有制衡就会导致人治和专权,当然就谈不上公平正义了。古代中国就有相生相克的“五行之说”。所谓相生相克其实就是一个制衡体,而我们所设想的权力制衡也就应该是这样一种制衡的机制。运用这种理论,文章分别从立法权的制衡、司法权的制衡、政党权的制衡、私权的制衡等四个方面对权力的制衡内容、方式、效果进行了论证。

关键词:公平 正义 权力 制衡

中图分类号:D630 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-064-03

近年来,在全国政法系统集中开展的社会主义法治理念教育中,公平正义被视为是社会主义法治的价值追求。而要追求公平正义这一目标,就必然地要涉及权力制衡,因为权力如果没有制衡就会导致人治和专权,从国家权力看就可能形成独裁,在这种体制下当然就谈不上公平正义了。鉴于此,笔者拟对权力制衡的相关问题作出探讨。

关于权力制衡的理论古代中国就有相生相克的“五行之说”,相生相克,相互制约,生生不息。所谓相生相克其实就是一个制衡体,而我们所设想的权力制衡也应该是这样一种制衡的机制,这既是一种自然平衡,也是社会平衡必然的要求。平衡促进公平正义,而公平正义即是和谐,和谐促进稳定,稳定促进发展。

最早把哲学上的制衡理论上升到政治的高度,并用于实践却是西方。由英国洛克提出,经法国孟德斯鸠继承和发展的三权分立学说,其内容包括了分权与制衡两个方面。孟德斯鸠认为:“要防止滥用权力,必须以权力来约束权力。”①他提出了立法权、行政权、司法权相互独立制衡的理论。西方国家以此建立了三权分立制衡的政治体制。

固然三权分立之说不适合我国的国情,但对权力进行制衡却是肯定的。任何权力都是一把双刃剑,掌权者都希望自己的权力得到无限的延伸,因此权力一旦失去制约时,权力运行者人性中的原恶——任性、贪婪、懒惰等等就往往会发作。为把我国建设成为一个现代化的民主强国,必须“古为今用,洋为中用”,吸收古人的经验,又借鉴西方先进的法治理念,加强对我国的权力制约,形成一种权力制衡机制,实现社会的公平正义。

为较为全面地阐述权力制衡的具体设想,笔者拟从以下四个方面来分析:

一、立法权的制衡

立法权是一切政治权力的源泉,先有立法,后才有执法和司法。立法权的结果就是制定宪法和法律法规。要想执法为民,司法公正,就要法律本身公正,法律就像是一杆秤,立法好比是秤砣,法条好比是秤杆上的星,执法就是用秤去称物体,如果法律本身不公正,就等于把定盘星给弄错了,那么执法者无论怎么称也称不出公正。要保证法律本身公正,立法是基础。

1.立法权内部制衡。首先,要求国家权力机关组成成员的人民代表能够形成制衡。要制定良法,法律反映广大人民的意志和利益,要求人民代表的来源要五湖四海,各种阶层和各种职业的,各种政治面貌的。“各种不同利益在人民代表大会里均有与自己利益的份额相应的代表,以便使其有相应的影响力而不被忽视。”②改变目前“人大代表官员化和富人化”的倾向,克服“立法腐败”。真真使“大家所服从得法律本身是制定得良好的法律”。③

其次,完善违宪审查制度。由于我国是一元多层次的立法体系,所以不能保证各种法律法规规章都合宪。我国宪法规定,全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施,有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,《立法法》中也有相应的更加具体的规定,明确了我国的违宪审查制度,从模式上说,是由立法机关进行审查;从审查方式上说,是事先审查和事后审查兼而有之。中国违宪审查制度的问题在于:一是还不完善,比如没有规定审查的期限和审查后可能产生的法律责任;二是在实践中,本来非常重要的事后审查权未被真正行使过。原因在于,长期以来,我们只满足于宪法确立的基本监督体制,没有在“制度化,程序化”上下进一步的功夫,使宪法规定的监督体制和框架始终处于较为静态之中,不能很好地运作起来。④比如,1996年刑事诉讼法修订后,最高人民检察院颁布了《人民检察院刑事诉讼规则》,有许多地方,直接侵害了公民的宪法性权利,构成了一种事实上违宪行为。由于没有健全的违宪审查制度,仍然可以堂而皇之地具有法律效力,而无法被宣告违宪、无效或者被撤销。⑤

可喜的是,全国人大常委会修订了《法规备案审查工作程序》和通过了《司法解释备案审查工作程序》,程序的出台为违法违宪审查奠定了制度基础,这是我国建立违宪审查机制迈出的重要一步。

2.外部制衡。我国现在的违宪审查体制是“权力机关审查制”,属于内部制约,这种模式的最大优点在于它的权威性和有效性,但是问题在于立法机关自己审查自己,有的时候就失去了审查的意义。要实现法治社会,保证宪法的统一实施,从目前国际上违法审查的三种模式(普通司法机关审查制、专门机关审查制、权力机关审查制)看,笔者认为普通司法机关审查制最好,即司法权对立法权的制约。这样“司法审查并不是使司法权优于立法权,而是说当议会在其通过的法案中所表现的意思,与人民在宪法中所表现的意志相冲突时,并不是以议员们的意志为准”。⑥这样任何普通法院都可以通过受理公民的诉讼来行使违宪审查权,启动违宪审查程序的主动权始终掌握在公民手中,真真实现民主。在我国可以由“最高人民法院行驶违宪审查权。”⑦赋予人民法院在审理各种案件时,认为法律、法规、规章违反了宪法或者上位法的,人民法院不予采用。才有利于对违宪行为的制裁和处置。

二、司法权的制衡

绝对的权力导致绝对的腐败,司法权也一样,因此,“司法独立与司法受制是相互依存,不能偏废同时相互作用的矛盾的两个方面”⑧。对司法权的制衡包括两个大的方面,一是内部制衡,二是外部制衡。而内部制衡也包含两个方面,一是法官、检察官、警察、律师这四种具有鲜明职业特点和特定权力的之间的制衡,二是公、检、法三个机关之间的制衡。

1.司法权的内部制衡。首先,司法内部制衡要求司法人员具有独立性。“司法的理性在本质上是个体性的”,司法人员是行驶司法权的主体,司法人员独立是整个司法程序运作的前提,也是司法公平正义的基础。然而现实中,对司法人员行政管理倾向明显,地位不独立,谈不上相互制衡。检察官、法官、警察作为特殊职业,我国专门颁布了符合他们自身的法律即《检察官法》、《法官法》、《警察法》来规范。然而,国家却没有按其职业特点来进行分类管理,而是统统纳入了《公务员法》,进行行政管理,且其职级仍然按照传统的行政等级即科级、处级、厅级、部级(对应军队而言是营级、团级、师级、军级),这样,下级具有服从上级的义务,有悖于司法独立。“如果一个公务员故意不执行其上司要求他以特定的方式处理某一事项的指示,通常构成失职。而对与法官来说,恰恰相反,如果法官按照院长的指示去判案的话,这种行为就构成失职。”⑨。由于司法人员不具有独立性,导致司法行为行政化运作倾向明显。比如法院的判决仍是按照行政方式来处分的,即案件审理完毕后,要么案件交由审判委员会来确定最后的判决结果,要么层层签字批准,很少当庭由法官宣判,给老百姓一种暗箱操作的感觉。由于司法人员不具有独立性,权力义务也不够明确,给了某些司法人员徇私枉法的机会,因为权力既然不属于自己,责任(义务)当然也不会随自己走。因此,他们通过各种方式来扩大自己的实际权力,而减小自己应该承担的责任,最终导致冤假错案发生。2003年3月27日,大竹县法院一审判决,以挪用资金罪、非法持有枪支弹药罪数罪并罚,判处陈国富有期徒刑三年、缓刑五年;大竹县检察院以陈国富构成贪污罪、陈国富以不构成挪用资金罪为由向中级法院提出抗诉。达州市检察院检委会经研究后决定撤回抗诉。由于陈国富亦上诉,故中级法院2003年6月25日作出维持原判的裁定。事后,达州市中级法院于2004年5月12日按审判监督程序对陈国富案立案再审,同年7月4日裁定撤销原判及裁定,发回大竹县法院重审。大竹县检察院撤回原起诉后重新指控陈国富贪污、挪用资金、非法持有枪支弹药罪。一审法院再次作出判决:认定陈国富贪污事实不清、证据不足;以挪用资金罪、非法持有枪支弹药罪判处有期徒刑五年。大竹县检察院又以陈国富构成贪污罪为由提出抗诉,达州市检察院又于同年11月29日撤回抗诉。陈国富也以不构成挪用资金罪为由上诉,中级法院改判有期徒刑四年。该判决发生法律效力后,四川省人民检察院于2005年4月8日按照审判监督程序向四川省高级人民法院提出抗诉。省高级法院认定陈国富犯贪污罪判处有期徒刑12年,与其他两罪决定执行有期徒刑15年。我们从全案的流转过程中不难看出,经历了众多检察官、法院审查的案件,为什么案件的最终处理会发生这样大的变化且几经反复?撇开此案事实证据暂且不谈,只说个人责任,这么多检察官和法官业务素质差吗?他们都应当承担责任吗?答案应该是这样:第一,业务素质不差,但责任感差(当然不排除徇私舞弊的合理怀疑);第二,他们有责任,但如果不能证明其徇私舞弊,他们都只能承担很小很小的责任。因为有责任分散和集体责任这两条顶着的。

因此,在构建司法权的制衡机制上,第一,取消司法人员的公务员身份,根据职业特点明确相应人员的独立地位,强化其职权责任,第二,废除现在司法过程的行政审批制,明确合议庭的法律地位,合议庭作出的判决,就代表法院,应该享有直接盖院章的权力。

其次,司法制衡要求从事司法职权的各个机构之间能够制衡。目前,检察机关与公安机关的制衡关系基本上能够满足法律和人民群众利益的要求(当然也还存在一定的缺陷),然而检察机关与审判机关之间的制衡却明显不够。一方面,对检察机关不起诉或者撤案(含公安机关起诉,检察机关作出不起诉或者建议公安机关作撤案处理的案件)审判机关监督不力,虽然有受害人自诉作为补充,但力度不够,不少案件法院也不愿意受理,存在与检察机关之间互相推诿的情况。另一方面,检察机关对审判机关作出的明显不公、适用法律不准确、程序错误的判决只能提出抗诉,而抗诉是否被接受只取决于审判机关。也就是说检察机关的抗诉权仅仅体现为一种请求权,与法律赋予的监督权不相称。

为强化这一制衡机制,笔者建议:一是在人民法院设立专门审判庭,受理当事人不服检察院作出的不起诉、撤案决定和公安机关撤案的案件。加大对这类案件审判的力度。对案件审结后确认被告人有罪的,应当提请相关部门追究原承办人员的责任。二是赋予检察机关以司法弹劾权。对法官屡判错案,虽然无确凿证据证明其徇私枉法,也可以提请任免机关罢免其法官职务、剥夺其充任法官的资格。

2.职业之间的制衡。律师作为一种特殊的司法主体代表私权介入诉讼活动中与其他代表公权得警察、检察官、法官之间的制衡。

律师与法官、检察官、警察之间是一种对立统一的关系,从统一而言,理论上说都有一个共同的目的,即追求司法公正,用时尚的语言说就是组成了一个以寻求公正为目标的利益共同体。只不过在表现的方式、寻求的渠道、站立的角度不一致。从对立而言,由于律师代表的是一种私权,他对法官是极力引导其作出一个更加有利于当事人的判决,对检察官及警察指控的犯罪以及向法庭提交的证据极力加以辩驳和反证。同时,在诉讼过程中,还不时对警察和检察官的行为加以监督,当其行为违反法律、损害其当事人的利益时将会提出控告、申辩。

现实的情况是律师的地位虽然有《律师法》加以确定和规范,但在诉讼过程中,其权利仍未得到充分保障,导致控辩权利失衡,并没有实现真真意义上的控辩平等。⑩削弱了其对公安、检察、法院的一种特殊的社会监督权。面对司法机关这一国家公权,律师属于弱势群体。建议国家进一步强化对律师权力的保障,对利用国家公权随意处置律师权的司法机关及其个人要给予严厉的制裁。从而确保司法公正。

三、政党权的制衡

对于政党权力的制衡,是一个敏感话题。许多人感到讳莫如深,但我们如果翻开党的历史看就不难看出共产党的发展史就是一部自我修正与完善,最终获得民意的一部历史。我们党一贯强调对党的内部监督和教育。首先,在党内设立了纪律检查委员会,这其实就是一种党内权力的内部制衡。但当前的这种监督制约机制仍然不完善,监督的不到位和监督本身的缺陷依然存在。其次,常常开展“批评与自我批评”教育活动,谨防“糖衣炮弹”的进攻。我们党一直把“不变质”作为一项重要任务来抓,当前进行的保持共产党员先进性活动也正是出于这种目的,但是这种教育性质的活动其力量仍是有限的。“一日三省吾身”的立身修德,固然值得提倡和推崇,但是毕竟非治本之道。无数的事实已经或正不断地证明,失去监督的权力必然导致腐败。单纯一味地强调和夸大个人的“修身养性”等自律行为,在物欲横流的今天,绝对是靠不住的、脆弱的。再次,在干部选拔任用方面作出了尝试,以图选拔更优秀的、防腐拒变能力强的领导干部。然而从现实看这仍然行之无效。因为在新的干部选拔任用机制下,选出了一批曾经德才兼备、清正廉洁的党政官员或刚直不阿,秉公执法的检察长、法院院长等相当级别的司法官员,然而由于权力制约机制的失衡,这些曾经“优秀”的官员却倒在了权力这把“双刃剑”之下。究其根源,还是体制上的“毛病”,制约上的缺失。

加强和改善党的领导是我党一直追求的目标,但是如何加强与改善却似乎一直处于迷茫之中。笔者认为权力的制衡是必须的选择。

第一,人民的权力与党的权力要形成一种制衡关系。毛泽东同志总结了中国革命胜利的三大法宝,党的领导、统一战线、群众路线。从外部而言其核心就是取得了民心,毛泽东深喑“水能载舟,亦能覆舟”这个道理。江泽民同志提出的“三个代表”最核心的就是代表中国最广大的人民群众的根本利益这一条,可见,民心是最重要的。而取得民心的最重要的一条,就是人民意志和利益要得到充分的体现,其实现的基础就是人民的权力与党的权力要形成一种制衡关系,体现在法治上,要求人大的权力应该进一步提高和强化。同时,宪法一旦颁布,就应该确立其最高的权威性,不可以因宪法是在党的领导下由人大制定的,而认为中国共产党的行为就可以不受其制约。

第二,加强党的领导主要应该反映在意识形态上的领导地位。

第三,党对司法权的领导应该是宏观上的领导,而不是微观上的领导。邓小平首先提出要着手解决党政不分、以党代政的问题,并且指出:“党政要分开,这涉及到政治体制改革。党委如何领导?应该只管大事,不能管小事”{11}。党对司法工作的领导主要体现在“政治领导,即政治上的引路作用,指明前进的方向,而不是实行业务上的领导……是一种政治上道义上的力量,而不是有组织上的隶属和管辖关系,也不具有国家强制力的性质。”{12}而不是每个具体案件的处理上,在领导方式上,笔者认为,在司法机关内部(特指法院、检察院)成立党委直至最高司法机关,由最高司法机关直接对党中央负责。军队目前的领导体制亦是如此,司法机关为何不可呢?笔者认为这样就可以改变司法权受地方干预的弊端。同时加大了对地方党政官员的监督制约。使其不敢贪污、贿赂、滥用职权、徇私舞弊。

第四,党对行政权的干预变为政策性指导(现实基本上已经是这样在操作),尽量减少干预。使行政权保持相对的独立。

四、私权的制衡

1.强化公权对私权的保障。在我国的传统观念中是没有私权的,并且公权总是大于私权。体现在许多方面,执法人员往往作为国家权力的行使者,忽视对私权的保护。如在刑事案件侦查中,一旦犯罪嫌疑人确定,就把他作为“罪犯”加以锁定,使犯罪嫌疑人处于权力低位势。从而办案人的主观臆断,刑讯逼供,把疑案办成“铁案”,最后出现了冤假错案。姑且不谈没有刑法、刑事诉讼法的1979年以前,仅在近年见诸报端的就有佘祥林“杀妻”案、聂树斌“强奸杀人”案、胥敬祥“抢劫”案、监狱警察李明久杀人案等被人称作2005年中国十大冤案的案例。这些活生生的事例告诉我们必须切实保障公民的合法权益。

2.私权制衡的理由。近几年随着国家法治建设的进一步加强和完善,私权越来越引起党和国家的重视,因而在宪法中明文规定:“国家尊重和保障人权”,首次将“人权”由一个政治概念提升为法律概念,并将尊重和保障人权的主体由党和政府提升为“国家”,从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志。

随着人权原则的确立,在一些问题的处理上也发生了矛盾。如前不久中央电视台报道南京42岁的中年男子陆宁翔,疯狂追杀杨家母女三人,围观群众束手无策,造成一死两伤。因患精神病,陆宁翔被无罪释放,引起邻居的恐慌。从绝对权利看,陆只要是无罪的,司法机关就无法对其采取其他措施,但如果从安全角度考虑则应强制性地送精神病院治疗,同时根据专家的观点,精神病是无法彻底治愈的,因此,在病愈后还应当适当限制其自由。但即使是适当也仍然有公权侵害私权的之嫌。

因此私权也必须接受制衡,因为私权一旦扩大为一种绝对权,那么它又将影响到国家公权的行使,这是在当今值得重视的问题,

3.私权制衡。因此,为了对私权进行适当的制衡,建议参考发达国家的做法,可以将保安措施作为对私权制衡一种手段纳入立法。这样就可以对危险人物在有确凿的证据和充足的理由时采取保安措施,以确保其他人和单位或者事件(如重要会议、大型体育比赛等等)的安全。

注释:

{1}[法]孟德斯鸠,张雁深译.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961

{2}刘茂林,蒋碧昆.市场经济条件下人大制度建设若干问题探讨[J].法商研究,1998(2)

{3}[古希腊]亚里士多德.政治学[M].北京:商务印书馆,1965

{4}郑全咸.加强宪法监督,走依法治国之路[J],现代法学,1998(1)

{5}陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题[M].北京:中国人民大学出版社,2005

{6}[美]汉密尔顿.联邦党人文集[Z].北京:商务印书馆,1980

{7}陈云生.民主宪政新潮[M].北京:人民出版社,1988

{8}龙宗智,李长青.论司法独立与司法受制[J].法学,1998(12)

{9}宋冰.程序、正义与现代化[Z].北京:中国政法大学出版社,1998, 19页

{10}郑泰安,杨玉泉:诉讼法学若干热点问题研究[Z].成都:四川大学出版社,2005,278页

{11}邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993,177页

{12}王桂五.中华人民共和国检察制度史[Z],北京:法律出版社,1991,696页

(作者单位:四川省达州市人民检察院法律政策研究室 四川达州 635000)(责编:芝荣)