需要是公共政策过程的真正起点

殷世花

摘 要:传统公共政策过程的起点,都是围绕问题来展开的。实际上,在问题背后隐藏着的需要才是公共政策过程的真正起点。而且这种需要必须是主流的、大众的需要,也必须是现实而非潜在的需要,最后这种需要必须进入到高层政治精英的视野范围之内。只有这样,需要才会成为公共政策过程的起点,而依据需要制定出来的公共政策也才能更加合民心、顺民意,从而被切实有效地执行。

关键词:需要 问题 公共政策过程

中图分类号:D63 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)11-047-02

一、公共政策过程概述

公共政策过程研究是现今公共管理中公共政策研究的重要内容之一。公共政策过程是政府过程的核心环节,它主要包括公共政策的制定和执行。所谓公共政策过程,是指各种利益集团把自己的利益需求输入到公共政策制定系统中、由公共政策主体对复杂的利益关系进行调整并最终实现公共利益的过程。公共利益并不是每个个体利益需求的简单相加,而是这些利益需求在相互冲突中互相磨合、最终达到相对均衡的结果①。对公共政策过程的研究,不同的学者分别从不同的角度进行了阐述。公共政策的创始人哈罗德·拉斯韦尔曾将公共政策学概括为一门具有跨学科、解决问题和显规范性的学科。之后,公共政策不断发展成熟,为公共政策过程研究的日趋完善提供了理论依据。20世纪70年代后,对公共政策过程的研究主要集中在公共政策的规划、制定和执行过程,并开始关注对公共政策进行科学评估和预测, 比较政策研究成为公共政策研究中的一个重要分支;随后,新协作主义、新制度主义、政策网络分析和社会选择理论等在政策过程研究中逐渐产生影响。

从社会多元价值和伦理方面来研究公共政策过程。国内研究者对公共政策伦理的研究主要集中在几个方面:一是公共政策伦理研究的必要性;二是公共政策伦理研究的逻辑起点问题;三是公共政策的价值目标问题;四是公共政策的价值选择问题;五是公共政策的价值分析问题; 六是公共政策的主体美德伦理问题②。如何解决公共政策过程中遇到的价值困境也是学者研究的内容(韩锋,2008)。胡象明教授认为,科学发展观的提出与实施标志着中国公共政策物本理念的终结与人本理念的开始。这使公共政策更加关注改善民生,由注重效率向效率与公平统一转变③。万秋月教授从公共政策创新出发,认为政府面临着外部环境的压力,要实现压力向动力的转化,就必须要进行创新。而这种创新要把以人为本作为指导,必须关注广大人民群众的切身利益问题,追求公共利益实现的最大化③。

本文把需要作为公共政策过程的真正起点,试从一个新的角度来阐明公共政策过程的真正起点。为什么问题不能作为公共政策过程的起点?什么样的需要才能成为公共政策过程的起点?需要如何才能成为公共政策过程的起点?这些问题本文会一一论述。

二、问题与需要的界定

(一)传统公共政策过程的起点

1.公共政策过程的传统范式。政策科学自上个世纪50年代由拉斯韦尔创立以来,逐步形成了一种主流的公共政策过程范式。它包括如下步骤:界定问题,建立评估标准,认定可选择政策,评估可选择政策,选定偏好的政策,执行偏好的政策④。那么,这一范式是否反映了真实的政策实践呢?要回答这个问题,必须把这个理论与实践相对照,用实际生活中的案例来验证它。

2.以问题为起点。传统的公共政策过程是以问题为起点的,即一个新政策的出台或是一个旧政策的废止都是由于之前发生的问题所引起的,公共政策过程是围绕问题而进行的。然而,公共政策过程其实是围绕需要而展开的,即政策是以需要为起点的。以“孙志刚事件”为例,表面上看是由于受害者孙志刚遭毒打致死,从而废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》,使得国务院制定并实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。但其实在“孙志刚事件”之前,就已经发生过类似的问题,“孙志刚”事件之所以会引起旧政策的废止和新政策的出台,是因为我国经济快速发展,农村剩余劳动力进城务工,从而加快了城乡之间的流动,人们对人口自由流动的需求日益明显,而“孙志刚事件”仅仅是一个导火索⑤。

(二)问题与需要

问题指的是“包含要求达到的状态与观察到的状态之间的矛盾”⑥。简单来说,就是现实中的场景与人们期望的理想状态产生了一定的差距,这种差距扩展到一定程度,就会产生相应的问题。所以,人们认为公共政策过程都是以问题为起点,即由于某一问题的出现而触发了原有政策的变更或新政策的出台。其实认真思考一下,公共政策过程的真正起点是需要,正是由于现实和人们的理想状态产生了差距,才导致了需要的产生,而这种需要的产生便导致了旧公共政策的废止和新公共政策的出台。

从某种意义上来说,任何一个问题的出现,本身就包含了人们的一种需要。如果问题仅仅是一种存在的现象,并没有变成人们的一种现实需要时,问题只能有形或无形的存在着,不会进入公共政策的过程。只有当问题导致人们的某种需要时,它才有可能进入公共政策的范围,政府才有可能修订原来的某一政策或是出台一个新的政策。

但并不是说所有的需要都会导致公共政策的变更或新公共政策的出台,只有主流的、大众的、潜在的需要通过一定的渠道,比如借助传媒等,进入到高层政治精英的关注视野时,需要才会成为公共政策过程的起点,并导致新公共政策的出台。这里所说的需要,并不包括在社会的潜规则下所形成的需要。至于这种需要有时也会成为公共政策过程起点的原因,在此不做叙述。

总之,以问题为起点的公共政策过程,政府在其中扮演了被动、消极的角色。针对问题而制定的公共政策,在时间上往往具有滞后性,它只是事后的一种补救措施,是为解决问题而制定。但是,以需要为起点的公共政策过程,由于是根据需要来制定公共政策,所以政府扮演的是主动、积极的角色。同时,以需要为起点的公共政策,更多的是从满足人们的需要出发,具有可预期性,可以预防问题的发生,通过促进社会的发展来不断维护并巩固社会的和谐和稳定。从需要出发,使得公共政策更加地民主和科学。

三、实现以需要为起点的公共政策过程的具体措施

(一)政府要加强自身建设,为公众参与公共政策搭建平台

首先,作为制定公共政策最重要主体的政府,必须转变服务观念。公共政策的目的是表达公众利益,制定公共政策过程中,政府官员一定要有服务意识和公众概念,这样公共政策才能真正以公众的需要为起点。其次,政府要疏通民众表达需要的渠道。作为公共政策制定权威主体的政府来说,要畅通自下而上表达需要的渠道,并使之制度化,最终用制度来保障双向的互动和交流。再次,由于有些公共政策涉及到专业知识和技术,因此,政府在公共政策的过程中,一定要倾听专家学者的专业建议。最后是培育公民文化,为公众的利益表达和参与创造一个良好的环境。所有这些,都要求政府要构建制度体系,如公众参与机制、公共政策听证制度等,以提高公共政策过程的制度化水平。

(二)社会公众要提高表达需要、参与政策过程的意识

这里说的社会公众包括了利益集团、民间组织和公民个人等。政府机关要不断地完善现行的各种利益表达机制,为各种利益集团的利益表达提供相应的渠道,使其参与到公共政策的过程中。对于民间组织而言,要加强自身建设, 提高参与能力。民间组织要完善自身机构、明晰职能划分,提高自我管理和自我融资能力,减弱对政府的依存力⑦。同时,公民个人应主动培养自己的参政议政能力,关注公共政策的发展动态,不断提高公共政策的参政议政能力。只有需要被表达并吸收后,公共政策才能更好地被贯彻落实。