我国公务员薪酬制度改革刍议

张英民

摘要：当前我国公务员薪酬制度在标准的法治性、机制的理性基础、待遇的公平性、结构的国际性等四个方面存在正当性缺失。正当性不足的薪酬制度不利于“城乡统筹”与“区域统筹”、宪政中国、和谐社会等社会发展目标的实现。以寻求正当性为准则，借鉴国外经验，加强薪酬制度的相关立法，建立以人大为主导的增薪机制，推进薪酬待遇的合理化，采取以工资为主、津贴为辅的薪酬制度是解决当前公务员薪酬制度困境的一种进路。

关键词：公务员；薪酬制度；正当性；改革

中图分类号：D035，2文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0149—04

建国以来，我国进行了四次(1956年、1985年、1993年、2006年)公务员薪酬制度改革，而1985年以来的三次公务员薪酬制度改革(特别是公务员加薪)都受到社会的普遍关注，尤其是随着信息传递便捷化的实现与公民民主、法治意识的觉醒，这种关注程度愈来愈高。在笔者看来，当前我国公务员薪酬制度存在的最大问题就是正当性证成不足，因此建议把寻求正当性作为当前我国公务员薪酬制度改革的准则。

一、当前公务员薪酬制度正当性缺失的主要表现

这里的正当性是指社会公众对公务员薪酬制度在心理上、习惯上或道德上所给予的认可、支持和接受。以正当性的此种界定为参照，当前我国的公务员薪酬制度的正当性缺失主要表现在薪酬标准法律依据不足、增薪机制缺乏理性基础、薪酬待遇有悖公平原则、薪酬结构不符合国际惯例等四个方面。

(一)薪酬标准法律依据不足

虽然2005年4月27日通过的《公务员法》确定了公务员工资制度的四项原则即按劳分配原则、正常增资原则、比较平衡原则、足额发放原则，但是，在笔者看来，我国公务员工资制度的法律依据仍然不系统、不完整。我国现行的工资制度在法律依据方面主要存在三个方面的问题：第一，缺失对工资制度进行系统规范和调整的《工资法》。《工资法》的缺位，致使--公务员工资标准的制定主体、制定程序没有以法律的形式予以明确规定。第二，《公务员法》缺失相关责任条款。在《公务员法》的责任条款中，与薪酬标准相关的责任，仅规定“违反国家规定，更改公务员工资、福利、保险待遇标准的”要追究责任，然而，现实中改变公务员工资、福利、保险待遇的情况很少发生，多发的问题是工资、福利不足额，保险待遇不到位，津贴发放无原则。第三，对津贴的规定过于简单概括。在《公务员法》中，不但没有规定津贴标准的制定主体、制定程序，而且对津贴发放没有任何的责任规定。现行公务员薪酬制度法律依据不足，反映出我国用法律来管理国家公务员薪酬制度的进程仍处于相对滞后的状态。

(二)增薪机制缺乏理性基础

根据国务院2006年6月14日出台的《国务院关于改革公务员工资制度的通知》(国发[2006]22号)与《公务员工资制度改革实施办法》的有关内容，我们可以看出我国现行公务员工资的改革与增长的路径是：第一步，国务院有关部门(主要是人事、财政部门)提出改革方案或增薪的实施办法；第二步，经党中央、国务院批准后实施。

由于笔者没有找到有关津贴改革与标准提高的规范性文件，所以，只能通过两则材料来展现津贴改革与标准提高的路径。材料一：根据唐山市的规定，在职人员津贴补贴总水平在上年-基础上人均提高600元／月。材料二：安徽省六安市裕安区第一次对公务员津贴补贴进行改革。知情人士透露，安徽省政府对该区的审核批准是人均一年1.34万，这次规范、从2007年7月1日执行。透过以上两则材料，我们可以看出公务员津贴改革与标准提高的路径是：第一步，县、地或省级政府的人事、财政部门拟定津贴改革方案或新的津贴标准；第二步，省级政府审查批准。

在笔者看来，我国现行公务员增薪机制在三个方面缺乏理性基础：一是执政党直接过问属于国家事务的公务员薪酬制度，这种做法的理性基础值得商榷。二是由政府及其有关部门来决定公务员的薪酬标准与增长程序，不免给人一种“以权谋私”的感觉。英国有一项古老的司法原则——自然正义原则，该原则要求自己不能做自己的法官。源于此，回避原则已为世界各国所接受。公务员自己确定自己的薪酬标准和增薪程序，其公正性难免不引起社会公众的质疑。三是在当前民主不完善、社会自治程度不高的情况下，由县级政府来确定公务员的津贴标准，社会公信度就显得太低了。

(三)薪酬待遇有悖公平原则

随着1993年工资制度改革的进行，不同地区、同一地区的不同政府部门之间出现了工资水平的较大差异。导致这种局面产生的一个原因，在于1993年工资制度改革时，国家就规定，建立地区附加津贴制度，使不同地区机关工作人员工资的提高与经济发展联系起来，允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排工资性支出。但是，由于多种原因，这一制度一直未能实施。近年来，各地区、各部门在国家统一规定之外纷纷自行出台津贴补贴，出现了分配秩序混乱的现象。在有的地区和单位，自行发放的津贴补贴超过基本工资。同样是国家公务员，在承担的职责大体相同的情况下，工资水平却存在很大的差异，不仅严重违反了薪酬管理的内部公平性(或内部一致性)原则，而且造成了不同地区尤其是不同政府部门之间的工资攀比，一些单位想方设法筹集经费，用于发放内部补贴，在社会上造成了不好的影响，为腐败提供了土壤，损害了公务员队伍和政府的形象。

(四)薪酬结构不符合国际惯例

根据国际惯例，公务员的工资收入一般占薪酬总收入的70％—80％左右，津贴约占20％—30％左右。津贴通常包括工作津贴、生活津贴和地区津贴。工作津贴是指公务员因加班工作和特殊岗位而得到的额外报酬，如加班津贴、特殊岗位津贴和交通津贴等；生括津贴是指公务员在生活上的特殊需要和特殊情况而获得的额外补助，如住房津贴、子女教育津贴、物价津贴等；地区津贴是指公务员在特殊地区工作和生活而获得的额外报酬，如美国的特殊地区津贴、印度的城市补贴等。我国发达地区的公务员薪酬结构与国际惯例正好相反，我们的公务员每月工资收入(即职务工资、级别工资，基础工资、工龄工资之和)一般仅有几百元至1000多元，而经济发达地区的津贴(补贴)则远高于公务员工资。目前，广东省直机关与广州市直机关的厅级公务员的津贴已达5000—6000元／月，处级公务员的津贴也有4000元／月，津贴已成为公务员的主要收入来源，工资收入占公务员整体收入的比例严重偏低。由此可见，我国公务员薪酬的高低主要还是看地方政府决定发放多少津贴，而不是中央政府决定发放多少工资。

二、薪酬制度正当性缺失的消极影响

正当性缺失的薪酬制度对社会的发展带来了三个层次的消极影响，从微观上讲，不利于“城乡统筹”与“区域统筹”的实现，从中观上讲，不利于宪政的建

设，从宏观上讲，不利于和谐社会的发展。

(一)不利于“城乡统筹”和“区域统筹”的实现

津贴标准的制定权由省级政府，实质上主要由地、县两级政府掌握，致使东部与西部、城市与农村公务员的收入差距偏离合理区间，譬如，有的学者就统计了2004年各省市公务员津贴的差距，其中津贴最高的广东省为3500元(月／人)，最低的贵州省为260元(月／人)。广东省补贴水平是贵州省的13.5倍。公务员之间如此大的津贴差距所带来的直接后果之一，就是人才从落后地区向发达地区、从农村向城市流动，这种现象在每年的公务员招录考试中就能鲜明地体现出来：同样的职位，东部发达地区、城市的考录比例是几十甚至几百比一，而西部落后地区、农村的考录比例只有十几比一甚至更低。优秀人力资源的大量流失使得落后地区与发达地区、农村与城市之间的差别越来越大。公务员薪酬制度带来的此种后果与国家正在倡导的“科学发展观”的精神是背道而驰的，不利于“城乡统筹”与“区域统筹”的实现。

(二)不利于宪政的建设

宪政是以宪法为前提、以民主为基石、以法治为保障、以人权为核心的政治过程，所以进一步加强民主、法治建设就显得非常重要。然而，当前的公务员薪酬制度却不利于民主、法治建设的发展。从民主角度来看，按照人民主权理论，公务员是人民的公仆，人民是主权的所有者，只有主权所有者(人民)，至少是其代表者(全国人大)才有权力决定其公仆(公务员)的薪酬待遇，当前公务员的薪酬标准由行政系统自行确定的情况不符合民主原则。从法治角度来看，当前公务员薪酬制度的法律依据不足，《工资法》缺位的现象是违背法治原则与精神的。由于民主、法治是宪政的重要构成元素，所以，当前公务员薪酬制度对民主、法治建设的阻碍，最终会演变成对宪政建设发展的阻碍。

(三)不利于和谐社会的发展

建设和谐社会是当前国家和社会发展的一项重要目标，因此，公务员薪酬标准的制定与薪酬制度的改革也应当坚持服务于这一目标。这就要求政府在推进公务员薪酬制度改革与提升公务员薪酬标准时，要充分考虑到相关群体的利益和社会公众的态度与看法，不能仅仅着眼于自身利益，老想着给自己加薪，越多越好。然而，在我国现行的薪酬制度下，由于地方政府掌握津贴的发放标准，而某些领导又缺乏法治观念与公平意识，于是，在2006年工资改革的推行中，有些地方政府“以权谋私”，置《教师法》于不顾，仅仅大幅度提升公务员的津贴水平，而对中小学教师的待遇提升问题不理不问。如此一来，引发了一系列教师的群体性行为。给社会带来了不稳定、不和谐。多发的此类事件终于引起了教育部与人事部的重视，特别是在2009年的两会上引起了人大代表、政协委员的关注，国务院表示会迅速实施教师的绩效工资发放。

三、国外公务员薪酬制度的正当性基础

(一)薪酬标准法定、统一

国外大多数国家的公务员薪酬标准，不仅有明确的法律规定，而且是统一的。如美国在1962年颁布了《联邦工资法》，统一了公务员的工资标准；1970年和1978年又先后颁布了《联邦工资比较法》和《文官改革法》。从国际经验来看，在美国、日本、英国、法国、德国、加拿大、新加坡等主要市场经济国家以及我国的香港和澳门地区，同级公务员的工资和福利标准基本上是统一的。

(二)专门机构负责薪酬标准评估

如果公务员的薪酬偏高，会增加政府财政负担，引起社会公众对政府和公务员群体的不满；如果偏低，则使政府的优秀人才流向其它行业，影响公务员队伍的整体素质。因此，美国、日本、新加坡、香港等地，基本上都设有专门机构从事公务员薪酬水平和趋势的评估，通过动态的评估掌握企业工资的变动情况，及时提出调整公务员工资标准的建议。

(三)明确增薪主体与程序

在一个法治国家，公务员的权利都要受到严格的制约，公务员自己给自己涨工资，是不可思议的，人民是公务员的“老板”，公务员是人民的“员工”，因此，公务员的待遇当然是由人民确定，也就是公务员的工资标准要经过国会的批准。在美国，即使公务员的增薪方案得到批准，为了避免自己给自己增薪之嫌，美国法律规定了“利益回避”制度，即“谁提出涨工资，不给谁涨工资”。而是让下任官员受益，这就避免了公务员利用手中的权力为自己谋取私利的可能。

(四)薪酬水平中等

法国是老牌的资本主义国家，但从它的分配制度看，法国社会日趋人道和公平。法国公务员工资的现状是：公务员平均工资高出最低工资一倍，公务员工资和工人工资大致相等。通过社会财富再分配，法国各阶层的实际收入差距更小，工资低的家庭通过再分配后的实际收入有可能高于工资高的家庭。根据2004年7月13日《华盛顿邮报》的报道，包括总统在内的白宫工作人员共有431名，他们的平均工资为67，750美元／年，比美国公民的平均工资高出O.8倍，美国公民的平均工资约为36，764美元／年。美国总统涨工资，考虑的不是提高总统的待遇，而是维持总统的待遇，因为美元自身贬值的缘故，从购买力角度衡量，总统的实际待遇是下降的。一般而言，公务员的工资水平往往处在社会平均工资的中等偏上水平。实际上，美国、日本、新加坡、香港等国家、地区的公务员收入会明显高于制造业从业人员的平均工资水平，而略低于IT等高科技行业和大型跨国公司员工的水平。

四、正当性对我国公务员薪酬制度的要求

(一)加强薪酬制度的相关立法

根据当前我国公务员薪酬制度的现状，并借鉴国外公务员薪酬制度的经验，建议我国的公务员薪酬制度早日实现标准法定化。具体措施可以从两个方面考虑：第一，制定《工资法》。由《工资法》统一规范和确定公务员的工资、福利、奖金、津贴的发放；第二，对擅自不按照标准进行薪酬发放的情况，要规定明确、详细的责任条款，尤其是对采取各种变相手段超越国家标准发放福利、奖金的行为，必须予以严厉处罚。第三，通过相关的法律建立专门机构负责薪酬标准评估，不能把薪酬标准评估的工作交给人事与财政部门，以保障薪酬标准确定的公信力。

(二)建立以人大为主导的增薪机制

鉴于公务员自己决定自己的薪酬标准越来越受到社会的质疑，笔者认为，要消除民众的质疑，就必须进行公务员增薪机制的民主化改革，具体做法为：第一，改变执政党在公务员薪酬制度中的角色。执政党在公务员薪酬制度中所扮演的角色，应当与其在国家制定“国民经济和社会发展规划”过程中扮演的角色类似，应为公务员薪酬制度改革的提议者、建议者，全国人大应为改革草案的审议、批准者，国务院应为改革草案的起草者与经人大批准后的薪酬改革方案的实施者。第二，建立由全国人大主导的公务员薪酬制度与增薪机制。由人大及其常委会制定的《工资法》

等法律规定，增薪的方法和程序由人大及其常委会制定的法律确定，国务院起草的薪酬制度改革方案、增薪方案由全国人大审议决定是否通过。第三，国务院及其有关部门在起草公务员薪酬制度改革草案、增薪草案时，应当充分征求民意，了解社会公众对公务员薪酬改革草案与增薪草案的态度。

(三)推进薪酬待遇的合理化改革

对于公务员薪酬差距过大的现状，建议推进薪酬差距合理化改革，具体来讲，可以从两个方面采取措施：第一，津贴的发放标准不能由地方决定。建议根据各地的人均GDP水平与最低工资标准，由国家统一确定三或四个津贴层次，标准层次不能太多，太多的标准层次就会造成差距不合理，可以考虑与最低工资标准划分同样多的层次。第二，大幅提高农村地区与落后地区公务员的津贴标准。要想真正实现科学发展，完成“城乡统筹”与“区域统筹”的目标，很关键的一点就是要把优秀的人才留在农村地区和落后地区，现行的公务员薪酬制度显然不利于此种目标的实现。要留住人才，就要把握一个原则，那就是要充分保障农村地区与落后地区公务员的经济利益。建议通过改革实现农村地区、落后地区公务员薪酬收入的购买力高于城市地区、发达地区公务员薪酬收入购买力。

在推进薪酬待遇的合理性方面，除了进行薪酬差距合理性改革之外，还要进行薪酬水平的合理性改革。我国现在的公务员薪酬水平，有的地方确实偏低，需要提高。但是，在很多地方公务员的薪酬待遇是偏高的，从每年公务员招考中几百比一的招录比例，就能映射出这种现实。尤其是在深圳市进行的一次公务员的招考中，40个博士竞争一个副处级职位，更是反映出公务员的薪酬待遇要远远高于高校教师的收入。因此，要根据各地实际情况来确定公务员的薪酬水平是升还是降，不能以实行阳光工资为借口来变相增加公务员的薪酬。

(四)采取以工资为主、津贴为辅的薪酬制度

世界上多数国家所采取的以工资为主、津贴为辅的薪酬制度，是经过长期的实践才形成的一种薪酬结构，增加津贴，可以改善公务员的生活条件，提高公务员的积极性，但津贴在个人收入中所占比例过大，就会冲淡基本工资的调节和激励作用，甚至会破坏报酬的合理性。建国以来，我国高福利、低工资的薪酬制度对报酬合理性的破坏早已为我们所认识，为了促进薪酬制度的合理性，国家在1985年、1993年进行了两次公务员工资制度改革。两次改革虽然在一定程度上改变了原有薪酬制度的弊端，但是，1993年工资制度改革形成的高津贴、低工资的薪酬模式所带来的新问题也正在慢慢地消蚀报酬的合理性基础。这种薪酬制度也愈来愈遭受到社会的批评。因此，笔者建议，对于公务员薪酬结构的问题，应当与国际惯例接轨，采取以工资为主、津贴为辅的薪酬制度。