税收文化再造的实践探索

[摘 要]为了进一步完善税收文化,作者对税收文化的内涵、特征及再造的原因作了介绍,提出了再造的核心是价值观,对如何进行再造进行阐述,并介绍了再造的模式。

[关键词]税收文化;价值观;再造

[中图分类号]F274 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432(2009)36-0094-03

从20 世纪90 年代兴起的税收文化理论已成为各国争相研究的管理理论。尤其是税收文化的再造,更是放在税收核心业务流程再造之前。税务机关是我国政府职能部门,为国聚财,需要加强其组织结构和管理制度等方面的研究,同时还要对人员、机关作风、目标和组织价值观等方面进行多层次、多角度探讨。

1 税收文化的内涵、构成要素

税收文化是文化的一种,是指在纳税、征税和用税过程中所形成的税收法律、税收价值、税收知识、税收遵从、税收道德、税收修养和税收精神的总和,是围绕税收工作而形成的,通过税收独特的经济行为来体现。包括纳税人的理念:全体纳税人对税收的基本认识,诚信纳税的意识;征税人的理念:依法征税,为纳税人服务的思想,税务机关的工作氛围,税务人员的形象;用税人的理念:税款使用的公开与透明等。税收文化要素是由税收环境、税收制度文化、税收认知文化等要素构成的。如办公条件、各种税收法律、法规及规章制度、税收意识、税收态度、税收价值等。

2 税收文化的特征

一般税收文化的特征可以归结为以下几点:

①无形性和有形性。税收文化包含的精神、理念、心理等因素,是以一种特定的文化存在于特定的人群之中的,它具有无形性。但是,税收文化具有的外部标设承载的对象是客观的、有形的。②无偿性和强制性。税收文化共同体常常借助于税收法律和规章制度来强制执行,具有强制性。同时,税收是为国家服务,入库后由政府统一支配,具有无偿性。③稳定性和灵活性。税收文化的长期存在和发展,税收文化中“永恒”的东西使得税收文化具有某种稳定性。但是,随着经济的发展以及税收环境的不断变迁,税收文化要做出相应的调整和应变,来适应社会的不断发展。因此,税收文化又具有某种灵活性。④时代性和延续性。税收文化伴随着国家权力和社会政治、经济、文化的发展而发展,在不同的历史时期成长的税收文化承载着极其深厚的文化传统。

3 税收文化再造动因

对税收文化再造,主要原因有以下几个方面:

(1)纳税人依法纳税意识淡薄。我国受几千年传统文化的影响,纳税人对纳税具有天生的反对心理,“纳税光荣”仅仅停留在口头上。税收就像一根绳子,个子高的一抬腿跨了过去,个子矮的从绳子下面钻了过去,纳税的是那些既跨不过去又钻不过去的人,收入越高逃税越多。

(2)征税人依法治税观念和服务观念不强。税务干部受传统的文化的影响,认为税收是强制的,我要你缴多少你就缴多少,并没有真正树立依法治税的观念。

(3)纳税人税款用在何处不透明,缺乏监督。纳税人有义务缴纳税款,同时也享有监督政府再分配税款的权利,这就要求政府的用税行为要透明。尽管我国每年也向社会公布各年的财政预算和财政决算等信息,但是,披露的信息不全面,还有很多专有术语纳税人很难理解。税款的去向不能准确全面地反映,更谈不上了解税款的使用状况,影响到纳税人对政府的信任。

(4)管理理念需要更新与文化需要创新。随着政府机关加强内部管理机制和人事制度的改革不断推进,税务机关原有的内部管理机制已经很难适应现有社会的发展以及外部环境等方面的变化,因而,必须加强税收管理理念的更新。税收管理理念更新需要有好的税收文化与之相适应,好的税收文化需要在原有的税收文化基础上进行创新。这些都要求税务机关要调整原有的管理理念,通过税收文化的再造来适应不断变化的外部环境和内部管理体制。

4 税收文化再造的核心——价值观的再造

4.1 税收价值观的内涵

税收文化的内容丰富、涉及面广,但其核心内容是价值观,价值观是税收文化的重要内容。税收文化再造是一种管理范式的转换,必将深深地改变税收文化的价值观。税收文化的所有内容都是在价值观的基础上产生的,是价值观在不同层次、不同方面和不同时期的具体体现。价值观在税收文化中的地位,决定着税收文化的发展方向,决定着税收文化的特征,是税收文化生存和发展的重点。价值观的核心作用远远大于其他因素对税收文化的作用,因此,税收文化再造的重点是税收价值观的再造。

4.2 税收文化再造过程的模式选择

构建一种新的税收文化需要调整现有税收文化的诸多方面,税务机关必须全面地着手现有税收文化的变革。税务机关的税收文化再造不可能自行发生变化,也不是经过一定努力就可以在短期内完成的,需要局领导的高度重视,税务干部的集体参与,要选定合理的模式。税收文化再造模式由以下几个方面组成:

(1)提出需求。即收集相关材料、分析现有税收文化现状并提出未来税收文化的需求。

(2)领导参与。局领导必须准确地向税务干部说明税收文化再造目标,明确税收文化再造的努力方向。当局领导对这一新目标开始努力时,它就会成为税务机关实施税收文化再造,全体税务干部团队合作的原动力。

(3)基础制度。基础制度是所有税务机关税收工作正常运转所必需的制度,如纳税申报制度、征收制度、管理制度和稽查工作规范,并在必要时作出相应的调整。

(4)再造组织。这是一个税收文化再造过程中临时设计的组织机构。由税务机关管理者和税务干部等相关专家组成,协调税收文化再造过程中所发现的问题,并根据需要对税收文化再造的目标作出相应的调整。同时,组织机构中的税务干部还担当着税收内部文化变革的使者的重要职责。

(5)成员培训。再造新的税收文化需要新的文化知识和技能,参加再造的税务干部需要更新观念,要批判地吸收原有的税收文化。所以,要对再造小组的成员进行必要的培训,使他们了解税收文化再造的意义。

(6)过程评析。税收文化再造有可能忽视在再造过程中对成果的评价和分析。过程的评价和分析对税收文化再造是必不可少的,它不仅是用作衡量税收文化再造成果,而且其本身也是一种行政干预,它使税务机关决策者了解税收文化在通往再造成功的过程中取得的进步,以及税收文化在再造过程中需要完善的地方,并及时地调整税收文化再造的目标。

4.3 税收文化再造模型的构建

在建立税收文化再造模型之前,首先要清楚税务机关为什么进行税收文化再造,亦即税收文化再造的成因(如图1 所示)。税收外部环境转变会导致税务机关领导决策者和税收干部个人转变,税收干部个人观点的转变也会引导领导决策者转变观点。税收文化再造的起因,也是因为税收外部环境转变或税收干部个人转变,并且税收文化本身需要不断主动地发展变化以推动税收业务流程再造的顺利进行,其中,领导决策者转变观点对税收业务流程再造和税收文化再造的关系最大,因此,领导决策者观点的转变亦成为税收文化再造的原因之一。

(1)选定相关税收属性。税收文化再造前需要确定税收的相关属性,也就是这些属性贯穿于税收文化再造的始终,在再造的每个环节都起着举足轻重的作用。所以,税收文化再造前选定的属性是引起税收文化再造的原因,这些属性同税务机关的税收业务流程再造有关。税收文化再造需要经过在选定属性中所表现的价值取向的再造,使税收文化适应税务机关进行税收业务流程再造的需要,并且与再造后的税收环境相适应,推动税收文化再造的顺利进行。所选定的税收属性必须与税收文化再造目标相一致,即能通过选定的税收属性的再造来改善税收文化,如果税收文化不能很好地与税收业务流程再造融合在一起,税收文化再造便不能充分发挥税收文化的功能,税收文化再造就不可能起作用。假设在一个双维度税收文化对比属性框架的情况下,税收文化再造前的第一个阶段就是选定相关的税收属性以供对比属性框架在接下来的阶段中做分析之用,如图2 所示。

(2)评定现存税收文化。税收文化再造实施前的第二个阶段是对现存税收文化评定。评估的方法用问卷调查,将调查结果进行统计和分析,通过对比属性框架来描述。利用双维度税收文化对比属性框架来设计调查问卷,调查问卷的设计必须以税务机关进行税收业务流程再造为前提。首先在众多税收属性中选定各自强项和弱项,再在强项和弱项中各自选定一个具有代表性的强项和弱项,再将强项和弱项进行组合,组合成强强、弱弱、强弱、弱强四种文化类型,再根据每个类型的特征去设计调查问卷,去发现每一类型强度,调查的结果如图3 所示。

(3)设定理想税收文化。税收文化再造实施前的第三个阶段是设定理想税收文化。理想税收文化由税收文化再造小组决定,作为税收文化再造的目标。这个阶段对未来的税务机关税收文化至关重要,需要税务机关的领导做出英明决策。影响税务机关领导作决定的最大因素是引致税收文化再造的根源。理想的税收文化类型必须与税收内外部环境相适应,减少税务机关因为税收文化再造而导致的不良影响,从而完成税收文化的再造。

经过了以上三个税收文化再造实施前的阶段,就可以实施税收文化再造,将税务机关现有的税收文化从一个类型转化为另一个税收文化理想类型。在讨论税收文化再造的实施过程前,要强调一点有关税收属性的确定,以上有关税收文化对比属性框架在税收文化再造的运用,都是一种假定。

4.4 税收文化再造实施策略

现代税收文化再造涉及纳税人、征税人和用税人,面广量大极其复杂,需要作一个长期的思想准备。主要有以下几点:

(1)加大税法宣传,增强纳税意识。纳税人是我国税法主体,为国家提供税源,也是税收征管的基础。因此,现代税收文化的再造需要以纳税人为主体,充分考虑纳税人的利益,提高纳税人的纳税意识,从而提高税收工作的整体效益。因此,第一,税务机关需要加大税法宣传力度,通过报纸、电视等媒体宣传税法,同时加大偷漏税的处罚力度,使纳税人自觉纳税。第二,税务机关扩大检查面,对纳税人进行定期或不定期的税收检查,从而减少纳税人偷漏税行为的发生,增强纳税人的纳税意识。第三,税务机关宣传纳税人自身的权益,宣传权利与义务的对等,这样才能提高纳税人纳税的积极性,使他们自觉纳税,减少偷、逃、骗税的行为发生。

(2)依法征收税款,提高服务理念。税务机关是我国征税主体,税务干部依据国家税法为国家征收税款。但是,无论是何种形式的税收,对纳税人而言都是减少纳税人的收入,这必然会引起纳税人的反感情绪。因此,税务干部在宣传税法的同时,公平税负、依法征收、依率计征、应收尽收。这就要求税务干部公平执法,不收人情税、过头税。税务机关需要制定相应管理制度,对违法不征或多征税款的税务干部进行责任追究。税收征管以服务的形式为主,一方面,税务干部提高自身业务水平,坚持依法征税;另一方面,税务干部要树立“以纳税人为中心,让纳税人满意”的指导思想,做好纳税服务,为纳税人提供方便快捷的绿色通道,使征纳双方关系和谐,提高办税透明度,真正使纳税人满意。

(3)合理使用税款,增加监督渠道。政府既是征税主体又是用税主体,政府部门将税款使用到国防、教育、医疗卫生等公共事业领域。纳税人依法纳税是纳税人应尽的义务,同时法律也赋予了纳税人享有监督政府再分配税款的权利。因此,政府部门包括各级财政机关应该合理地编制每年财政预算和决算,定期地向纳税人公布每年的财政支出情况这样既可以监督各级政府部门和各公共事业部门资金的使用情况,又增强了纳税人对政府部门的信任,调动了纳税人依法纳税的积极性,增加了财政收入。

总之,税收文化主要研究税收与纳税人、征税人和用税人的关系,因为即使是税收制度也是由人来制定和执行的。税收文化的再造,必须适应现代社会的环境特征,从经济文化和管理文化的层面,作系统的清理,税收文化再造才能完成。

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[收稿日期]2009-06-18

[作者简介]陈义荣(1969—),江苏扬州人,扬州市地方税务局工作,研究方向:技术经济及管理。