还农民地权以公平

应当明确“乡村建设用地”概念，并让农民对这些建设用地所拥有的权利，与政府对国有建设用地的权利实现平等对接，让农民直接参与分享城市化、工业化的好处。

最近，一则关于农村土地制度变革的新闻，引起人们广泛关注，但新闻涉及的部门再三解释，也让人愈加看不清新闻背后的真相。

11月16日，浙江省委副秘书长、省农办主任夏阿国向某媒体表示，国土部近日已确定在浙江开展农村土地整理改革试点。最快从2010年元旦起，浙江将在全省推广农村集体土地入市，并逐步实现与城市国有土地“同地、同价、同权”的健康流转模式。

不过，很快浙江方面将“农村集体用地”更正为“农村集体建设用地”。国土资源部新闻处有关人士则于11月23日表示，此消息不确，国土资源部从来没有做过“农地入市”之类的表述。但该人士又表示，国土部正在汇总相关情况，最近将向媒体介绍我国农村土地使用管理的情况。

浙江省、国土部之所以如此谨慎，实因农村土地制度、尤其是农村建设用地制度变革，牵涉极广、意义重大。有关媒体仅从调控房价的角度看待这一问题，显然大大低估了这一问题的影响力。但公众的关注也表明，被各方再三躲避的一个话题，即城乡土地平权，再也不能拖下去了。

当代中国最严重的结构失衡，即城乡经济社会差距之扩大，根源就在于城乡土地的权利不平等及相互分割。传统上，立法者一直从粮食安全的角度、从城市优先发展的角度对待乡村。这样，农村集体尽管对其所占有之土地享有法律意义上的所有权，但它受到严格限制，与政府对城市国有土地的权利处于完全不同的地位。

这种限制若只针对耕地，似乎也不乏合理之处。事实却是，这种限制同样覆盖乡村的非农业用地，即建设用地。现行《土地管理法》承认，在农民拥有所有权的乡村集体土地中，有一部分属于建设用地，这包括乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等建设项目所占用之“乡(镇)村建设用地”。

但是，农民支配这些乡村集体建设用地的权利，受到了严格限制，与政府在其所有的城市国有建设用地上的权利是不平等的。政府可以通过土地一级市场将国有建设用地转让给工商企业，从而获取巨额土地转让收益。开发商在这些土地上开发的商品住宅，也可以出售给任何人。农民却不享有同等权利。其中最为引人注目的限制就是，农民不能利用集中起来的宅基地开发商品房。

在这样的法律架构下，农民事实上受到了歧视。这种歧视不仅有悖道德，也产生了相当严重的经济、社会后果：本来属于农民的土地，唯有经过政府征收环节，才能够成为工商业建设用地。于是，土地用途转换过程中的巨额增值收益基本上被政府获取。农民守着自己土地却不能享受土地的收益，他们的土地所有权被架空。诸多征地纠纷、冲突就是因此而起。同时，农民无从分享城市化、工业化的好处，城乡之间的收入差距反而持续扩大。而这种大差距乃是中国经济结构扭曲的关键所在。

反过来，政府切割城市和乡村两个建设用地市场，也给城市建设用地设立了一个垄断。开发商就是借助这种垄断地位炒作土地，而政府和开发商的垄断利润，最后都转嫁到城市居民身上：居高不下的房价已经成为压倒城市民众身上的一座大山。

解决这个问题的唯一出路是推动城乡建设用地平权化。目前有关行政和立法部门正在筹备《土地管理法》的修订。应当明确“乡村建设用地”概念，并让农民对这些建设用地所拥有的权利，与政府对国有建设用地的权利实现平等对接。这样，农民就可以通过提高乡村建设用地使用效率，比如以民主决策的方式，集中居住。腾退出来的土地，可以转让给开发商，也可以自行建造商品住宅，向城市居民销售。

承认、完善农民对乡村集体建设用地的完整权利，不会影响政府保护耕地的国策。政府可以确认、登记乡村现有建设用地，并确立一个原则：乡村建设用地规模不再扩大，除非经过特别批准。这一政策的好处在于，第一，不会影响耕地规模；第二，可以激励农民采取各种措施，提高现有乡村建设用地的使用效率，比如自发集中居住，而用腾退出来的土地用于开发面向城市人口的商品房。

这样一个更加开放的乡村建设用地市场，将让农民直接参与分享城市化、工业化的好处。当然，城乡土地与房屋市场打通，也可以极大地缓解城市居民的住房压力。甚至，这一制度变革还可以塑造出一种更为合理的城市化模式，也即，城市化不仅在政府划定的城市以摊大饼的方式进行，也可以自发地以点状方式在乡村地区进行。这样，城市化就会在乡村的基础上进行，而不是以消灭乡村为前提进行。这是一种最合理的城乡统筹发展模式。

面对城乡土地平权，决策者应当作出明智的决断。