现代行政法目的的新阐释

章剑生

自1978年以来，在恢复和发展国民经济而制定的改革开放策略中，并无所谓的要解决“人的觉醒”的问题，也少有民主、科学的启蒙任务。我们延续了100多年的“强国梦”之信念，在对“物”的追求过程中严重挤压了对“人”本体的诉求，人在很大程度上仍然被置于获得“物”的手段。即使在这个过程中出现人的“自我意识觉醒”现象，也仅仅是改革开放策略的一种副产品。1999年宪法修正案写下的“依法治国，建设社会主义法治国家”，可以看做将以前改革开放仅仅是对“物”的追求，开始调整或者将“人”本身也当成目的来追求的标志。2004宪法修正案把“国家尊重和保障人权”写入宪法第33条，更可视为对改革开放策略的重大调整：人成为国家活动的最终目的，作为宪法具体化的现代行政法之目的从此也有了全新的内容。

一、宪法框架中的现代行政法目的嬗变

“国家尊重和保障人权”作为宪法规范，为国家设定了两项义务：(1)国家应当以消极的不作为之方式尊重人的自由选择。(2)国家应当以积极的作为方式保障人的权利实现。现代行政法当以这样的思想观念来指引具体制度与原则，并将此确定为现代行政法的核心目的。因为，“就任何一个成熟的法律思想体系而言，如果抽去了其作为逻辑起点的人的预设，整个理论大厦将会坍塌”。

人权获得了国家尊重，使得人在国家活动中获得了主体性地位，从而使得人成为评判国家活动是否具有正当性的基本准则。比如行政机关作出的征收集体土地、城市房屋拆迁等行政活动，如果使被征收集体土地上的农民和被拆迁房屋的城市居民，现有的生活水准得不到提升，甚至连现有的生活水准都难以为继，那么这种行政活动在“人权条款”面前就不具有正当性。再如经济发展中环境污染与人的生存健康冲突问题，也一直困扰着国家的经济与社会发展策略。这十几年来许多地方政府因为片面追求GDP所导致的大量环境“外部性”问题，其后果已为国家决策者所意识到。所以，“科学发展观”从本质上讲是对“人权条款”的积极回应。

国家的根本任务是社会主义现代化建设。但是，无论国家的任务多么崇高、伟大，人总是目的，而不是实现这个任务的手段。国家的任务只能体现人的价值，不能压倒人的价值。如康德所说：“在全部被造物之中，人所愿欲的和他能够支配的一切东西都只能被用作手段：唯有人，以及与他一起，每一个理性的创造物，才是目的本身。”所以，国家应当把具体的个人当做具有独立主体意识的合作者，而不是随意可以支配的客体。

从“人权条款”中所导出的以人为本，无论是作为治国策略还是行政理念都应当予以肯定。在现代行政法上，以人为本至少具有如下两层含义：(1)生存保障。“吃饱穿暖”是生存保障的基本要求。当人尽了自我努力之后仍然不能解央自己的生存问题时，国家就必须承担为其提供“吃饱穿暖”的基本条件。(2)自我发展保障。当“吃饱穿暖”有了保障之后，国家必须为人的自我发展提供条件，以满足人的生存质量不断提升。比如，国家必须发展国民义务教育制度，为每一个人提供基本的义务教育，因为教育对于人的自我发展来说，的确是至关重要的前提条件。

二、服务于现代行政法目的的双重手段

作为宪法具体化的现代行政法，必须以“人权条款”为指引，借助于现代行政法可以利用的一切手段，实现现代行政法的目的。现代行政必须把行政相对人作为具有“人”主体性而被尊重为前提，由此形成持久、平和、稳定的社会秩序。就现代行政手段而言，从功能上主要可以分为干预行政和给付行政。前者为传统行政法所固有的行政活动方式，后者则是现代行政法所发展出的，与干预行政并存的另一种行政活动方式。它们共同构成了现代行政的基本内容。而无论是哪种行政，其以人为本的理念则是共同的。

1干预行政。干预行政是行政机关旨在通过限制甚至剥夺行政相对人利益的方式，来实现行政任务的一种行政活动。行政处罚、行政许可、行政强制等是典型的干预行政活动方式。干预行政的功能在于排除危害，旨在维护公共秩序。“人权条款”入宪之后，的确在多方面影响着行政机关的行政理念。许多事实证明，“凶神恶煞”的行政执法形象严重影响着行政执法的实效，也让行政机关背负着巨大的工作压力，现代行政需要行政相对人的合作，行政机关才能完成行政法的任务。所以，许多行政机关现在懂得了“以人为本”的行政理念，并在具体的工作中加以落实。如河南省沁阳市公安交瞀大队本着“人性化执法、全方位服务”的行政理念，在晋煤南运的通道上设立了疲劳驾驶员休息室。一年来，共有920余名驾驶员在此休息，避免了多起事故的发生，减少了群众生命财产的损失。这一个案中交警对驾驶员的“休息干预”，不是单纯的一罚了之，从报道看，它的客观效果还是可以肯定的。

2给付行政。给付行政是行政机关旨在通过给予行政相对人利益的方式来实现行政任务的一种行政活动，它是现代福利国家中一种重要的行政活动方式。给付行政有两个面向：(1)对特定人的经济资(扶)助，如给大学毕业生发放“创业基金”，给生活困难的人发放最低生活保障费等。这种行政给付经常会附带某些条件，行政相对人不具备这些条件或者以后他具备了某些条件时，他就不能获得经济资助。(2)为不特定公众提供公共设施，供公众为自己目的而利用，如举办公立学校、公共图书馆和公共博物馆等。这部分给付行政的目的是改善公众的物质和精神生活，从而使公众获得更好的自我发展。

基于尊重受益人的尊严，行政机关在履行给付行政之义务时，需要特别关注不伤害受益人的人格，泄露他的个人隐私，不宜因为宣传报道的需要不节制地公开他的身份事项，对未成年人尤其需要加以保护。如在过年过节时领导上门送米油，递“红包”，如果行政相对人不愿意公开自己家里的生活“窘境”，那么行政机关应当给予应有的尊重，或者在宣传报道时作一些技术处理。

三、现代行政法目的达成的制度性保障

“人权条款”中的行政理念转换为现代行政法的目的之后，现代行政法就应当从制度性保障上回应这样的要求。所以，以人为本必须转化为现代行政法上的具体制度，现代行政法的目的才能达成。综括现代行政法的要求，这些制度建设主要包括正当程序、信息公开以及信赖利益的保护。

1正当程序的运作。正当程序具有规范行政权的功能。虽然它是西方法文化的产物，但是它已为我国立法和司法实践所接受，并成为行政机关作出行政活动是否合法的要件之一。正当程序有两条基本规则：(1)任何人都不得在自己的案件中充当法官。这一规则最基本的意义是，裁决案件的官员不得与该案件本身有直接的利害关系，从而影响案件的公平处理。(2)任何人为自己的辩护应当被公平听取。这一规则最基本的意义是，任何人在受到不利指控时，裁决案件的官员必须在作出裁决前听取他为自己所作的辩护，

否则，这一裁决应当无效。

20世纪后，许多国家法院在行政行为的司法复审过程中，把正当法律程序移人现代行政法。成为行政机关行使行政权的程序要求。我国也不例外③。具体来说，正当法律程序要求公权力公正、公开行使，使公民免受生命、自由和财产的非法剥夺。“与行政法联系在一起时，自然正义是与政府自由裁量权文明行使有关的。”这些法律思想成为20世纪国际范围内行政程序法典化运动的基本指导思想，为行政程序法奠定了理论基础。我国以《行政处罚法》、《行政许可法》等程序性法律规范了行政机关的行政处罚权和行政许可权。2008年10月1日中国第一个地方政府规章《湖南省行政程序规定》正式实施。所有这些法律、法规与规章所设置的程序，都将有助于行政机关的行政执法体现“人权条款”的宪政精神。

2信息公开的实现。信息公开是建设透明政府的基本前提，更是“人权条款”的基本要求。既然人具有主体性地位，那么他当然有知情权。信息公开是落实知情权的基本途径。或许是受专制流毒影响太久，我们在观念上总是无法接受将国家与社会事务的各种信息公之于众的做法，而对保守上述信息处于公众不知状态之态度却总是那么积极，且所建立的制度也总是那么有效。进入21世纪之后，政府信息公开可谓是“世界潮流，浩浩荡荡”。2007年4月5日《政府信息公开条例》发布且在2008年5月1日实施，这预示着中国政府信息公开时代的全面到来。

其实。懂得与公民合作是行政机关治理好社会的一个基本前提；而公民愿意与行政机关合作，则需要一个良好的政府信息交流机制。历史的经验证明，“信息越公开，越容易实现历史和解；社会越多宽容与和解，越能促进信息的更全面公开”。所以，一个良好的政府信息公开制度，是国家尊重和保障人权的具体体现。

3信赖利益的保护。信赖保护是指个人对于行政机关作出的行政活动基于它的公信力而产生的信赖，并在此基础上作出自己的生产、生活安排而产生的利益，在行政机关撤销或者撤回该行政活动时，应当给予补偿性保护。正如有学者所说：“行政机关与人民事务往返之间，往往使人民对行政行为的合法性与持续性产生信赖。当无明显的事由足以证明此信赖与公共利益相违背时，应对其予以适当保护。”(叶俊荣：《行政程序与一般法律原则》，台湾经社研究报告1007，第234页。转引自黄学贤：《行政法中的信赖保护原则研究》，《法学》2002年第5期。)信赖利益保护制度有助于个人稳定地、可预期地安排自己的生计，也有助于形成诚信社会。

我国《行政许可法》第8条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的。行政机关应当依法给予补偿。”这是我国法律上首次确认信赖利益补偿制度的立法例。这对于保障行政相对人正当利益，体现以人为本的执法理念具有重要的法治意义。