浅议城市基础设施融资的市场化

张朝阳

[摘要]经济发展与城市基础设施投入存在互为推动关系,而经济发展又具有滞后性,所以城市基础设施融资问题尤为重要。目前城市基础设施融资模式的单一已不利于城市的进一步发展,因此,本文提出了通过市场化为城市基础设施融资的思路。

[关键词]城市基础设施 融资 市场化

城市是经济的载体,经济的发展必然会拉动城市建设的发展,同样,城市建设的发展也会推动经济的发展。而城市建设的发展又主要体现在城市基础设施建设上,研究表明,我国城市基础设施每增加1元,GDP就增加2.4元,所以各地都加大城市基础设施建设。但由于经济发展滞后于城市基础设施的投入,所以城市基础设施资金缺乏的问题必然存在,并且随着城市建设规模的扩大,城市建设的融资问题就越来越突出。如何融通资金,保证城市基础设施对资金的需求成了城市建设的一个主要问题。

一、目前我国城市基础设施投融资的主要模式

城投公司模式是目前我国城市基础设施融资的主要模式。上世纪九十年代,随着我国经济的发展,城市发展迫在眉睫,为了解决城市基础设施发展投融资问题,突破制约城市发展的资金瓶颈,上海市于1992年率先成立了全国第一家城投公司,开创了城市发展城投模式的先河,之后得到全国效仿,各地城市也纷纷成立城投公司。以上海城投公司为例:上海城投公司成立时的注册资金为10亿元。利用这个平台,第一个三年着力解决了中心城区的交通问题,第二个三年重点解决了居民住房困难的问题,第三个三年集中对中心城区的环境进行了综合整治。到2004年,上海城投共筹措资金约1800亿元,在改善城市基础设施和人民群众生活质量的多个领域进行投融资,为上海城市发展作出了重要贡献。和上海城投公司一样,其它城市城投公司的成立也均为各地城市建设和经济发展做出了重大贡献。

二、城投公司模式存在的问题

一是无条件的大包大揽,使得城投公司负担过重。在目前城投公司模式下,许多城市将城市发展所需的各种基础设施建设全部放在城投公司名下融资,使得城投公司资金用途普遍涉及到城市道路、桥梁、垃圾处理、污水处理、给水、排水、广场、绿地、生态环境、城市防灾、文教、卫生、旧城区改造等等领域,并且资金使用方式通常较为单一,由城投公司得到资金后,通过某种方式交给不同的项目业主使用,而没有过于重视项目性质、盈利能力、偿还能力等问题。

二是负债率控制难度大。城投公司发展中通常经历注册时的正常负债率,由于贷款额增大而负债率迅速增高,负债率增到一定程度后通过注入净资产方式,负债率迅速下降,之后新的贷款再度拉升负债率,如此上下波动的负债率,既不能体现公司经营的成果,也不符合公司发展的常态,通常情况下,城投公司的这种负债率是无法控制的。

三是城投公司持续发展存在问题。一个公司要持续发展,无论是生产型企业还是金融性企业,都应该在正常业务经营过程中,有一定的收入,有一定的支出,并且长期需要有一定的利润回报,并且收入、支出、回报以及公司资产通常存在相互匹配的关系。但城投公司在经营过程中往往收入非常有限,如果在没有外部资产的注入,将无法生存。但一个城市的资产是相对有限的,所以,如果不增强城投公司的自生性,城投公司的持续发展存在问题。

四是城投公司风险积累易导致地方财政风险。城投公司在举债时银行所看好的是城投公司作为国有融资平台,有地方财政作为后盾,所以银行在考察城投公司时重点也不在城投公司本身的资产盈利能力上,也就是说,城投公司的负债实质上是地方政府的隐性负债。而正因为这种关系,城投公司在负债率达到一定水平时,自身将难以承担这种负债,而这种负债将最终落到财政头上。所以,城投公司的风险增加将易导致地方财政的风险。

三、推进城市基础设施融资的市场化

笔者将在项目区分理论基础上研究城市基础设施融资。所谓项目区分理论就是按照是否收费机制(资金流入),将城市基础设施项目区分为经营性与非经营性项目,从而根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等。按照项目区分理论,城市基础设施项目可以进一步分为三类:经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。据此,城市基础设施项目可以实现市场化融资。

1.经营性项目,即项目有经营收益,并且经营收益大于投资成本,如收费高速公路、收费桥梁、收费隧道等。此类项目可从市场直接进行融资,此类项目具有收费机制,有较稳定的资金流入,其投资过程是价值增值的过程,能够通过市场有效配置资源,此类项目可以采取市场化的投融资模式。

2.准经营性项目,即项目有收益,但经营收益低于投资成本,如公交、公园、垃圾填埋厂等。此类项目无法从市场直接进行融资,但具备从市场融资的潜在性,因其具有资金密集和收益低的特点,拥有潜在的利润。但由于政策及收费价格没有完全到位等客观因素,项目通常无法收回成本,市场运行的结果往往形成亏损。但是如果通过适当政府补贴或政策优惠,将投入与产出之间的缺口弥补,并形成项目运营的合理利润,则项目可转变成经营性项目,可以采取市场化的投融资模式。

3.非经营性项目,即项目没有经营收益,如路灯、广场、生态环境等。此类项目无收费机制、无资金流入,此类项目属于纯公共物品,属于市场失灵的部分,此类项目是为了获取社会效益,完全市场调节难以对此起作用。就项目本身而言,此类项目无法从市场进行融资。但是,政府如果通过适当方式,保证投资期现内现金流量的方式,也可以将此类项目转变为可经营性项目。如BT(建设一移交)模式,通过与建设主体签订BT协议,约定政府自项目建成后规定的年限内,年均等额支付建设主体,建设主体可凭政府的BT协议,在约定期限内收回投资并获得一定的回报。所以,非经营性项目在一定条件下,也可以采取市场化的投融资模式。

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