建立法治型“泛珠”区域劳务合作机制的思考

韦　娌

摘要:区域劳务合作法律协调机制是法治型“泛珠”区域劳务合作机制的核心,因此,建立法治型“泛珠”区域劳务合作机制,对于巩固合作成果,推动合作向深度和广度发展具有重要的现实意义。这个法律体系既应具备国家制定的区域经济合作的法律,又应具有地方立法协调法律机制、合作运行机制等。

关键词:泛珠;区域劳务合作机制;行政协议;政策型;法治型

中图分类号:D927 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0055-04

一、问题的提出

2004年7月14日,泛珠三角九省(区)劳动保障部门共同签订《泛珠三角九省区劳务合作协议》,并与香港特别行政区劳工处及教育统筹局、澳门特别行政区劳工暨就业局共同签订了《泛珠三角区域劳务合作联席会议章程》,标志着泛珠三角区域劳务合作(以下简称“泛珠”区域劳务合作)全面启动。作为全国最大的经济合作区域,“泛珠”区域劳务合作涉及到全国近半数的跨省人员的就业问题。据中国劳动和社会保障部统计,泛珠三角区域内的粤、湘、黔、川、闽、桂、云、赣、琼等南方九省(区),农村劳动力转移就业总数达6000多万人,其中跨省流动就业超过3500万人,接近全国跨省务工人数的一半,2006年创造的劳务收入超过2200亿元。[1]劳务合作已经成为泛珠三角区域合作发展战略的重要组成部分。合作旨在推动劳动就业政策和社会保险政策制度协调和衔接,搭建区域劳务合作交流平台,加强跨省区就业服务体系建设,实行贫困地区劳务输出帮扶制度,加强职业技能培训和职业技能鉴定合作,加强区域劳动者权益保障制度建设,从而实现区域内劳动力市场的统一,促进劳动力资源充分开发利用和规范、有序、合理、高效配置的目标。

泛珠三角区域劳务合作自启动以来,在合作各方的共同努力下,先后共同签订了《泛珠三角九省区劳务合作协议》、《泛珠三角区域劳务合作联席会议章程》、《泛珠三角区域劳务合作计划》、《泛珠三角区域九省区劳动力市场联网合作议定书》、《泛珠三角区域维护跨省区务工人员合法权益联动协议》等行政协议。通过建立实施协议的组织机构和机制、区域劳务合作联席会议协商机制、维护跨省区务工人员合法权益合作机制,明确了共同合作的宗旨、原则、内容,约定了共同履行的职责、义务,建立了合作的基础。经过四年的努力,使泛珠三角区域劳务合作趋于务实,流动就业的区域政策的协调性加强,就业环境逐步改善,劳务输出组织化程度较合作前有明显提高,从广东省劳动部门获悉,2009年农民工入粤整体有序,返岗率高,流失率低,低素质农民工数量有所减少。1至2月新增就业人数26.2万人居全国前列。[2]此外,区域间人力资源配置优化初见成效,劳动者合法权益保障力度较大,带动区域经济互动发展效果十分明显,充分展示出区域劳务合作的强大生机与活力。但是,泛珠区域劳务合作仍处于政策合作层面。以行政协议和行政磋商沟通机制为主要形式的政策型“泛珠”区域劳务合作机制具有灵活、易操作的优越性,但也存在主体协调能力有限、行政协议效力有限,以及行政磋商程序不规范的局限性。要使合作更具有长效性、制度性和有效性,特别是在当前金融危机形势下如何推动合作向深度和广度发展,则更需要关注实现合作向法治型转化的相关法律问题,使合作更具有稳定性、规范性和效力性。

二、政策型“泛珠”区域劳务合作机制的优势与局限

当前,泛珠劳务合作仍面临着城乡平等就业、劳动卫生安全保障、休息休假、劳动和社会保障、子女教育、自治组织建设等诸多问题,但最为突出的还是缺乏法律协调机制的问题。目前“泛珠”区域劳务合作是以“泛珠”九省(区)及香港、澳门特别行政区政府的合作推动,市场运作为特点的,其合作运行机制是采取以行政协议机制和行政磋商沟通机制为主要形式的政策型合作机制,这种合作机制有着其不可替代的优势。就“泛珠”区域劳务合作机制而言,订立行政协议的主体和实施主体都是合作省(区)各主管劳动和社会保障事务的行政主管部门,行政协议的订立无需经过地方立法或政府批准,因此,具有灵活和易于操作的优越性。但也存在其自身难以逾越的局限性。国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长、研究员肖金成在回答《瞭望东方周刊》记者提出的“为了协调区域内各方利益,是否有必要建立相对比较稳定的专门的协调机构?”问题时提出“要实现一体化,政府要利用一定的行政手段,但仅用行政手段是不够的,”“区域经济一体化不能依靠行政命令,强制执行。”一语道破了以行政手段为主要的政策型区域合作机制存在的局限性。

就行政协议机制而言,存在两个方面的突出问题:

其一,是协议主体的局限性导致的对合作的实质性推进产生的影响。现阶段,“泛珠”区域劳务合作协议的主体是“泛珠”九省(区)及香港、澳门特别行政区政府的人力资源与劳动社会保障职能部门,无论是在哪种政治体制、法律制度或法域下,这种主体都不是立法体系中的主体,因此,此种协议便无法成为法律规范的基本形式,其实施和推进则只能以规范性文件,即政策的方式进行。这也就是目前合作各方出台的规范性文件多,法律规范极少的原因。那么,当合作协议与合作各方的地方立法产生冲突,合作协议将如何得以实施和推进呢?在“泛珠”劳务合作中,既有社会制度不同的法域之间的法律冲突,也有同一社会制度的法域之间的冲突,且九省(区)之间,由于地区经济发展不平衡,地方立法权限存在差异,以及中央对地方的政策倾斜不同,造成地方立法存在很大的差异,因此,合作协议与地方立法的冲突难免会成为协议实施的瓶颈,容易使协议流于形式或因僭越立法权产生违法现象。

其二,是这种行政协议的效力问题,也使合作向深度、广度发展受到限制。从行政协议的特点看,协议的主体是平等关系,任何一方都不具有行政权上的优越性,且协议也不具有可诉性,因此,协议对于各方是否具有效力,具有何种效力颇具争议。学术界有的观点认为这种协议不具有效力。因为,当有协议主体违约时,没有任何法律机制保障协议的履行。因此,协议对违约者就失去约束的能力。但较为普遍的观点认为,这种协议具有的是“软性约束力”,“协议”作为一种合同形式,是签约人的意思表示,对签约各方具有约束力。所谓软约束力,是指一旦出现违约,并没有一种强制性的制约机制,而是基于各方相互信任而产生自我约束力,违约责任是基于成员间的内在依赖关系通过内部责任形式来解决。而现实的情况是,至今我国尚无法律对这种行政协议的约束效力问题,尤其是行政协议与地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件的效力冲突问题作出相应的规定,从已签订的劳务行政协议看,协议条文本身也没有涉及协议的效力问题。因此,行政协议效力的不确定性在很大程度上影响了协议作用的进一步发挥。

从磋商沟通机制看,由于缔结和磋商程序不规范导致协议内容过于原则也影响了“协议”的质量。目前,合作各方磋商缔结各种劳务行政协议最主要的平台是由泛珠三角区域九个内地省(区)劳动保障行政部门和香港特别行政区劳工处及教育统筹局、澳门特别行政区劳工暨就业局(简称“9+2”劳动保障部门)组成的泛珠三角区域劳务合作联席会议。联席会议原则上每年举行一次,由各成员单位“共同主办,轮流承办”,在会议上一般包括有各合作主体作主旨发言、提出议题、缔约等程序。但目前会议主要采用论坛形式,在较短的会期时间内要完成上述内容,造成协议各方很难有充分的时间进行实质性的磋商沟通和利益平衡,也很难有充分的时间对协议条款进行考究和细化,所以,协议的内容都比较原则。此外,一些起着重要的规范性作用的内容和条款普遍缺失,比如,责任条款、效力条款、争端解决条款等都没有涉及,也造成协议可操作性不强。