行政自由裁量权的程序控制

贺 瑛

摘要本文主要从程序控制的角度来探讨促进行政自由裁量权良性运行的对策。

关键词行政自由裁量权程序控制行政程序

中图分类号:D912文献标识码:A

一、行政自由裁量权的概念

行政自由裁量权是现代行政权的核心,国内外许多学者曾对其进行了论述,但目前尚没有一部关于自由裁量权的权威著作,对其概念的界定也是众说纷纭。

王名扬先生在《美国行政法》一书中的定义是:“自由裁量权是行政机关对于做出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动,或不采取行动。行政机关自由选择的范围不限于决定的内容,也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内。”行政自由裁量权有以下三个基本法律属性:(1) 行政自由裁量权是一定条件下的选择行政行为的权力。其自由是有限度的;(2) 它的存在以行政职权的存在为前提并以实现职权内容为目的,是与职责相对的权力的一个要素,没有脱离职权而独立存在的行政自由裁量权;(3) 它是法律授予的结果,必须服从法律授权的目的,行政主体只能行使而不能自行设定此项权力。

二、行政自由裁量权的滥用及其后果

在我国现实中,无论在行政立法还是在行政执法中,政府及其工作人员的自由裁量权过大,自由裁量权被滥用表现为以下几种形式。

第一,自由裁量权的法律设定宗旨与实践中的自由裁量权行为互相矛盾。法律对政府设定自由裁量权,是为了行政执法的便利与高效,是为使社会生活形成一种比较稳定的秩序。但是在实践中,针对同样的事实、情节与后果,往往不能采取同样的措施。

第二,自由裁量权的法律设定范围与实践中的自由裁量权表现形态互相矛盾。所谓自由裁量权是指政府为了法定的目的,自由选择行政行为的手段幅度和方式种类的权力。但由于法律规定中存在弹性,从而使政府滥用权力成为可能。另外,由于缺乏必要的弹性预测,因而也就不可能产生一定的标准或参照,从而脱离法律的精神和立法目标,其结果必然使法治无望。

第三,政府自由裁量权表现为畸轻畸重。所谓畸轻畸重是指在法律规定的范围和幅度内选择明显有失公正的措施,这是就执法的结果而言的。我国很多法律法规中都授权政府在法定的范围、幅度和方式内有自由裁量的权力。现实中,如果政府在给付行为中结果畸轻,如果在强制或处罚措施中畸重,那么,必然影响到民众的合法权益。

第四,拖拉或者延缓履行职责,这是就执法的程序而言的。保护民众的人身权、财产权以及其他合法权益是政府的职责,而这种保护法律法规通常规定一定时限要求。一方面,任何拖拉或者延缓履行职责,都会对个人、组织、或国家和社会造成损失;另一方面,拖拉或者延缓履行职责虽然不是拒绝履行,但程序上的阻碍、时效上的延误,会影响民众的实质性权利,使应有的权利丧失。

三、控制行政自由裁量权的程序制度

在现代法治国家中,行政程序的表现形式多种多样,每一种程序的作用是不同的、总结国内外行政程序制度,以下几类程序制度对督促自由裁量权的公正、合理行使有着重要作用。

1.说明理由。行政决定必须说明理由,已成为现代法治国家公认的一项原则。在英国它被视为行政正义的一个基本要素。在美国,联邦行政程序法要求行政机关作出正式程序裁决,一律要说明理由,对非正式程序裁决没有严格的规定。这一规则要求行政主体在行使自由裁量权时,必须说明做出决定的一般理由和特殊理由。在这里,一般理由是指根据事实和法律原则,按照常识和公理可以说明和解释决定适当性的理由;特殊理由是指基于事实本身的特殊性,可以用来说明和解释违背行政先例的决定何以适当的理由。

2.明确标准。这一规则要求,行政主体对自由裁量权的行使,特别是大量且反复进行的行政自由裁量行为,要事先明确一个大致的实体的和程序的标准,但这种标准不是绝对的。行政主体违反既定的标准也未必不可,只不过对违反既定标准或先例的自由裁量行为要加以特别的说明。

3.听取行政相对人的意见。是英国自然公正原则的要求之一,也是美国正当法律程序的主要内容。要求行政主体在行使自由裁量权并可能作出对行政相对人不利的行政决定时,必须保证行政相对人有发表自己意见的机会,而且对相对人的意见要认真听取和重视。具体来说,这一规则包含三项内容:(1)公民有在合理时间以前得到通知的权利;(2)了解行政机关的论点和根据的权利;(3)为自己辩护的权利。

4.行政公开。这是宪法上公民知情权在行政中的具体体现,其目的在于增加行政的透明度,加强公众对行政的监督,体现了行政的民主。这一规则要求行政主体非有法定保密理由,行使自由裁量权的过程应向当事人、社会公众和舆论界公开。具体说来其意义包括:实现公民的知情权,满足公民对信息的需要;促进公民对行政的参与,增强公民对行政机关的信赖;加强对行政机关的监督,防止行政腐败。

总之,在我国,随着各种监督机制的形成,以及司法审查制度的建立,行政程序的法制化必然成为现实要求。由于我国目前缺乏统一的行政程序法的整体规制,使得行政自由裁量权难以有效、合法地运行,从而难以在纷繁复杂的社会中提高行政管理的效率。因此,制定统一的行政程序法典也是我国行政管理科学化和法制化的内在要求和体现;完善行政程序法体系,创制一部统一的行政程序法典已成为中国走向法治时代的必须和必然。□

(作者:西北政法大学行政法学院2007级行政法专业研究生)

参考文献:

[1]王明扬.美国行政法.中国法制出版社,1995.

[2]王英津.论我国行政自由裁量权及其滥用防范.国家行政学院学报,2001(2).