尽快构建我国中小企业信用担保制度

内容摘要中小企业对国民经济的发展具有不可替代的作用,但是由于其本身经济实力相对薄弱,出现了融资困境。信用担保的出现,为中小企业融资提供了很好的渠道。相对于我国信用担保行业的飞速发展,信用担保制度有待进一步完善。尤其在中小企业信用担保机构的设置、资金筹集、风险控制等方面需要构建我国完善的信用担保制度,以扶持和促进中小企业的发展。

关 键 词 中小企业 融资 信用担保制度 构建

作者盛雷鸣,上海市中茂律师事务所主任、律师。(上海:200040)

在我国,GDP的55%以上,工业新增产值的近75%,社会销售额的近62%,税收的45%以上和出口总额的60%以上均是由中小企业创造的,与此同时,中小企业还提供了75%以上的城镇就业岗位。[1]此外,我国中小企业在技术创新、扩大出口等方面也发挥着重要作用。当然,我国中小企业在取得长足发展的同时,也存在着不少问题,如资金短缺、技术落后、信息不通畅、人才稀缺、法律维权困难等。其中,最大的问题就是缺乏资金、融资困难。虽然中小企业能到银行贷款,但大都缺少足够的财产担保,导致银行不敢放贷。即使到投资市场去融资,也由于交易标的不标准、交易过程不规范、交易操作不统一,再加上投资人的身份难以确认、投资项目信息真实性不能保证等问题,严重影响了中小企业融资的效率和成功率。正如业界的一位资深人士评价,广大中小企业一方面渴望投资人的投资,另一方面又对投资人极其反感,因为投资服务的不到位乃至欺骗行为的屡屡发生,已经给中小企业融资市场造成了恶劣影响。因此,在投融资市场信用体系建立初期,为了解决中小企业的融资难题,中小企业信用担保尤为重要。

信用担保是解决中小企业

融资难题的有效路径

信用担保 (Credit Guarantee),也称信用保证,是指专门机构面向社会提供制度化的保证。[2]具体而言,就是以保证方式使合同约定的债权实现的一种担保行为,即一旦被担保人不能按期偿还债务,担保人将以自己的资产代为偿还。

从信用担保的基本理论可以得知,中小企业以专门的信用担保机构作为保证人向银行贷款,银行就不会有到期实现不了债权之虞。通过信用担保,不仅可以使受保企业获得贷款,而且可以提升中小企业的信用等级,降低银行的贷款风险,提高银行贷款的积极性。其具体作用如下:

首先,信用担保有利于提高中小企业的融资能力,使其获得更多融资机会。由于财力相对薄弱,中小企业普遍存在着信用等级不高的问题。因此,银行在发放贷款时对中小企业的资信和抵押担保条件要求特别严格,这就严重限制了中小企业贷款的审批和贷款的金额。而信用担保有利于增强中小企业的融资能力,改善中小企业的融资环境,增加中小企业的融资机会。

其次,信用担保可以降低银行放贷产生的风险。中小企业向银行贷款进行融资,要么提供有效的抵押担保,否则很难获得贷款。即使能够提供抵押担保,银行也总是反复评估,不信任该欲贷款的中小企业。这是因为中小企业在贷款以及使用贷款的过程中,可能提供虚假信息,导致银行无法有效地监控贷款的使用情况。当银行在此问题上屡遭挫折之后,就出现了中小企业贷款审批难、贷款额度小的情况,同时造成对其他诚信中小企业的不公平。而中小企业信用担保机构的出现,正是为了化解此难题。当此问题解决后,银行省却了这方面的高成本和高风险,必将大幅度增加向中小企业的贷款额度,扩大放贷规模;同时中小企业也能降低贷款成本,减轻融资难度,从而实现规模扩张和收益增加。因此,信用担保制度无论对中小企业,还是对银行都是一种双赢的结果。

最后,信用担保有利于国家宏观调控目标的实现。在市场经济条件下,中小企业一方面处于弱势地位,另一方面又在国民经济和社会发展中起着不可替代的作用。为了宏观调控的需要,国家需要出台一些对中小企业进行扶持的法律和政策。中央和各级政府通过设立、组建中小企业信用担保机构,加强对中小企业的融资力度,可以更好地实现国家的宏观调控目标。

我国现行中小企业信用担保制度存在的问题

我国的信用担保机构自1998年开始试点以来发展十分迅速。据统计,截至2005年末,全国共设立担保机构2914家,累计担保26.34万户,资产计人民币4673.83亿元;通过中小企业信用担保可增加销售额为人民币3425亿元,新增利税为人民币261.85亿元,新增就业157万人。[3]相比较我国中小企业信用担保行业的发展来说,相关法制建设有些明显滞后。由于立法缺失,担保机构在运营、监管、风险控制等方面普遍存在问题,这些问题得不到解决,可能使担保行业成为“又一个来不及繁荣就陷入危机的行业”。[4]我国现行中小企业信用担保制度存在的问题主要表现在:

第一,有关信用担保制度专门立法的层次比较低。现行中小企业信用担保法律规范除零星散见于《物权法》、《民法通则》、《合同法》等基本法律之外,专门立法主要是国家各部委出台的部门规章以及地方政府制定的地方性规章。而中小企业信用担保涉及多方经济主体,法律关系也相当复杂,因此不是部门规章和地方政府规章所能调整的。此外,由于各部门之间缺乏协调,内容上不可避免地存在重叠甚至冲突,也不利于贯彻实施。

第二,现有的规范性文件比较分散,没有形成统一的体系。由于国家对中小企业信用担保没有以专门法律的形式进行规制,导致众多部门各自为政,以各种形式的规范性文件对中小企业信用担保进行规范。这些规范无疑推动了中小企业信用担保业的发展,但是从行业整体来看,已出台的有关法规、政策、制度比较分散,没有形成统一、全面的行业管理体系。以至于中小企业在以信用担保进行融资时,没有统一的规范所能遵守,即使遵守了一个部门的规范,可能在另一个部门却行不通。因此,大大增加了信用担保难度,降低了信用担保的效率。

第三,缺乏专门的法律法规,制度设计有失合理。法律作为市场经济活动的重要保障,是一个行业健康发展的必要条件。但是长期以来,我国普遍存在着“立法滞后”的问题,往往是机构成立并运作了良久,却没有及时出台相应的法律法规进行规制,以致出现无法可依的真空状态。就中小企业信用担保机构而言,尽管属于服务机构,但由于其业务同金融机构密切相关,国家对其应进行严格管理。目前,对于中小企业信用担保的很多问题规定都不够明确,具体制度设计方面也存在一定缺陷,比如信用担保机构尚未建立完善的准入机制、资金维持补充机制、风险控制和监管机制等,导致其健康发展受到一定程度的影响。因此,出台一部专门的法律对信用担保具体制度进行立法上的规定和完善势在必行。

我国中小企业信用担保制度的构建

中小企业信用担保仅仅依据《物权法》、《担保法》、《合同法》、《公司法》不足以解决当前业界人士操作中的法律困难,有必要专门针对中小企业信用担保问题予以立法,即制定《中小企业信用担保法》。笔者试图从立法体例和主要内容两方面提出自己的立法建议。

《中小企业信用担保法》的立法体例应包括总则、分则和附则部分。总则部分主要是有关本法的立法宗旨、立法依据和调整对象。分则部分的内容主要是信用担保企业的服务对象,信用担保机构的设立模式和法律形态,信用担保机构担保资金的来源与维持,信用担保的风险防范控制机制,政府的监管体制以及法律责任等。附则部分主要为该法的实施日期及与其他法律法规在适用方面的衔接等规定。

《中小企业信用担保法》的具体内容涵盖很多方面,笔者仅就重要的部分提出自己的建议。第一,关于立法宗旨、依据和调整对象。有关立法宗旨、立法依据和调整对象的规定,应是《中小企业信用担保法》总则部分的内容。该法的立法宗旨应该是为了改善中小企业的融资环境,解决中小企业的融资难题,发挥中小企业信用担保机构的积极作用,同时促进中小企业信用担保机构的规范和良性发展。其立法依据应是《合同法》、《物权法》、《担保法》、《公司法》及《中小企业促进法》等法律规范。其调整对象应该是中小企业、中小企业信用担保机构和银行在信用担保中所发生的法律关系。

第二,关于信用担保的服务对象。顾名思义,《中小企业信用担保法》的服务对象应该是中小企业,是不是所有的中小企业都可以申请信用担保,从而获得融资呢?从私法主体平等的原则来说,无疑应该如此,但在现实中是做不到的。笔者认为,该制度是受政策调控比较强的法律,应该主要针对那些难以向银行提供其所要求的抵押物,又确实有发展潜力的中小企业。发达国家的实际做法是根据当时的产业政策制定中小企业担保计划,对列入计划的中小企业进行担保,以实现中小企业信用担保法的立法目的,体现该法的政策性。我国不妨借鉴此经验,根据国民经济发展的需要,制定中小企业担保计划,给予其融资支持,以加大对符合产业政策的中小企业的扶持力度。

第三,关于信用担保机构。纵观国际立法,担保机构的组建模式一般有四种:一是社会化组建,市场化运作;二是政府组建,政策性运作;三是政府组建,市场化运作;四是混合组建,市场化运作。从担保目的来看,第二种和第三种组建模式一般为政策性信用担保机构,而第一、四种组建模式一般为商业性担保机构和互助性担保机构。我国中小企业信用担保机构应该采纳第二种立法模式,即政府组建、政策性运作的模式。中小企业信用担保的途径是信用保证,没有物的担保,而且中小企业大多经济实力相对薄弱,因此风险很大,一般的商业机构不敢涉足。此乃应由政府组建中小企业信用担保机构的客观原因。之所以采纳政策性运作的方式,是因为中小企业数量众多,根据其发展潜力,予以在信用担保方面的融资扶持,体现了国家宏观调控方面的产业政策。

第四,关于信用担保资金的筹集与维持。根据《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》,非公有资本已进入金融服务领域,因此中小企业信用担保机构应积极调动民间资本参与的积极性,提高信用担保机构的担保能力。

担保资金的筹集渠道一般有四种,即政府出资,企业、个人出资,银行出资以及借入资金。政府出资是目前多数国家或地区中小企业信用担保机构的主要资金来源,有的是政府全额拨付,如美国小企业局,有的是由政府大部分出资。企业、个人出资主要针对商业性和互助性担保机构,或是为获取利润,或是帮助会员企业进行融资。银行出资是指作为中小企业信用担保的直接受益者之一的协作银行,也有义务在资金上给予支持。银行出资的一个好处是对协作银行起到一定的牵制作用,有利于增强协作银行对受保企业放款的责任心。借入资金主要包括受保企业缴纳的风险保证金、向协作银行的借款、发行的债券等,所占比例不大。其优点是可以在一定程度上缓解担保资金缺乏的难题,壮大基金实力,也可以强化对受保企业使用贷款的约束力;其缺点是该项资金的金额一般不大。综上所述,我国中小企业信用担保资金的来源应该采取以政府拨款为主,其他资金筹集方式为辅的模式。

关于中小企业信用担保机构代偿损失的补偿,国际通行做法是主要依靠政府,如美国小企业局的担保风险纳入联邦财政预算,日本信用保证协会担保损失的70%由政府成立的中小企业信用保险公库给予补偿。我国要建立健全中小企业信用担保体系,也必须有良好的资金补偿机制。根据我国的财税体制和财政预算形式,信用担保资金的补偿主要由中央和地方政府财政负担。为了防止政府进行担保资金的维持可能会出现“财政黑洞”[5],尤其是为了防止中小企业、银行、担保机构相互勾结套取财政补偿,必须建立担保业绩评估和控制机制,并加大打击力度。

第五,关于信用担保风险的控制。首先是建立风险防范的预防机制。这就要加强中小企业信用担保机构的管理制度和组织机构建设,加强和落实内部控制以及外部控制。其次是建立信用担保的风险评估机制。通过科学的风险评估系统,对中小企业的信用度进行充分调查和评估,以有效避免风险。再次是建立风险的分担和转移机制。银行与信用担保机构在办理信用担保业务时,应该建立风险联动机制,与信用担保机构共同承担风险。同时也应该加强再担保制度的建设,以有效分散信用担保机构的风险。最后是规定信用担保的资金补偿制度,做到信用担保资金的维持,有效弥补中小企业信用担保机构的风险损失。

参考文献:

[1]周平军. 建立中小企业信用但保体系的政策选择. 宏观经济管理,2006(4).

[2]刘新来. 信用担保概论与实务. 北京:经济科学出版社,2006:103.

[3]娄传申. 试论担保业的发展现状、问题和对策. 信用与担保,2006(2).

[4]刘莹. 我国中小企业信用担保立法若干问题研究. 法治论丛,2005(9).

[5]孙洁. 我国中小企业信用担保制度浅析. 兰州学刊,2003(2).

编辑杜运泉