中国农村治理６０年：国家的视角

吴理财

内容摘要从国家的视角考察中国农村治理60年的变迁轨迹。可以发现中国农村治理及乡村社会秩序的建设与嬗变均跟国家自身的需要相联系，而且从农村治理变迁逻辑中可以窥见国家的转型。

关键词农村治理乡村秩序国家视角

新中国建立初期，农村基层政权建设主要是恢复重建乡村社会秩序。随后建立的高度集中的人民公社体制，将分散的小农纳入无所不包的政治体系之中，实现了政治一体化的要求。农村改革以后，县乡政府面临着农村社会结构分化整合的新挑战，实现自身功能从管治到服务的转型是当下农村治理的新课题。

乡村社会秩序的恢复与重建

1949年解放伊始，农村治理的首要任务是尽快恢复重建乡村社会秩序。这项工作最初是在旧有的保甲制基础上进行的。旧有的保甲制之上还设置了区(乡)公所，并通过它与县政府沟通。从1950年开始，新中国对旧有的农村基层政权组织进行改造，逐步建立起区乡(行政村)制。

政务院于1950年12月颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，要求在农村基层尽快建立乡(行政村)政权组织。同时，针对全国的乡(行政村)规模大小悬殊的现实，政务院又于1951年4月发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》，要求全国已完成土改的地方，酌量调整区、乡(行政村)的行政区域，缩小区、乡(行政村)的范围，以方便人民群众管理政府，并提高行政效率。在这种小乡制下，每个乡(行政村)由若干自然村组成，面积和人口规模均较小，使得每个县级政区要管辖近百个乡(行政村)，由于其管辖幅度过大，鞭长莫及，于是又在县、乡(行政村)之间分设若干个区，实行区乡(行政村)体制。但区的设置有实有虚：实的设区政府，领导若干乡、行政村或镇，一般设在面积较大或人口较多的大县；虚的设区公所，作为县政府的派出机关，代表县政府领导、监督辖区内各个乡、行政村或镇，区公所一般设在面积较小或者人口较少的边远小县。

在民主政治建设方面，1954年是新中国历史上极为重要的一年。1954年1月，内务部颁布《关于健全乡政权组织的指示》，对乡政权组织的设置、民主制度和工作方法等作了具体规定。1954年9月，首届全国人大第一次会议制定并颁布了新中国第一部宪法和《地方各级人民代表大会和各级人民委员会组织法》，进一步规范了我国农村基层政权体制，从而基本确立了县乡基层政权架构。

农村基层政权从县、乡(行政村)两级制改为县、区、乡(行政村)三级制，不但使得新政权更加稳固地延伸到乡村社会内部，而且为乡村社会秩序的有效恢复提供了重要的组织保障。与此同时，国家还通过土地改革实现了乡村社会的重构。

土改在实现乡村社会重构的同时，还通过社会动员建构了农民对新政权的认同。仅仅建立新的农村基层政权，尚不能真正地扎根于乡村社会，它还必须得到广大人民群众的认同，将其政权建构于乡村社会的文化网络之上。“土地改革，是废除保甲制，乡级基层政权初建后，为进一步进行乡村基层的充分社会动员，进而稳定合法性基础的关键举措。县、区、乡政权的建立，只是在制度层面上完成了机构的建制。要使党和政府的政策真正落实到乡以下乡民，不发动农村各阶层积极性是行不通的。”而同时“以阶级分界对农村社会进行的重新整合，它的真实意图并不仅仅着眼于阶级划分的需要。从严格意义上说，一方面，它是党为解决其合法性基础的需要；另一方面，它也是解放后中共为加强基层政权建设，通过‘解放、‘中立、‘打倒等不同层面的方式，授予不同阶级以差别各异的政治权力，达到有效社会动员和社会控制的目的”。总之，通过阶级的划分和土地改革，国家在乡村社会培植了一大批拥护新政权的乡村政治精英，以及聚拢在他们周围的庞大的基本群众群体。

通过土地改革，在打破旧有的地主乡绅构成的国家与乡村社会之间的实体化中介层以后，实际上确立了国家政权与农民直接沟通的关系。这种新关系的确立，虽然有助于乡村社会秩序的重构，但也同时带来新的挑战。这种挑战主要来自两个方面：第一个方面是小农固有的生产生活方式及其意识形态的消极影响；第二个方面是国家不得不从农民微薄的土地收入中，直接提取更多的资源投入到宏大的社会经济建设中去。简单地说，前者是整合的挑战，后者是汲取的挑战。

集体化与政治一体化

对许多农民来说，土改后的蜜月年代主要是重建家庭、结婚生子和提高收入，而不是其他更高的追求。农民这种根深蒂固的观念显然与当时的国家建设要求相去甚远，对他们进行社会主义改造，显得十分必要。把分散的小农“组织起来”，成为当时解决问题的首选方案。

如何才能把这些只关心自己家庭利益的小农“组织起来”呢?在当时的条件下，将农民强制性地纳入一种组织之中显然是不现实的，将这些小农组织起来的唯一有效办法也只能着眼于他们注重的家庭利益，从农业的生产合作人手。于是，从1950年下半年开始，一些地方就开始试办农业互助组。由于互助组显示出来源于“土生土长的传统”而不是“政府机关”的属性，受到了绝大部分农民的欢迎。

互助组有利于刚分到土地的小农克服劳动力和生产资料不足等困难，共同发展农业生产。虽然农民从互助合作中得到了利益，但是，小农固有的“劣根性”并未根除。“中国家庭是自成一体的小天地，是个微型的邦国。从前，社会单元是家庭而不是个人，家庭才是当地政治生活中负责的成分”。尽管“忠于国家忠于党的新精神已对家庭主义发动了进攻，但并不总是奏效的”。农民仍然只关注自身的利益，对于国家和社会的建设无意顾及。毛泽东认为互助组还不能阻止农民只关注私利，唯有合作社才能彻底地改造农民。“只有实行集体化才能实现为工业化提供资金所必须的农业增产。这项工作要通过宣传、实践以及逐步增加的压力，来引导私有观念根深蒂固的农民‘不知不觉地成为‘一个社会主义者。”

从1952年起，一些地方就开始试办农业合作社。到1955年4月，全国农业合作社达到67万个。初级社很快过渡到高级社，尽管当时中央领导为此出现了较大分歧，但毛泽东却极力主张立即否定私有制并向集体化过渡。至1956年底时，我国农村生产资料私有制的社会主义改造任务已经基本完成，初级社迅速过渡到了高级社。

实际上，这种集体农庄割断了农户的所有权与收入之间的联系，逐渐遭到一部分农民的抵制和反对。当时，在农村基层推行高度集中的人民公社体制，将农民纳入这个无所不包的组织体系之中，不但顺理成章，也显得尤为必要，因为这种组织体制恰好配合了巩固农业集体化的制度需要。

全国的公社化从1958年7月开始发展，8月普遍规划、试办，9月进入全面高潮，月底基本实现了公社化，这样，成立仅两年的70多万个高级农业合作社很快被2万多个人民公社所取代。人民公社实行政社合一体制，奉行“一大二公”的指导思想，不但导致农村基层政权自身

基础的薄弱，而且在农业生产上严重挫伤了农民的积极性。在人民公社初期(即大公社时期)，全国粮食产量急剧减少，与此同时，粮食征购量却不降反升，征购比例年均达33％。尤其是1959年，当年粮食产量比上年减产3000万吨，但粮食征购居然增加864.5万吨，粮食征购比例从29.4％飙升至39.7％。在随后一二年里，人民生活普遍坠入了困难境地，发生了大规模饥荒和饿死人现象。

为此，在1960年底至1961年初，党号召在农村进行“整风整社”，纠正干部强迫命令、特殊化、瞎指挥、浮夸风和共产风的错误。1961年6月15日中共中央颁布《农村人民公社工作条例(修正草案)》，正式确定农村实行公社、生产大队、生产队“三级所有，队为基础”的人民公社体制，开始缩小公社规模。像湖北等地将原大公社改为区，管理区改为公社。这种县－区－公社体制是人民公社时期最为普遍的农村基层组织模式，保持的时间较长。在缩小公社规模的同时，恢复原高级社行之有效的定额管理、按件计分、小段包工等经营管理办法，加强计划管理、劳动管理、财务管理和收益分配(即“三管一分”)等工作。同时，允许社员从事正当的家庭副业和经营一定数量的自留地，实行大集体与小自由相结合的政策，农民原来挫伤的积极性得到恢复，农业生产获得较大发展。1962年我国农村经济形势开始好转，全年粮食总产量比1961年增长了125亿斤，其他经济作物也有了一定的发展，全国已有1／4的县农业总产量恢复和超过了1957年的水平，人们的生活水平有所改善。

尽管在1962-1982年间，我国粮食产量逐年缓慢增长，大约每10年增加1亿吨粮食，20年间粮食产量翻了一番，略快于人口增长，同期粮食的征购比例保持在20％～25％之间，但是，农民的实际生活状况没有得到根本改善。例如，农民纯收入折合成粮食1957年为1095斤，1978年才1255斤，其中来自集体的纯收入由652斤增加到832斤。诚如费正清所言，“集体化名义上的成功，被颂扬为乡村经济福利向前踏出的一大步。事实上，这是政府力量终于伸入农家的一步，是为了便于控制而将农民生活政治化的一步。1958－1978年的20年里，中国农村人口的70％－80％被扣在与新政府的脐带式关系之中。”通过集体化乃至最终的人民公社化，实现了中国乡村政治一体化。在人民公社化时期，队为基础的三级组织完全取代了一切的行政和非行政组织。除此以外，不再有任何民间的生产、生活、娱乐组织，农村社会几乎就是一个军事化的社会。而此时的农民家庭只“是农业生产合作社与后来的生产队的一员，政府透入民间的力量因而及于每一个家庭。这样完整的农村组织，是中国有史以来绝无仅有的”。

正是通过这样自上而下的国家政权组织体系建构，像一个巨大的网一样，把原来分散的小农及星罗棋布且互不隶属的千百万个村庄笼罩其中。这是中国传统国家所无法达到的，这些传统国家都是建立在分散的小农社会的基础之上，“小农人数众多……他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离”，他们“是由一些同名数相加形成的，好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样”。这样的国家不但统治能力十分有限，而且非常不稳固。“但是，这种局面也并非使人无可奈何，如果农村县以下层次区划处理得当，就能使基层组织严密，用‘钢筋和‘水泥把‘一盘散沙凝成一个坚强有力的整体。”人民公社体制似乎发挥着这样的“钢筋”和“水泥”的功效，将分散的小农彻底地“组织起来”。

究其实质，乃是组成一个“国家覆盖社会”或政治一体化的体系。除了直接地满足政治的需要以外，还便于从乡村社会隐蔽地汲取资源，以服务于国家工业化和现代化建设的需要。有关资料表明，在1952－1986年间，国家通过粮食和农副产品与工业产品的“剪刀差”，从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业税收1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，相当于同期全民所有制非农企业固定资产原值的4／5。

去政治化与治理转型

事实上，即使在人民公社这样高度一体化的政治体制之中，农民除了在日常生产中普遍采取“磨洋工”等“弱者的武器”抵抗强制性集体生产(个别地方还屡次出现了“瞒产私分”、分田单干等公然违背集体主义生产的“大逆不道”的事例)以外，在私下的生活场域中仍然按照传统的风俗习惯和原有的行为逻辑行事，而并非他们在正式的场合中所表演的那样遵从新式的规则。农民们总是按照自己的价值观和自尊感来撰写历史。恰如斯科特(JamesC.Soott)所指出的那样，“正是这些微小的、未经协调的琐碎反抗行动聚集到一个点上，就可能达到危及国家结构的地步。”

在1978年前后，集体生产方式已趋颓势，安徽、四川等省的一些村庄开始秘密实行“包产到户”、“包干到户”，这种承包风在随后一二年很快刮向全国。再次复出的邓小平及时肯定了这种做法。1980年9月14-22日，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，着重讨论加强和完善农业生产责任制问题。9月27日，中共中央印发了这次会议的纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。到1981年底，全国已有90％以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，这是农村改革以来中央关于“三农”问题的第一个“一号文件”。这份文件开始突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。还特别指出，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，是社会主义农业经济的组成部分。这进一步消除了人们的思想疑虑，促进了“包产到户”的迅速发展。家庭联产承包责任制适应了生产力水平，调动了农民生产积极性，粮食亩产由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤，提高了42.73％。”

人民公社这样高度集中的组织自然地与农村家庭联产承包责任制相抵牾。一旦实行土地的农户承包经营模式，人民公社体制必然会解体，因为它“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅社会”。农村土地被农户承包经营以后，农户的自主性、独立性逐渐增强，根深蒂固的家庭利益意识也被唤醒，加之非农经济的“放开搞活”，原本基本“同质”的农民群体也随之发生了分化，形成各种新的利益主体和阶层结构。在这种松散的以农户为“中心”的利益结构尚未被整合之前，它一方面尽力挣脱原有的准国家政权“村”、“组”组织之束缚，从原来的体制中“解放”出来，另一方面又对乡村社会“自治”抱有模糊的想象和冲动。这是人民公社体制解体、村民自治萌芽的一个重要原因。

早在1980年4月，四川省广汉县向阳公社最早摘除了人民公社的牌子。1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过新《宪法》，否定了人民公社体制，该宪法重

新规定乡、民族乡、镇为我国农村基层政权组织。1985年，“人民公社”作为我国基层行政区划建制正式退出了中国历史舞台。

在重建乡级政府的同时，也几乎同时建立了乡级财政。1985年4月12日，国家财政部发布了《乡(镇)财政管理试行办法》，对乡级财政收入作了初步规定：“乡(镇)财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。”其中，“国家预算外部分，包括上级政府划归乡(镇)财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加费。自筹资金部分，包括乡(镇)政府按照国家政策规定征收的自筹收入，但不得随意摊派。”从而在农村财税体制上为日后农村“三乱”埋下了伏笔。

1986年9月，中共中央、国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》指出，除边远山区、交通不便的地区外，县以下一般不设区。根据上述要求，全国开始了“撤区并乡”和“并乡建镇”的工作。在这次撤区过程中，实行的是撤区、并乡、建镇“三位一体”的策略：“撤区”是减少政区层级，提高行政效率，减轻国家和农民负担；“并乡”是减少乡镇数目、适当扩大乡镇的管理幅度，便于县直接管辖；“建镇”则是在撤区并乡过程中，选择一些基础设施较好的集镇设置城镇型的政区，体现我国城镇化发展的要求。通过这项工作，最终形成了县、乡镇(办事处)两级农村基层政权组织格局，并延续至今。在乡镇以下，则实行村民自治，从而形成“乡政村治”的新格局，为乡村民间社会发展让渡了～定的体制性空间。

在人民公社基础之上恢复重建的农村基层政权，虽然在形式和组织体系上已经改头换面，但是其权力的运作逻辑却没有根本性改变，维持着过去一贯的自上而下的支配式权力关系，其根本功能仍然是“整合”和“汲取”。直到农村税费改革以后才逐渐改观，转向“建设”和“服务”，即城市支持农村、工业反哺农业，进行社会主义新农村建设，向农民提供更多的公共服务。

自清末“新政”以降，近代以来的所有执政者都致力于农村政权建设。尽管其间农村政权名称各异、组织体系变化频繁，但始终没有改变“整合”与“汲取”两个主要职能，“整合”为了“汲取”，“汲取”也是为了“整合”。总之，国家权力渗入乡村社会，其主要动机是“国家需要以更好一些的方式来控制地方社会，以便从那里获得更多的资源”，这样，赋税成为国家和乡村社会关系的主要内容，国家政权和农民大众在此方面的接触最深。然而，一个人们不愿意看到的结果却是，国家权力对乡村的介入，赋税征收机构的膨胀，又反过来大大加剧了国家的资源需求。无论传统中国朝代更替、近代政权兴衰，以及新中国建立以来乡镇政权的变迁和后来的改革，都跟“整合”、“汲取”之间的互动和强弱变化密切联系。

如果说，在财政包干体制改革之前，从农村社会汲取资源，主要是服务于国家宏观经济建设的需要，符合国家的整体利益；那么，自从财政上逐级实行“分灶吃饭”以后。从农村社会汲取资源，不仅仅是为了国家的整体利益，同时还要满足各级政府及其部门的自利性需要。这种利益博弈的结果，只能是农民负担的日益加重，并最终演化为一些农村地区的治理性危机。

为了整治这一危机，国家在农村地区进行税费改革。在农村改革之前，我国的乡村政治制度，无一例外地都与其乡村税费体制相配合，具有内在的统一性。因此，从这个意义上来说，农村税费改革不仅是农村税费体制自身的改革，它还涉及到乡村关系的调适、农村基层政治结构的转型及其功能的优化等一系列社会、政治领域的改革。农村综合改革和社会主义新农村建设又将开辟我国农村治理的新篇章，建构与农民政治参与积极性不断提高相适应的农村治理体制，是当下农村改革和新农村建设需要探讨的一项新课题。我们相信，中国农村在吸取历史教训、走向现代化的新征程中，前景将更加宽广。