基层民主中执政党与社会关系变化的透视

蔡　霞

内容摘要政党与社会的关系是政党政治中的基本关系。中共执政初期未能明确区分执政与领导的不同，造成领导与执政的错位，政党功能发生扭曲，进而产生了党与社会关系的紧张。在发展农村基层民主的过程中，党组织通过沟通实现与社会的良性互动。并触动“党的领导”模式开始发生变化。实践表明，通过民主政治从根本上调整执政党与社会的关系，不仅是推动基层党组织实现职能转变的成功路径，而且可能在未来中国的民主进程中深刻地影响甚至决定执政党的命运，

关键词基层民主党与社会关系

沟通引导

政党与社会的关系是政党政治的基本关系之一，它深刻地影响着政党的生存发展，决定着政党活动的成败。中国新民主主义革命时期，中国共产党在领导武装革命中充分地发挥了政党的功能，与人民结成了血肉相连、生死相依的关系，成为中国革命的社会政治中坚和领导力量。但是，执政后由于党的执政方式与领导方式未能及时转变，执政党在国家、政党、社会的宏观结构中发生位置偏移，因此党摆脱不了“脱离群众的危险”这一阴影，党与社会的关系产生内在的紧张，并进而削弱着党执政的社会基础。如何解决这一问题，是执政条件下党的建设中的一大难题。成都市对农村基层民主政治的探索与创新，给了我们很大的启发，使我们看到了解决问题的可能路径。

执政条件下政党与社会关系内在紧张的初步分析

执政后，党能不能与人民群众继续保持血肉相连、生死相依的关系，不仅取决于党能不能始终坚持她的根本宗旨，而且在相当程度上取决于采用什么样的执政方式和领导方式。如果执政方式与领导方式不科学，就可能影响党的执政效能，并进而损害党与社会的关系。

在民主的政治结构中，政党居于国家与社会之间。一方面，国家权力属于人民，民众通过政党去控制国家权力，实现民主政治；另一方面，国家通过政党与社会连接，与社会实现互动。政党居于国家与社会之间的这一位置，使得政党对国家和社会都发生影响，成为民主政治中不可缺少的政治机制。“政党创造出民主政治，现代民主政体不容置疑地与政党制度互栖共生。”“领导”是指政党对社会的影响与引导，政党通过自身的政治感染力和号召力来动员、组织社会力量与政党一起团结奋斗，实现政党的目标。而“执政”是指政党通过民主竞争选举的法定途径，受社会委托进入国家政权系统运作国家权力，以更好地代表、实现和保障社会利益。“领导”要求政党通过各种非权力强制的方式始终与社会保持最密切的联系，尽可能最大限度地赢得社会的信任、认同和支持。“执政”则要求政党在掌控国家权力后，必须在宪法和法治范围内依法运作国家权力，使国家各职能部门能够充分履行自身职责，为社会提供必需而充分的公共产品。总之，从学理角度看，党的“领导”是属于社会政治范畴的概念，党“执政”则属于国家法治范畴的概念。

由于对现代民主政治认识的不足，以及传统政治文化的深厚影响，我们党在相当长的时间里没能正确区分执政与领导的不同，造成领导与执政的错位和混淆。于是，一方面在国家政权系统运转中，党以“领导”来代替“执政”，忽视国家政权系统中权力机关、行政机关、司法机关的不同职能和实现有序运转的各自要求，把国家政权系统作为执行党的政治指令的工具，甚至以党代政、党政不分，由党组织直接代行国家职能。另一方面，在社会领域中，不仅是社会的一切资源掌握在政府手里，政府对社会实行全面控制，而且我们又将“执政掌权”看作是体现党的领导，党组织实际掌握各类社会组织的权力资源。全面运用权力意志来指挥甚至命令群众。这样的执政方式与领导方式，使党在民主政治结构中偏离了政党的本原位置，在执政党与社会之间形成了强执政党、弱社会的关系。

这种关系造成了政党功能的扭曲，进而产生党与社会关系的紧张：一些地方党组织主要以上级指示精神和领导干部的意志作决策，决策背离地方实际和民众意愿，甚至搞腐败决策侵害群众利益；一些地方延续过去的上级任免方式，造成干部任用脱离民意，民众满意信任的干部不一定走到领导岗位上，群众对不满意不信任的干部也无力罢免撤换，甚至用人风气的败坏直接导致民怨。与上述情况相联系，党在社会民众中的政治权威下降，农民群众对乡镇党委和政府的宣传动员反应冷漠甚至怀疑拒斥。

如果说，这种紧张在计划经济时代被当时的政治高压所遮蔽的话，那么到了改革开放以后，特别是在市场经济快速生长的条件下，随着社会利益的多元分化、群众民主政治意识的逐步增强，这种内在紧张在基层社会就比较充分地显示出来：

一是乡镇党委与农民的矛盾。乡镇政府是国家政权的最低层级，农民群众对国家的不满和要求首先指向乡镇政府。在目前党的执政方式中，乡镇党委是乡镇的权力中心，因此，乡镇政府运转中与农民利益的冲突都直接表现为农民与乡镇党委的矛盾。

二是农民与乡镇干部之间的矛盾。长期以来我们强调人的因素，但不够重视体制和制度的影响作用。尽管我们党始终坚持教育干部增强公仆意识，提高政策水平和工作能力，然而仅凭人的因素是不能完全克服体制和制度弊端的，反过来体制和制度本身对人的行为具有强烈的诱导性，一些乡镇干部长期以来形成了简单生硬、强迫命令的惯性工作方式。同时，高度集权的体制形成的是压力型运转机制，主要靠层层传递压力来保证上级指令的贯彻和各项任务的完成。在中国社会的快速变化中，乡镇干部承受的压力之大超过了以往，这就更促使乡镇干部直接对农民施加压力。而农民的民主意识逐渐增强，他们的不满怨气直接明确地指向乡镇干部，于是执政党与社会关系的紧张就聚焦为党员干部与农民的矛盾冲突。

三是农村中村党支部与村委会之间的矛盾。人民公社体制解体以后，我国逐步建立了乡村社会的村民自治制度。但在村级组织建设中，经常出现村委会与村党支部之间的矛盾。由于长期以来“执政”与“领导”相混淆，我们一些同志把执政的概念一直延展到基层社会，以为加强党的领导就必须把一切社会组织的权力都抓在手里，于是村党支部与村委会为争夺对农村社会的实际控制权而发生相当大的矛盾冲突。在这一对矛盾中，村党支部以加强党的领导的名义代表着国家和上级的意志，村委会以民主的名义体现着社会的自主要求(这里不包括乡村社会中家族势力、经济强人、黑恶分子的掺杂)。由此，在中国农村中社会与国家的分离乃至对峙，就直接表现为村党支部与村委会的冲突。为解决这一矛盾，目前各地在探索村党支部书记通过村民选举兼任村委会主任。这一做法似乎可以较好地保持党对农村社会的领导，而实际上可能把村党支部变成执行国家意志的机构，并没有真正解决如何达成国家与社会的良好合作，实现农村社会的有效治理这一问题。

“领导”是“执政”的基础，能否与社会始终保持良好的关系决定了执政党能否长期执政。通过发展基层民主，缓和乃至化解党组织与农民群众的矛盾冲突，在农村社会巩固党执政的人心基础，既是执政党的现实需要，也

成为党内一批锐意改革的领导干部的基本认识。于是，在党的领导下，把党内民主与人民民主结合起来，探索中国农村的基层民主建设，是促进农村社会和谐的必然要求，更是农村经济社会发展的必然趋势。中国农村社会基层民主的探索就是在这一时代背景下展开的。

农村基层民主中党组织与社会的良性互动

执政党偏离民主政治结构中政党的本原位置，与政府行政职能错位，就必然脱离群众。执政几十年来，尽管我们不断加强干部思想教育，要求干部增强群众观念、发扬民主作风，但实际上个人行为是无法弥补党的执政方式与领导方式不科学所造成的体制机制弊端的。要克服党脱离群众的危险，必须通过民主政治，重新塑造执政党与社会的关系。为此，成都市在以下几个方面对农村基层民主进行了探索：

第一，深化干部任用制度改革，切实尊重和保障广大党员与农民群众对乡村干部任用的选择权、知情权、参与权、监督权。上个世纪90年代后期，成都市的一些区县开始采用“公推直选”的方式，探索民主竞争选举产生乡镇党委书记和乡镇党委领导班子。他们的做法主要有三个亮点：一是把候选人的推荐提名权交给党员和群众。上级党委和组织部门一般不再直接提名，而主要是制定候选人提名条件、推荐提名程序，做好制度规范工作。二是候选人参与竞争的全过程公开，为党员和群众更多地了解候选人提供机会，为选好群众公认的、能干实事的干部创造条件。三是在充分竞争中产生乡镇党委班子和乡镇党委书记。这样的公推直选达到了党组织、党员和农民群众的共同认可，选上的干部在群众中具有充分的民意基础，为开展工作创造了良好条件。

第二，在权力运转过程中，努力扩大党员和群众的民主参与和民主监督途径。探索基层民主政治的根本目的是实现党领导和支持人民当家作主，因此用竞争选举的办法确定基层领导干部，只是探索基层民主的一个开端，要使党员和群众对领导干部手里的权力运行始终能看得见管得住，才是真正实现人民当家作主。成都市一些区县连续多年实行“三会开放”、“民评官”，扩大党员和群众的民主参与和民主监督，取得了很好的效果。

成都市一些区委从自身做起，开放区委常委会、人大常委会、政府常务会，邀请人大代表、政协委员、党员群众代表、专家学者列席会议，就会议拟做决策的相关问题反映民意、发表意见、建言献策。通过决策过程的公开透明，一方面使领导机关充分了解真实情况，尽可能集中民智，使决策体现民意、赢得民心；另一方面实现人民群众对领导机关决策权的制约和监督，杜绝腐败决策的产生。

要把决策变成增进人民利益的社会效益，就必须对决策的执行情况和执行结果进行必要监督。成都市一些区县把决策执行的监督与对干部的民主评议紧密结合起来。他们开展了由各界代表参加、以无记名投票方式，对区委、政府、人大、政协的主要领导干部进行民主测评，测评结果通过媒体向全社会公开，被测评的干部通过媒体做公开的自我剖析。在区县党委会的带动下，各个乡镇(街道)、村(社区)都建立了干部述职述评制度、领导干部业绩公示制度、党员群众民主评议领导干部制度和群众评议党员制度，做到了干部实绩群众知晓、评议过程群众参与、考核结果群众认可。“民主测评模式”打破了传统的组织部门对干部封闭式的考核，使干部评价主体由一元变多元，使干部监督的通道由狭窄变通达，把党员和群众的民主监督权落到实处。

第三，积极构建农村新型村级治理机制，努力实现农民群众的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。上世纪80年代以来，农村社会的村民自治取得了长足的进步。然而，随着社会主义新农村建设的展开，农村出现了许多新的矛盾和纠纷，农民群众从对经济利益的关注发展到对民主政治参与的强烈需求。进一步顺应农民群众的要求，探索建立新型的村级治理机制，进一步健全村民自治制度，成为不少农村党组织实践创新的新拓展。成都市在构建新型村级治理机制中，坚持实行政府行政职能与村民自治职能分离、村一级的公共事务决策权与执行权分离、农村经济组织与农村社会组织分离等，使村级事务中的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，扩大村民的民主议事、民主参与、民主监督，在此基础上形成村党支部领导(引导)、村民议事会决策、村委会执行、村监事会监督的新型治理机制，做到民事民决、民办、民管、民监。有效地化解了党在农村工作中的一些难题，使村党组织获得了开展工作的新的广阔空间，促进了党支部与农民群众的密切联系。

尽管民主政治是必然趋势，但推进民主政治的过程却充满着风险与陷阱，世界上一些国家的执政力量在领导经济迅速起飞时取得了巨大成就，但进人民主政治的快速发展阶段时却因为各种原因丢掉了执政地位。有的人以消极思维总结经验教训，对中国社会的民主政治顾虑重重，甚至抓住基层民主中的一些不成熟之处否定民主。我国农村社会的基层民主创新证明，只要执政党高度重视与社会的有效沟通，对民众要求给予积极回应，努力以服务提升和增进民众利益，不仅可以减少民主进程中的风险，而且可以使执政党逐渐纠正过去的位置偏移，更好地把政党的根基扎到社会，重新实现党与社会的良性互动。

“沟通是政治系统的‘命脉和‘神经，抓住它和把握它也就是抓住了和把握了政治实质过程。”良好的政治沟通对于执政党把握推进民主政治中的领导主动权具有极为重要的意义。成都市的一些区县党组织把推进民主的每一步都变成创造条件加强党群沟通、上下沟通的过程，在充分沟通的基础上，达到对党员和群众的有效引导。“社会中存在不同水平和类型的沟通，其中面对面的直接交流是最基本的，同时它也是改变或强化政治观点的最有效途径，因为它允许对话。”在探索干部民主竞争选举过程中，党组织把主要精力放在科学制定民主竞选的制度程序设计和规范执行选举制度上，通过宣讲民主竞选的制度办法，使党员群众和参与竞争的对象进一步了解党的干部路线、干部标准、干部政策，进一步增强民主法制观念、增强党的观念。在民主竞选中，参与竞争的干部努力阐述自己的工作目标与施政设想，广大党员群众热切表达对他们的期望与要求；在决策公开透明中，列席党委、政府会议的群众代表就决策的相关问题发表意见、提出建议，党委和政府领导干部在充分听取意见中说明决策意图；在群众测评领导干部中，成都市一些区县党组织主动公开各界群众对领导干部的测评意见与领导干部在媒体上做公开剖析的做法，可以看作是执政党努力运用媒体面向全社会进行交流与沟通的一个积极尝试。

正是在这些交流沟通中，农村社会中的党群关系正在发生令人注目的变化。过去党组织居高临下发布指令，群众只能被动地接受党组织的指示与要求，按照党组织和领导干部的意图行动。而现在党组织和党员干部由发布指示者变成了倾听者，群众由原来的客体下位上升为提出要求、进行选择的主体上位。一些党员干部原来高人一等的姿态，现在被积极回应群众要求、努力争取群众支持的强

烈意愿所取代；领导干部过去关注上级满意不满意，现在变成在乎群众满意不满意；一些党组织原来习惯于指挥群众，现在变成努力去理解群众、争取群众理解。这表明，民主政治中的沟通实际上是政党与民众的双向互动，在这种互动中“党的领导”模式开始由过去的依靠权力控制社会，变成以自身的政治感召力去影响引导群众。

党的领导方式的变化同样展现在成都市探索新型村级治理机制的实践中。成都市探索的新型村级治理机制的一个突出之点是通过选举村民代表组成村民议事会，建立村民协商议事制度，使村民广泛参与村级公共事务，实现民主选举、民主管理、民主决策、民主监督。我国民间以往缺乏民主协商的传统，对于社会公共事务，或者是行政意志过度控制和干预，或者是由农村民间权威人士决断处理。而国家行政意志的控制和干预，在村里主要由村级党组织来施行，于是社会矛盾和各种问题都集中到村级党组织身上，村级党组织与村民、村委会之间的紧张关系由此而产生。

在新型村级治理机制中，成都市的许多村级党组织不再是凭借上面的政治和行政权力资源来强行控制各类村级组织，而是帮助农民建立村民议事会制度，扩展村民议事、利益表达、民间商议的公共空间。村党支部在村民议事会中主要是做好征集议题、联络代表、召集议事、说服糅合的工作，决策则由村民议事会代表在充分讨论的基础上自主决定，村民议事会决策后由村委会负责执行，村民监事会监督。当村民意见与上级要求产生矛盾摩擦时，村党支部着力做好引导工作，引导村民把国家利益与自身利益结合起来，将上级的各项工作任务转换为村民自身的意愿要求。当村里公共事务的决策牵涉到一部分群众的切身利益时，村党支部着重做好村民之间不同意见的沟通、协调与妥协，力求获得互惠共赢、大家满意的效果。在这一新型机制中，村党支部的角色也在悄然变化，不再是国家控制社会的末梢角色，而成为在上级与村民之间传递信息、消除隔膜、沟通协调的中介，成为协调群众、服务群众、团结群众的核心。身份角色的转变，使村党支部与村民的关系得到了明显的改善，村党支部的政治权威和影响力在群众中大大提高。

尽管这种变化刚刚开始，而且一些党组织还处在不自觉的转变过程中，但这无疑是一个良好的发展趋势。它表明，基层民主的发展所产生的压力给了执政党以转变的动力，从触动执政党开始转变领导方式起，进而促使执政党回归到社会和国家之间的本原位置，克服一些党组织和党员干部高居于社会之上、脱离群众的问题，将可能有效纠正政党功能的扭曲，实现政党与社会的良性互动，促进党群关系的和谐。

农村社会基层民主给我们的启示

建设社会主义民主政治是我们不可回避的历史任务，但如何通过保持党与群众的密切联系，确保执政党在民主政治推进中依然葆有执政的坚实基础，并能坚强有力地引导民主政治健康平稳发展，在理论上和实践中都有许多难点问题还未解决，农村社会的基层民主实践则可以给我们许多宝贵启示。

1把党内民主与人民民主有机结合起来，充分重视民主选举和民主治理中政党与社会的政治沟通和良性互动，可能在未来中国的民主进程中深刻地影响甚至决定执政党的命运。人民当家作主的国家，国家权力属于人民，人民通过民主选举进行权力委托。尽管民主选举不是民主政治的全部，但在未来的民主进程中，民主选举不可回避。“选举毕竟是民主纵向结构的关键性起点”。执政党要赢得选举，必须争取广泛的社会支持。要赢得社会支持就必须不断提高社会民众对执政党的认同度和信任度，必须考虑我们如何把选民基础打扎实：如果仅仅依赖于领导经济建设的政绩，就会陷入“政绩困局”，执政党最终仍然可能失去民众支持。从一些发展中国家看，在走向现代文明的起步阶段中，执政的政治力量都曾经领导国家经历了一个经济快速发展的时期，他们都取得骄人的经济政绩。但是一到全国范围的民主选举，他们大多在第一次选举中被选掉，而需要重新争取赢得选举上台执政的机会。正是在这个意义上，农村的基层民主选举、新型村级治理机制就有了十分重大的意义。

争取未来选举中的胜算，基础在社会基层。从眼下看，基层民主选举、尝试新型村级治理机制，是为了化解基层矛盾，解决一些干部对上负责对民众不负责的问题，减少村两委班子工作中的摩擦而做的探索；而从长远的战略角度看，实际上是通过民主选举、构建村级治理机制过程中的政治沟通与互动，建立执政党在基层社会密切党群关系的新机制，使党获得引导群众、影响社会的新的巨大空间。在推进基层民主的过程中，党组织努力把党员干部培养成被群众认可与接受的乡村政治精英。同时也通过民主选举和新型村级治理机制，扩大体制的包容力，把更多的乡村政治精英吸纳到体制中来。把这些工作做好了，就可能在事实上把握未来民主选举中争取群众的主动权。今天的村民就是未来的选民，今天的村民议事会在未来选举中很可能成为直接影响选民手中那张选票的选举组织。从这个角度看，农村基层民主的发展以及新型村级治理机制的探索，对执政党未来命运将有决定性的意义。

2基层民主选举与新型村级治理机制是对中国社会转型中基层社会如何实现有效整合、有效运转的创造性尝试，也对完善现代民主的国家制度建设作出了重要贡献。在新中国成立前，国家政权对中国社会的控制，历来是政权只到县，县以下是乡绅治理。实际上，乡绅治理也是因国家政权对基层社会的统治力所不及而出现的社会自整合、自运转机制。新中国成立后，我们以人民公社取代了社会基层传统的自整合、自运转机制，把国家权力直插到基层社会，结果是社会被控制而缺乏生机活力。改革开放以后，以村民自治取代人民公社，实际上就是重塑基层社会整合机制和运转机制。但多年来村两委之间矛盾重重，村两委与农民群众之间矛盾也不少。之所以如此，原因之一是我们从政治着眼强调党的领导，而党的领导又主要是从权力控制角度来实施，实质仍然摆脱不了国家与社会之间的矛盾冲突关系。而成都的新型村级治理机制恰恰不是强化党组织和村委会对权力的控制，而是从尊重、实现群众的民主权利角度，在党的领导下使群众自己决策、自己管理、民主监督，把党支部放在组织和引导乡村公共生活、帮助村委会执行决议、履行好服务职能的角度开展工作，实质是从根本上调整计划经济条件下形成的国家与社会关系、执政党与群众关系，恢复社会基层的自整合自运转能力。而这种自整合自运转又不完全是自发自生，而是在执政党的有效引导和组织下进行。从当下看，这是有效治理社会基层，从长远看则是塑造现代民主政治国家的新的社会基础。

成都市高度重视农村基层民主建设，他们一方面探索基层政权层面上的民主选举授权机制，努力完善现代民主的国家制度建设；另一方面探索现代国家的社会基层治理结构和运转机制。他们在这两方面的大胆推进，使中国特色社会主义民主政治发展道路的基本路径和脉络开始显现，可以说他们的实践具有重大的历史意义。

3发展基层民主政治也是推动基层党组织实现转型的成功路径。政党产生于社会，执政是党在国家生活中的地位和作用的改变，而不等于党在民主政治结构中的位置改变。我们党在执政以后，由于执政方式存在问题，事实上形成了党的组织行政化倾向，导致党脱离群众。改革开放以来，农村、企业、事业单位的基层党组织在坚持党的领导方面所遇到的各种尴尬，党组织和群众之间的矛盾冲突，在相当程度上都与此有关。改革开放以来，各地农村党组织都在努力适应社会发展的需要，积极推进党的建设，有的地方还提出转变基层党组织的职能，突出基层党组织服务群众的职能。但如果仅仅停留在控制和运用国家权力来替群众包办事情，或把代替群众做主办事当做服务的话，那么就会出现一些乡村干部说的“干部累、群众怨”的局面。所以，基层党组织的职能转变从根本上说是党的转型，把一个国家化、行政化、权力化的党真正恢复为社会民众中的政治中坚力量。这个中坚力量的作用发挥不是靠权力，而是靠组织和引导群众当家作主来自己办好自己的事，靠党组织和党员干部的远见卓识、能力水平、处事公正、热心服务，来增强党在群众中的公信力和凝聚力，从而成为群众的主心骨。成都基层民主实践中党组织的逐步转型，使我们看到了加强党的基层组织建设的正确路径。只有通过党组织职能的转变，使党恢复其政党的本来功能，久而久之，党的根基才能深深扎在社会当中，才能真正增强党的政治影响力、政治感召力，党的领导才能有效实现。